8. L’appello si palesa fondato con riferimento al primo motivo.
8.1. Con esso parte appellante denuncia l’erroneità della sentenza di prime cure nella parte in cui – in sede di esame congiunta dei motivi di ricorso – dopo avere richiamato i giudicati formatisi sulle sentenze di questo Consiglio di Giustizia Amministrativa n. 263/2022 e n. 247/2022, e l’indirizzo di questo giudicante che aveva accertato l’assenza di precise istruzioni indispensabili per la partecipazione ai programmi regionali concernenti la “VEQ” e, pertanto, aveva ritenuto ingiustificata la sanzione irrogata a strutture accreditate in quanto irragionevole, ingiusta, illogica e adottata in violazione del principio di proporzionalità – ha affermato che “nel caso di specie la struttura ricorrente non ha formulato specifiche censure con riferimento al suesposto profilo, ritenuto dalla giurisprudenza meritevole di accoglimento, limitandosi a lamentare, oltre alla lesione delle proprie prerogative procedimentali, che la disposta sospensione dell’accreditamento sarebbe stata adottata in violazione del proprio legittimo affidamento” (sentenza appellata, pagg. 9 – 10).
Deduce che con il secondo motivo del ricorso di primo grado, rubricato “Violazione di legge. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti”, ha puntualmente contestato la legittimità nonché la sproporzione della sanzione comminata rispetto alle “pretese non conformità riscontrate durante il sopralluogo effettuato dall’A.S.P. di Enna”, evidenziando contestualmente che la riscontrata ritardata e mancata richiesta di adesione ai programmi “VEQ” regionali è da ricondurre “alle altalenanti disposizioni ed interpretazioni della normativa in materia di VEQ”.
Aggiunge di avere, con lo stesso mezzo, contestato che “non tutti gli analiti sono presenti nei pannelli predisposti dal CRO (ovvero anche dagli altri provider). … Per concludere si rammenta come per alcuni degli analiti previsti dalla programmazione regionale i provider privati e quello regionale non hanno tutti i programmi” (pag. 17 del ricorso).
8.2. Il motivo è condiviso dal Collegio.
8.3. Con le sentenze n. 247/2022 e n. 263/2022, questo Consiglio di Giustizia Amministrativa – pronunciando su controversie sovrapponibili a quella per cui è causa, aventi a oggetto provvedimenti di sospensione temporanea dell’accreditamento di strutture accreditate con il Servizio Sanitario Regionale per l’asserita violazione dell’obbligo di partecipazione alla valutazione esterna di qualità (VEQ) – ha stabilito:
– la documentazione prodotta in giudizio dall’Amministrazione “non offre alcuna prova circa la precisa indicazione degli analiti da parte di una fonte ufficiale facilmente reperibile dalle strutture, né di una avvenuta pubblicazione sul sito web dell’Amministrazione, della quale non è stata fornita documentazione di sorta”, con la conseguenza che “non è stata raggiunta in giudizio la prova della esigibilità in capo alle strutture accreditate della condotta la cui omissione è stata sanzionata con l’atto impugnato in primo grado”;
– “In tali condizioni, risulta evidente la sproporzione tra la grave sanzione comminata e l’entità dei rilievi, non essendosi tenuto conto della responsabilità in capo alla medesima Amministrazione per la condizione di incertezza nelle quali, nella prima fase di avvio delle nuove procedure, si erano venute a trovare, incolpevolmente, le strutture accreditate. Costituisce principio fondamentale in materia sanzionatoria, e limite all’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione nella scelta della sanzione applicabile, il principio di proporzionalità, il quale esige che gli atti amministrativi non debbono andare oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato e, qualora si presenti una scelta tra più opzioni, la pubblica amministrazione debba ricorrere a quella meno onerosa, non potendosi imporre obblighi e restrizioni in misura superiore a quella strettamente necessaria a raggiungere gli scopi che l’amministrazione deve realizzare”.
8.4. Con dette pronunce questo Consiglio ha quindi respinto l’appello dell’Amministrazione regionale, confermando, con diversa motivazione, le sentenze rese dal primo giudice e recanti accoglimento dei ricorsi delle strutture accreditate.
8.5. Ciò posto, risulta nella specie pacifico in atti che l’odierno appellante, con il secondo motivo del ricorso di prime cure, rubricato “Violazione di legge. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti”, alla pagina 17 del ricorso, ha espressamente e puntualmente contestato: “Non tutti gli analiti sono presenti nei pannelli predisposti dal CRQ (ovvero anche dagli altri provider); invero, in talune ipotesi, qualche analita da sottoporre a veq, deve essere acquistato presso provider differenti, a volte costringendo il laboratorio ad acquistare un intero pannello di analiti, solo per l’utilizzo di uno di essi. Per concludere si rammenta come per alcuni degli analiti previsti dalla programmazione regionale i provider privati e quello regionale, non hanno tutti i programmi. Relativamente agli stessi il responsabile del CRQ, Dott.ssa Francesca Di Gaudio in diverse conferenze ha evidenziato che per gli analiti per cui non esistesse la veq, la stessa poteva essere omessa”;
8.6. Tale profilo di doglianza risulta completamente ignorato dal primo giudice, il quale – dopo avere richiamato le sentenze di questo Consiglio n. 247/2022 e n. 263/2022 e rammentato i principi ivi enunciati – ha erroneamente affermato che “nel caso di specie la struttura ricorrente non ha formulato specifiche censure con riferimento al suesposto profilo, ritenuto dalla giurisprudenza meritevole di accoglimento…”.
8.7. Pertanto, il primo motivo di appello si appalesa fondato, non corrispondendo alle risultanze del ricorso, e del fascicolo processuale di primo grado, che l’odierno appellante non abbia contestato, con riferimento al periodo per il quale è stata comminata la sanzione della sospensione dell’accreditamento di cui al decreto dirigenziale n. 581 del 2017, la mancanza di istruzioni indispensabili per partecipare ai programmi “VEQ”, con particolare riguardo alla necessità di reperire da fonti ufficiali la indicazione degli analiti necessari per l’invio dei campioni all’esame dell’organismo regionale deputato ai controlli.
8.8. Ne discende che – facendo applicazione dei suesposti principi enunciati dalle sentenze di questo Consiglio n. 247/2022 e n. 263/2022 – il secondo motivo del ricorso di primo grado deve essere accolto, con conseguente annullamento del decreto dirigenziale regionale n. 581 del 2017 recante sospensione dell’accreditamento del laboratorio appellante.
8.9. La riforma integrale della sentenza appellata e l’annullamento del decreto dirigenziale di sospensione gravato con il ricorso di prime cure, permette l’assorbimento del secondo e terzo motivo di impugnazione.
9. Passando all’esame del quarto e ultimo motivo di appello – con cui parte appellante ripropone in questo grado l’azione risarcitoria già spiegata senza esito nel primo giudizio – esso non può essere condiviso dal Collegio.
9.1. Per indirizzo giurisprudenziale consolidato, anche presso questo Consiglio di Giustizia Amministrativa (cfr. C.G.A.R.S. 5 luglio 2024, n. 472), ai fini dell’accertamento della responsabilità di una pubblica amministrazione per provvedimento illegittimo, “perché si configuri la colpa dell’amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all’autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell’errore scusabile, ai sensi dell’art. 5 c.p.”.
9.2. Nel caso di specie, come condivisibilmente dedotto negli scritti difensivi dell’Amministrazione regionale, i contrasti giurisprudenziali ancora esistenti all’epoca della instaurazione del giudizio di primo grado in ordine all’obbligatorietà dei programmi “VEQ”, l’incertezza del quadro normativo regionale e la complessità della vicenda controversa, nonché il rilievo che il giudicato di cui alle sentenze n. 247/2022 e n. 263/2022 si è formato dopo circa cinque anni dall’adozione del contestato provvedimento regionale di sospensione dell’accreditamento, non è ravvisabile alcuna colpa in capo all’Amministrazione regionale. 247/2022 e n. 263/2022, elemento imprescindibile della fattispecie risarcitoria invocata da parte appellante.
9.3. Pertanto, in assenza dell’elemento soggettivo della colpa dell’Amministrazione, l’azione risarcitoria deve essere respinta.
10. In virtù della già evidenziata circostanza che l’indirizzo giurisprudenziale di cui alle sentenze n. 247/2022 e n. 263/2022 si è formato in pendenza della presente controversia, le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti.
CGA, GIURISDIZIONALE – sentenza 04.12.2025 n. 974