Con ricorso notificato il 18 marzo 2025 e depositato in data 20 marzo 2025, l’odierna ricorrente impugnava:

– il permesso di costruire in sanatoria del Comune di Siracusa n. 32/2024 in data 12 febbraio 2024;

– l’intero procedimento, la relazione istruttoria in data 11 gennaio 2024 e i pareri richiamati, incluso il verbale della Commissione Unica indicato n. 977 del 25 gennaio 2023 (o 2024);

– in via gradata, la precedente concessione in sanatoria n. 16/2017.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue.

La ricorrente, proprietaria di un albergo e di ulteriori unità immobiliari in Ortigia, esponeva di essere venuta a conoscenza, a seguito di accesso, del rilascio, in favore della controinteressata, del permesso di costruire in sanatoria n. 32/2024 del 12 febbraio 2024, che riguardava il mantenimento di opere che erano state eseguite in assenza di titolo, nonché il cambio di destinazione d’uso (da residenziale a commerciale) dell’immobile sito in Siracusa, in Ortigia, nella Via Nizza n. 22.

Veniva evidenziato che la precedente concessione n. 16/2017 era stata annullata dal Tribunale con sentenza n. 2567/2023 (il relativo giudizio d’appello risultava dichiarato estinto con decreto n. 25 del 10 gennaio 2025). Veniva rappresentato di aver richiesto al Tribunale di ordinare all’Amministrazione di depositare gli atti, con particolare riferimento al parere della Commissione.

Veniva, altresì, precisato che la ricorrente e la controinteressata erano proprietarie di distinte unità immobiliari al piano terra, accessibili dalla Via Nizza 22 attraverso un cancello e cortili interni che si qualificavano come beni privati e comuni. Il Comune rilasciava il permesso di costruire in sanatoria n. 16/2017, poi annullato in sede giurisdizionale; la controinteressata presentava nel mese di ottobre 2023 una nuova istanza, che veniva esitata con il rilascio del permesso in sanatoria n. 32/2024.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, l’Amministrazione aveva assunto erroneamente quale presupposto del provvedimento pregresse determinazioni (in particolare, la concessione n. 6/1999, che era decaduta, e il permesso n. 16/2017, che era stato annullato).

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue.

Per la ricorrente, risulterebbe violato il principio di doppia conformità di cui all’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, posto che il mutamento di destinazione d’uso (commerciale) non risulterebbe conforme alla disciplina vigente al momento della realizzazione delle opere e al momento della presentazione della domanda, anche in ragione della natura privata dei cortili e della disciplina urbanistica del Piano Particolareggiato di Ortigia.

Veniva rilevato che i pareri istruttori già rilasciati sarebbero venuti meno per effetto dell’annullamento della concessione n. 16/2017 e avrebbero dovuto essere rinnovati.

In particolare, secondo Alagona, risulterebbe necessario il parere della Soprintendenza ai sensi degli artt. 10 e 33, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001.

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, sarebbero stati anche violati gli artt. 14 e 24 della legge regionale n. 16/2016, i quali non consentirebbero di superare il requisito della doppia conformità di cui al D.P.R. n. 380/2001. Veniva rilevato che per gli immobili in zona A la disciplina regionale imporrebbe, ai fini del mutamento della destinazione d’uso, interventi di ristrutturazione edilizia e non di mera manutenzione (art. 5, comma 1, della legge regionale n. n. 16/2016, in coerenza con l’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 e con l’art. 27 della legge n. 457/1978, richiamata dall’art. 97 del Piano Regolatore Generale di Siracusa).

Veniva menzionata a sostegno delle proprie ragioni, la disciplina speciale dei centri storici di alto valore monumentale.

Per la Alagona srl, risulterebbe anche la violazione del decreto ministeriale n. 564/1992 in materia di sorveglianza degli esercizi di somministrazione, in ragione del difetto di accesso diretto dalla pubblica via e del necessario attraversamento di cortili privati.

Veniva altresì rilevato, che, ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. n. 380/2001, il Comune non avrebbe potuto legittimamente assentire, a fronte del dissenso del proprietario, un titolo che presenti riflessi sulla destinazione e sull’uso di beni comuni (art. 1102 del codice civile).

Secondo la prospettazione di parte ricorrente, il parere della Commissione per Ortigia, inoltre, apparirebbe estraneo alla pratica in esame e, in tal caso, la sua mancanza vizia il procedimento.

Per la Alagona s.r.l. sarebbe poi contraddittorio che l’Amministrazione, nelle istruttorie svolte negli anni 2017 e 2024, abbia ritenuto l’incompatibilità del cambio di destinazione con le Norme Tecniche di Attuazione del Piano per Ortigia e nondimeno abbia rilasciato un titolo in sanatoria senza chiarire le ragioni del mutamento di avviso e senza una nuova acquisizione dei pareri.

Con memoria depositata in data 11 luglio 2025, rilevava quanto segue.

In primo luogo, secondo la difesa del Comune occorre distinguere le opere esterne, oggi coperte dal permesso di costruire n. 31/2023 e dalla comunicazione di inizio lavori asseverata in data 12 aprile 2018, titoli ritenuti legittimi dal Consiglio di Giustizia Amministrativa con sentenza n. 907/2024 e dal Tribunale con sentenza n. 1240 del 15 aprile 2025, dalle opere interne e dalla destinazione d’uso, oggetto del permesso n. 32/2023, che costituiva atto conseguente rispetto alla sentenza del Tribunale n. 2567/2023 e che veniva rilasciato all’esito di un’istruttoria favorevole fondata sui pareri della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali e del Genio Civile nonché sulla relazione tecnica depositata in data 11 gennaio 2024.

L’Amministrazione comunale rilevava inoltre che era stato acquisito anche il parere della Commissione per Ortigia espresso nella seduta del 25 gennaio 2024.

Veniva poi osservato che risultava decisivo, ai fini del mutamento di destinazione d’uso dell’immobile in senso commerciale, l’articolo 26 della legge regionale n. 16 del 2016.

Secondo il Comune il ricorso doveva considerarsi comunque irricevibile in quanto nel giudizio svoltosi innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa, definito con sentenza n. 907 in data 27 settembre 2024, il Comune aveva già depositato il permesso di costruire n. 32/2023 illustrandone il contenuto e specificando che esso prevedeva una destinazione d’uso di tipo commerciale.

L’Amministrazione comunale evidenziava che il termine per l’impugnazione doveva considerarsi decorrente, nel caso di specie, dal momento del deposito in giudizio dell’atto stesso come confermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sezione V, sentenze 28 giugno 2024, n. 5771, e 16 novembre 2022, n. 10092).

Veniva inoltre dedotto che il ricorso doveva essere dichiarato inammissibile anche per carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere giacché, secondo quanto affermato dall’Adunanza Plenaria con decisione n. 22 del 9 dicembre 2021, la mera vicinitas non può ritenersi di per sé sufficiente a fondare un interesse legittimo all’impugnazione in assenza di un pregiudizio specifico e concreto riconducibile all’atto contestato.

Nella fattispecie concreta il Comune rilevava che la ricorrente si limitava a dedurre un pregiudizio del tutto generico e comunque privo di riscontri oggettivi.

Ad ogni buon conto l’Amministrazione comunale sottolineava che l’articolo 26 della legge regionale n. 16/2016 consente il mutamento della destinazione d’uso da residenziale a commerciale e che, quanto alla doppia conformità richiesta dalla normativa, la verifica veniva effettuata in relazione alle opere mentre con riferimento alla destinazione d’uso l’autorizzazione risultava riferita al mutamento oggi consentito e non al mantenimento di una destinazione pregressa.

Con memoria depositata in data 11 luglio 2025, la controinteressata ha svolto, in sintesi, le seguenti difese. In particolare, secondo la difesa della controinteressata, il permesso di costruire rilasciato in data 12 febbraio 2024 non è stato tempestivamente impugnato e ha definitivamente regolato la vicenda edilizia relativa ai locali siti al piano terra. La controinteressata osservava che la ricorrente non risulta titolare di alcun diritto sulle aree site in Via Nizza 22. Veniva inoltre evidenziato che l’articolo 6 delle Norme Tecniche di Attuazione consente ai proprietari delle unità immobiliari al piano terra il mutamento di destinazione in commerciale o attività connesse, anche nel caso in cui l’accesso avvenga attraverso un cortile comune e non direttamente dalla pubblica via. La controinteressata rappresentava che, con istanza congiunta presentata nel mese di settembre 2013, le parti avevano previsto la divisione delle aree interne e l’utilizzo a fini commerciali di alcune porzioni immobiliari. Veniva rilevato che, a seguito di parere favorevole dell’Ufficio Legale del Comune risalente al novembre 2016 e della successiva approvazione da parte della Commissione Speciale per Ortigia, l’Amministrazione comunale aveva rilasciato, con provvedimento n. 16 del 10 aprile 2017, i titoli richiesti. Tale rilascio era avvenuto previo ottenimento del parere favorevole della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali in data 3 aprile 2017 e dell’Ufficiale Sanitario in data 5 aprile 2017.

La controinteressata dichiarava che i lavori erano stati avviati in data 13 aprile 2017 e che, in data 2 maggio 2017, era stata asseverata l’agibilità dell’immobile. Veniva ricordato che, a seguito di ricorso proposto dall’odierna ricorrente, il Tribunale Amministrativo Regionale, con sentenza n. 2567/2023, aveva accolto il gravame unicamente con riferimento alla destinazione commerciale, per l’omessa verifica della perdurante volontà della ricorrente di coltivare l’istanza congiunta. Secondo la difesa della controinteressata, nelle more del giudizio è intervenuto il permesso di costruire n. 32/2024 del 12 febbraio 2024, sostenuto dai pareri favorevoli della Soprintendenza, del Genio Civile e della Commissione Unica per Ortigia. Veniva inoltre sottolineato che la mera vicinitas non è sufficiente a radicare un interesse concreto e attuale all’impugnazione. Inoltre si evidenziava che il cortile comune è destinato, per sua natura, al transito verso le unità immobiliari, a prescindere dalla loro destinazione d’uso. La controinteressata sosteneva la piena legittimità della destinazione commerciale dell’immobile anche in base alla disciplina urbanistica vigente per l’isolato 73. Tale legittimità si desume dalle Norme di Attuazione del Piano Particolareggiato di Ortigia, escludendosi che l’assenza di accesso diretto dalla pubblica via possa costituire elemento ostativo. Veniva rilevato che sussiste il requisito della doppia conformità ai sensi dell’articolo 36 del D.P.R. n. 380/2001 e che la praticabilità dell’intervento si fonda sull’articolo 26 della legge regionale n. 16/2016. Secondo la controinteressata, non trova applicazione il decreto ministeriale n. 564/1992, articolo 1, comma 2, in quanto il cortile è da considerarsi aperto al pubblico passaggio e i comproprietari si sono impegnati, sin dal 2013, a garantire il libero accesso da Via Nizza 22. In ogni caso, il cortile risulta destinato al transito. Veniva ritenuto inconferente il richiamo operato all’articolo 1102 del codice civile. La controinteressata evidenziava che non emerge alcun vizio istruttorio o relativo alla motivazione del provvedimento impugnato. Infine, veniva sottolineato che la portata della sentenza n. 2567/2023 doveva ritenersi circoscritta e priva di effetti caducatori sulle opere già autorizzate. La sentenza, infatti, ha fatto salvi i successivi provvedimenti dell’Amministrazione.

Con memoria depositata in data 16 luglio 2026, la ricorrente ha ribadito le proprie difese, precisando quanto segue.

Secondo la difesa di parte ricorrente, il parere della Commissione per Ortigia, indicato come verbale n. 977 del 25 gennaio 2024, non riguarda la pratica oggetto del presente giudizio. Esso si riferisce invece alla pratica n. 1704/PC, relativa a una tettoia, già esaminata nella sentenza del C.G.A.R.S. n. 52/2023.

Il ricorrente osservava che la sentenza n. 2567/2023 ha già superato l’eccezione relativa alla presunta carenza di interesse. Ciò in quanto la ricorrente è proprietaria di unità confinanti, di immobili interni all’area oggetto del provvedimento e di beni in comunione con la controinteressata.

Veniva altresì evidenziato che il termine per l’impugnazione decorre dalla notificazione del provvedimento. Tale termine non può ritenersi validamente decorrente dal solo deposito in giudizio, in assenza di una prova rigorosa che dimostri la piena e integrale conoscenza dell’atto e del suo contenuto lesivo da parte della ricorrente.

La difesa richiamava, a tal proposito, l’articolo 21-bis della legge n. 241/1990, il quale, con riferimento agli atti limitativi della sfera giuridica del privato, impone la comunicazione individuale dell’atto. In via subordinata, parte ricorrente chiedeva l’applicazione dell’istituto dell’errore scusabile ai sensi dell’articolo 37 del Codice del processo amministrativo. Veniva inoltre rilevato che non sussiste il requisito della doppia conformità, posto che già l’istruttoria svolta nel 2017 aveva escluso la conformità del cambio di destinazione alle Norme Tecniche del Piano Particolareggiato di Ortigia. La stessa istruttoria effettuata nel 2024 conferma l’esistenza della medesima difformità. Secondo la ricorrente, il provvedimento in sanatoria n. 16/2017 presupponeva il mantenimento della destinazione commerciale in quanto derivante dalla concessione n. 6/1999. Tuttavia, quest’ultima risultava già decaduta al momento del rilascio della sanatoria. Veniva altresì osservato che, ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge regionale n. 16/2016, nella zona A il mutamento di destinazione d’uso richiede interventi di ristrutturazione edilizia e non può fondarsi su mere opere di manutenzione.

Parte ricorrente contestava l’applicabilità dell’articolo 26 della medesima legge regionale n. 16/2016, che consente in via generale il passaggio da destinazione abitativa a commerciale per edifici anteriori al 1976. Secondo la ricorrente, tale norma non può trovare applicazione nel centro storico di Ortigia, soggetto a disciplina urbanistica speciale. Veniva altresì rilevato che, nelle zone vincolate, l’articolo 23 della legge regionale n. 37/1985 impone un giudizio di compatibilità urbanistica assistito da motivazione puntuale. Tale valutazione risulta assente nel provvedimento impugnato.

La difesa richiamava anche l’articolo 3, comma 1, e l’articolo 23-ter, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, nonché l’articolo 27, comma 1, della legge n. 457/1978. Queste norme confermano che la manutenzione straordinaria non può comportare un mutamento di destinazione d’uso rilevante.

Infine, parte ricorrente evidenziava l’omessa produzione in giudizio, da parte del Comune, degli atti del procedimento amministrativo presupposto al rilascio del permesso impugnato.

Con memoria depositata in data 21 luglio 2025, la controinteressata, nel ribadire le proprie difese, osservava che non sussistono opere abusive. Veniva infatti rilevata la necessità di distinguere tra le opere relative agli impianti e alla cucina, realizzate in forza della concessione edilizia n. 6/1999, e le opere interne eseguite durante la vigenza del permesso di costruire n. 16/2017.

Veniva altresì evidenziato che la Commissione per Ortigia ha espresso parere favorevole, specificando che lo stesso è stato reso “alle stesse condizioni dell’Ufficio”.

All’udienza del 11 settembre 2025, sentite le parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

L’odierno ricorso deve essere dichiarato irricevibile per tardività, ai sensi dell’art. 29 del Codice del processo amministrativo, in quanto proposto oltre il termine decadenziale di sessanta giorni decorrente dalla piena conoscenza del provvedimento impugnato.

In particolare, si evidenzia che il permesso di costruire in sanatoria n. 32/2024 è stato rilasciato in data 12 febbraio 2024 ed è stato successivamente depositato in atti nel giudizio innanzi al C.G.A.R.S., n. 969/2024, in data 27 settembre 2024.

Dagli atti risulta documentalmente che la società Alagona – odierna ricorrente – era parte costituita nel predetto giudizio, e che dunque ha avuto formale possibilità di accesso all’atto e di prenderne piena cognizione, per il tramite del proprio difensore.

Tale conoscenza non si è limitata al mero deposito processuale. Il provvedimento impugnato, invero, è stato espressamente richiamato da entrambe le controparti, in modo chiaro e inequivoco, all’interno di atti difensivi depositati nel medesimo giudizio di appello, confermando ulteriormente che la ricorrente ne era perfettamente a conoscenza.

In particolare, la sig.ra Matilde Di Giovanni, nella memoria difensiva depositata in data 15 ottobre 2024, ha testualmente affermato (pag. 11): “Infatti, anche a prescindere dalla irrilevanza della avversa deduzione circa la destinazione d’uso dell’immobile di proprietà della concludente in NCEU alla particella 5460 sub 41, come noto anche alla Alagona, la sig.ra Matilde Di Giovanni ha richiesto e ottenuto il provvedimento n. 32/2024 del 12.2.2024 autorizzatorio della destinazione d’uso commerciale dell’immobile di proprietà suindicato, adiacente alla pergola tettoia realizzata sull’area scoperta di cui al permesso di costruire n. 31/2024.”

In modo del tutto coerente, anche l’Amministrazione comunale, nella propria memoria di costituzione depositata anch’essa in data 15 ottobre 2024, ha esplicitamente menzionato il titolo edilizio oggetto di impugnazione, affermando: “Da ultimo, è agevole ribadire, avuto riguardo alla destinazione d’uso dell’immobile, che il Comune ha rilasciato in favore della controinteressata che ne aveva fatto richiesta il 20 ottobre 2023 (pratica edilizia n. 1872/2023) un permesso di costruire in sanatoria per il mantenimento delle opere eseguite in assenza del prescritto titolo abilitativo consistenti nel ‘cambio di destinazione d’uso da residenza a commerciale’ (permesso di costruire n. 32/2024 datato 12 febbraio 2024, cfr. doc. 11).”

La conoscenza del provvedimento impugnato da parte della società ricorrente deve pertanto ritenersi pienamente dimostrata non solo per effetto del suo deposito in atti processuali cui essa stessa era parte, ma anche per effetto del suo reiterato richiamo da parte di entrambe le controparti all’interno di atti ufficiali di causa, nei quali si è dato atto della natura, del contenuto e del numero del permesso n. 32/2024.

Tale circostanza concreta integra i presupposti per l’applicazione della giurisprudenza ormai pacifica secondo la quale il termine per la proposizione del ricorso decorre dalla piena conoscenza del provvedimento, conoscenza che può essere desunta anche in via presuntiva, mediante gravi, precise e concordanti presunzioni, come nel caso di specie.

Come precisato dal T.A.R. Catania, sez. II, con sentenza n. 765 del 12 marzo 2015: “La produzione in giudizio di un atto, effettuata entro il termine per la costituzione in giudizio oppure entro il termine fissato con decisione istruttoria, determina la presunzione di conoscenza dell’atto stesso dalla controparte sostanziale a far data dal giorno in cui il deposito è intervenuto […]. Tale onere di vigilanza, in particolare, è proprio del difensore […]. In questa autonomia di cui il difensore dispone nel compimento e nella ricezione degli atti del processo, risiede quindi la ragione per la quale si ritiene debba trovare applicazione, anche per la rappresentanza tecnica, la disciplina dettata […] dall’art. 1391 c.c. […]”.

Il principio è stato ribadito anche dal Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 10092/2022, secondo cui: “La conoscenza della parte in merito alla emanazione di nuovi provvedimenti amministrativi può essere provata dalle ripetute indicazioni contenute negli atti giudiziari di un processo, anche se depositati in diverso giudizio e nonostante tali atti siano direttamente conosciuti dal solo difensore”.

Tale orientamento si fonda sulla presunzione di diligenza del difensore e sull’obbligo di informazione gravante su di lui. Come chiarito dal T.A.R. Trieste, sez. I, sent. n. 303 del 9 agosto 2012: “La normale presunzione di diligenza per l’esercizio dell’attività professionale da parte dei difensori contempla l’adempimento dell’onere di tempestiva informazione agli assistiti delle vicende processuali dei giudizi in corso. A detta presunzione consegue, a sua volta, la presunzione di tempestiva conoscenza da parte degli assistiti degli atti depositati dalle controparti”.

Nel caso di specie, la ricorrente non ha fornito alcuna prova idonea a superare tale presunzione. Al contrario, la presenza del provvedimento in atti, la sua citazione testuale nelle memorie delle controparti, e la qualifica processuale della società Alagona quale parte costituita nel giudizio, confermano inequivocabilmente la conoscenza legale e sostanziale dell’atto sin dalla data del 27 settembre 2024.

Ne consegue che il termine decadenziale di sessanta giorni previsto dall’art. 29 c.p.a. è spirato in data 26 novembre 2024. Il ricorso, notificato solo in data 18 marzo 2025, risulta pertanto tardivo e deve essere dichiarato irricevibile.

Il Collegio, in ragione della peculiarità della vicenda, dei contrastanti orientamenti giurisprudenziali registratisi in materia nonché del tipo della pronuncia con cui viene definito il presente giudizio, ritiene equo disporre la compensazione delle spese del giudizio.

TAR SICILIA – CATANIA, II – sentenza 17.09.2025 n. 2704