1. Preliminarmente, il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile, benché proposto dallo stesso soggetto che ha introdotto il giudizio di merito,  sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in via definitiva ed immodificabile, per evitare che la sua risoluzione in sede di merito possa incorrere in successive modifiche nel corso del giudizio, ritardando la definizione della causa (Cass., S.U., n. 15122 del 12/05/2022).  Nel caso di specie, tale interesse del ricorrente, attore nel giudizio pendente innanzi il Corte di Cassazione – copia non ufficiale 4 Tribunale di Napoli, è evidenziato dall’ eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle parti convenute nel giudizio a quo (cfr. Cass., S.U., n. 27396 del 29/12/2014; Cass., S.U., n. 18265 e 18266 del 08/07/2019).   2. Va innanzitutto confermata la giurisdizione del giudice ordinario relativamente alla domanda proposta dall’attore nei confronti dell’architetto, convenuto in proprio, per illeciti commessi nello svolgimento delle sue funzioni di dirigente dell’ufficio tecnico del Comune di S. Antimo. Infatti, secondo un consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, “L’art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicché la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l’adozione del provvedimento illegittimo (nella specie, esclusione dal corso di dottorato di ricerca ad opera del professore universitario), va proposta dinanzi al giudice ordinario, non ostando a ciò la proposizione della domanda anche nei confronti dell’ente pubblico (nel caso, Università) sotto il profilo della responsabilità solidale dello stesso, stante l’inderogabilità per ragioni di connessione della giurisdizione.” (Cass., S.U., n. 13659 del 13/06/2006. Nello stesso senso, ex multis,  Cass., S.U., n. 6535 del 12/03/2008; Cass., S.U., n. 19677 del 03/10/2016; Cass., S.U., n. 6690 del 09/03/2020; Cass., S.U., n. 29175 del 21/12/2020; Cass., S.U., n. 1778 del 20/01/2022; Cass., S.U., n. 22863/2024 del 16/08/2024; Cass., S.U., n. 34736 del 28/12/2024). Come è stato rilevato in fattispecie analoga (Cass., S.U., n. 19677 del 03/10/2016, cit.),  la causa petendi dell’azione risarcitoria esercitate dalla parte ricorrente contro i funzionari pubblici trae titolo dal loro agire nell’esercizio delle loro funzioni e l’accertamento del se, in tale esercizio,  essi siano ricaduti in responsabilità secondo la lege aquilia, ledendo posizioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo, è una questione che, non inerendo alla responsabilità della pubblica amministrazione per cui essi hanno agito (rompendo o meno il c.d. rapporto organico), non può rientrare né nella giurisdizione del giudice amministrativo riguardo alla tutela della lesione degli interessi legittimi estesa al Corte di Cassazione – copia non ufficiale 5 profilo risarcitorio;  né nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, estesa anche ai diritti soggettivi e, quindi, anche al profilo risarcitorio. Presupposto della giurisdizione amministrativa secondo la Carta costituzionale è, infatti, che la tutela giurisdizionale coinvolgente le situazioni giuridiche nella giurisdizione di legittimità ed in quella esclusiva debba avere luogo con la partecipazione in posizione attiva o passiva della pubblica amministrazione o di soggetti ad essa equiparati, tale non potendo considerarsi il funzionario in proprio, ovvero nel caso di specie il convenuto Frippa. 3. Per il medesimo principio di cui al punto che precede, deve confermarsi la giurisdizione del giudice ordinario riguardo alla domanda proposta dall’attore contro la s.r.l., sul presupposto che essa sia corresponsabile e beneficiaria della condotta illecita imputata in proprio allo stesso funzionario dell’ente. Anche in questo caso, si tratta di una controversia, in materia di responsabilità extracontrattuale, tra privati, essendo la convenuta società tanto più estranea alla pubblica amministrazione. 4. Deve invece essere affermata la giurisdizione amministrativa con riferimento alle domande introdotte dall’attore nei confronti del Comune convenuto. In particolare, per quanto riguarda la domanda (di cui al capo 3 delle conclusioni dell’atto di citazione) che ha per oggetto l’accertamento della “concorrente e solidale responsabilità extracontrattuale del Comune” e la condanna di quest’ultimo “a pagare le medesime somme che saranno poste a carico degli altri convenuti”, deve rilevarsi che la clausola che delimita il petitum formale “con esclusione di quelle [somme] dipendenti dalla dichiarazione di [il]legittimità dell’atto amministrativo” non vale, a differenza di quanto sostiene il ricorrente, a determinare l’attribuzione della stessa domanda alla giurisdizione del giudice ordinario piuttosto che a quella del giudice amministrativo. Infatti, la regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale, individuato in base Corte di Cassazione – copia non ufficiale 6 all’oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (Cass., S.U., n. 2368 del 24/01/2024; nello stesso senso v. cass., S.U., n. 17104 del 20/06/2024; Cass., S.U., n. 22863 del 16/08/2024).  Nel caso di specie, sul piano meramente formale l’attore ha espressamente escluso, nei confronti del solo ente pubblico, la condanna in solido al pagamento dei danni da liquidare quali pretese conseguenze dell’assunta illegittimità del permesso di costruire rilasciato al terzo confinante. Tuttavia, l’accertamento dell’illegittimità di tale provvedimento edilizio costituisce comunque la causa petendi ed il petitum sostanziale della domanda rivolta verso l’ente territoriale, pur se correlata a quella introdotta nei confronti dei privati, per responsabilità solidale e concorrente con questi ultimi. Esplicita, in questo senso, è del resto la formula (“Si accerti l’illegittimità del P.d.C. […] e per l’effetto, si disapplichi il medesimo e si accolga la domanda risarcitoria avanzata con il presente atto nei confronti del convenuti A. s.r.l. e architetto F.F. […]”) con la quale si apre il capo 1) delle conclusioni della citazione, con riferimento alla domanda proposta nei confronti della s.r.l. e del professionista dirigente del settore dell’urbanistica dell’ente territoriale, poi estesa al Comune. Pertanto, sebbene il ricorrente tenda a limitare la domanda risarcitoria verso il Comune convenuto, secondo le conclusioni rassegnate nel libello introduttivo del giudizio di merito, non vi è dubbio che, viceversa, l’azione risarcitoria proposta sia riconducibile, sul piano eziologico, al cattivo esercizio, esplicitamente lamentato nel medesimo atto di citazione, del potere amministrativo, in materia riferita al governo del territorio, donde la posizione giuridica soggettiva del danneggiato è costituita dall’interesse legittimo al corretto esercizio di tale potere. In tale contesto, come queste Sezioni Unite hanno già chiarito (da ultimo cfr. Cass., S.U., n. 22863 del 16/08/2024), deve ribadirsi che la cognizione sulla domanda risarcitoria del privato per i danni asseritamente causati da atti illegittimi – ovvero anche dalla mancata adozione di atti che avrebbero dovuto Corte di Cassazione – copia non ufficiale 7 essere emanati da parte dell’autorità amministrativa competente – spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cass., S.U. n. 3755 del 2024; Cass., S.U., n. 22650 del 08/11/2016; Cass., S.U., n. 13568 del 02/07/2015). Ed anche nel caso in cui la domanda risarcitoria sia proposta autonomamente e non come accessoria all’accertamento dell’illegittimità dell’attività svolta dalla pubblica amministrazione, la giurisdizione non muta, allorché sia necessario procedere a quell’accertamento per verificare la fondatezza della domanda. Infatti, il rapporto dedotto è relativo al danno ingiusto cagionato dall’assunto illegittimo esercizio di attività provvedimentale e la controversia si iscrive nel perimetro della giurisdizione esclusiva di cui agli artt. 30, commi 2 e 6, e 133, comma 1, lett. f), del d.lgs. del 2 luglio 2010, n. 104. Deve pertanto confermarsi l’orientamento, già espresso da queste Sezioni Unite, secondo cui, in relazione  alla domanda per il risarcimento dei danni conseguenti al rilascio di una concessione edilizia asseritamente illegittima, avanzata da un privato nei confronti di un Comune e dei titolari della suddetta concessione, che avevano realizzato l’immobile, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla domanda proposta nei confronti del Comune, avente ad oggetto un provvedimento amministrativo emesso nell’esercizio di poteri autoritativi, mentre la controversia proposta contro il privato deve essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di fatto illecito extracontrattuale, senza che ciò escluda la possibilità di una responsabilità solidale dell’amministrazione (Cass., S.U., n. 6535 del 12/03/2008). 5. Appartiene alla giurisdizione amministrativa anche l’ulteriore domanda (di cui al capo 4 delle conclusioni dell’atto di citazione) proposta dall’attore nei confronti del Comune, trattata alla pag. 16, §.7, della citazione, con la quale si chiede la condanna dell’ente al risarcimento dei danni “conseguenti alla violazione dell’affidamento riposto nella correttezza dell’azione amministrativa”. La fattispecie concreta attiene, in sintesi, alla classificazione del fondo di proprietà attorea, con i conseguenti riflessi sull’edificabilità dello stesso, che secondo   la citazione sarebbe stato dapprima, secondo il piano di fabbricazione, classificato correttamente in  zona B 2 (residenziale esistente); Corte di Cassazione – copia non ufficiale 8 successivamente, il Comune, nel redigere il piano regolatore generale, avrebbe classificato diversamente ed erroneamente tale zona, peraltro, a detta dell’attore, anche in contrasto con le norme tecniche di attuazione; di poi lo stesso ente, resosi conto dell’errore, avrebbe provveduto alla sua rettifica con due delibere,  ripristinando l’originaria destinazione urbanistica residenziale; ancora successivamente l’ente territoriale avrebbe rilasciato un certificato di destinazione urbanistica dal quale risulterebbe che la proprietà dell’attore ricadrebbe invece in zona H ( verde pubblico attrezzato e di nucleo ); sulla base di tale ultima classificazione sarebbe stata infine negata la sanatoria di alcuni  manufatti minori, dei quali sarebbe stata ingiunta la demolizione. Con la domanda in questione, infatti, l’attore assume la responsabilità diretta dell’ente per il danno che avrebbe “direttamente provocato con l’erronea classificazione del suolo di proprietà dell’attore e con la dedotta errata procedura di correzione degli errori” (come si legge a pag. 19 della citazione).  Dunque il petitum sostanziale – da individuarsi con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto in giudizio ed oggetto di accertamento giurisdizionale- attinge nella sostanza, come eccepito dall’ente controricorrente, la sfera dell’ampia discrezionalità amministrativa che si estrinseca nella pianificazione urbanistica del territorio e nell’adozione dei provvedimenti conseguenti in materia edilizia (compresi, nel caso di specie, il lamentato rigetto della sanatoria ed il conseguente ordine di demolizione), a fronte della quale la posizione giuridica soggettiva del danneggiato è costituita dall’interesse legittimo al corretto esercizio di tale potere, sicché la controversia rientra nella  giurisdizione del giudice amministrativo.  6. Conclusivamente, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario sulle domande tutte proposte nei confronti di Filippo Frippa e della Apollo s.r.l. (già Apollo s.n.c. di Visani Pasqualina e Nardi Francesco). Va invece dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sulle domande proposta nei confronti del Comune di S. Antimo. Le spese del regolamento si compensano per la parziale negazione della giurisdizione adita con l’atto introduttivo.

CORTE DI CASSAZIONE, UNITE CIVILI – ordinanza 28.10.2025 n. 28586