1. Con ricorso n. 315/2019 R.G., proposto avanti al T.A.R Marche, il Sig. Francesco Mancini, in qualità di proprietario confinante, ha impugnato il titolo unico rilasciato in favore dell’Azienda Agricola Cesari Itala, per la realizzazione di un intervento di demolizione, ricostruzione, ampliamento e spostamento dell’area di sedime di un accessorio agricolo esistente, in base alla L.R. n. 22/2009, e di sistemazione esterna, nonché gli atti ad esso connessi.

Nelle more del giudizio, il Comune di Montecassiano ha avviato il riesame del titolo abilitativo unico oggetto di impugnazione.

All’esito della comunicazione di conclusione del procedimento di riesame e del contestuale avvio del procedimento di annullamento degli atti abilitativi, essendo emersa una non corretta rappresentazione dello stato anteriore dei luoghi che avrebbe indotto in errore l’amministrazione nel rilascio dell’autorizzazione, il Comune ha, infine, provveduto all’annullamento d’ufficio del titolo unico prot. 3054 del 2 marzo 2018, con provvedimento prot. 7981 del 29 maggio 2020.

Con il ricorso iscritto al n. 355/2020 R.G., proposto innanzi al TAR Marche, l’Azienda Agricola Cesari di Cesari Itala – odierna appellante – ha, pertanto, impugnato il provvedimento anzidetto, unitamente agli ulteriori atti del procedimento.

Il TAR, riunite le cause, ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso n. 315/2019 R.G. e respinto il ricorso n. 355/2022 R.G.

2. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dall’Azienda Agricola Cesari Italia.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Montecassiano ed il controinteressato sig. Francesco Mancini.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 1° ottobre 2025.

3. Con il primo motivo di appello, l’appellante censura la sentenza gravata nella parte in cui il TAR, ritenendo l’inesistenza del manufatto per cui è causa, almeno per come rappresentato nell’istanza, si sarebbe conformato acriticamente alle risultanze della verificazione, anziché disporne l’integrazione.

Di quest’ultima viene, pertanto, contestata la nullità per difetto di contraddittorio e violazione del diritto di difesa, non essendo le parti mai state chiamate a confrontarsi sugli esiti delle operazioni peritali.

Anche dal punto vista probatorio, si eccepisce il rigetto dell’istanza istruttoria – con particolare riferimento alla prova testimoniale, riproposta in questa sede – il mancato svolgimento di un sopralluogo comunale per l’effettiva verifica dello stato dei luoghi, in tesi atto a dimostrare la databilità ante 1967 dell’accessorio agricolo e la rispondenza tra i materiali esaminati e quelli rinvenibili sotto il terreno; nonché l’omessa valutazione dell’apporto documentale, in specie fotografico, depositato dall’Azienda Agricola Cesari Itala.

4. Il mezzo è infondato alla stregua della pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in tema di verificazione.

In particolare, la sentenza n. 2530/2021 ha chiarito che mentre “la consulenza tecnica (art. 67, c.p.a.) si estrinseca in una valutazione – e quindi in un giudizio — alla stregua della discrezionalità tecnica. Il consulente non si limita cioè ad un’attività meramente ricognitiva e circoscritta ad un elemento o fatto specifico ma, utilizzando le proprie specifiche cognizioni tecniche, prende in carico situazioni ed oggetti complessi al fine di elaborare un proprio giudizio, e di conseguenza a rispondere al quesito ritenuto dal giudice utile ai fini del decidere con una soluzione tecnicamente idonea alla stregua di un “giudizio di valore”. Al contrario, la verificazione, di cui all’art. 66, c.p.a., è diretta ad appurare la realtà oggettiva delle cose, e si risolve essenzialmente in un accertamento diretto ad individuare, nella realtà delle cose, la sussistenza di determinati elementi, ovvero a conseguire la conoscenza dei fatti, la cui esistenza non sia accertabile o desumibile con certezza dalle risultanze documentali. La verificazione di estrinseca quindi in un “giudizio di risultato” che, come tale, non richiede un momento di contraddittorio. Come la giurisprudenza ha affermato, il contradittorio concerne esclusivamente gli sviluppi e le risultanze della verificazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 18 marzo 2013, n. 1571; Consiglio di Stato sez. V 4febbraio 2015 n. 533; id. sez. V 7 giugno 2016 n. 2433; Id., sez. IV, 8 marzo 2012, n.1343; Id., sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2543; Id.,12 febbraio 2014, n. 682; Id., 12novembre 2014, n. 5552)” (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 4848/2017).

Nel solco di tale orientamento, peraltro, si è anche fatto rilevare come “la verificazione è uno strumento probatorio che mira all’effettuazione di un mero accertamento tecnico di natura non valutativa. In buona sostanza, la verificazione comporta l’intervento, in funzione consultiva del giudice, di un organismo qualificato per la risoluzione di controversie che implichino l’apporto di competenze tecniche essenziali ai fini della definizione della questione” (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 330/2020)”.

La giurisprudenza, in materia di verificazione, ha poi frequentemente osservato (cfr., ad esempio, Cons. Stato, VI, 9 dicembre 2022 n. 10790) che:

– una volta che il Collegio ha ritenuto che le questioni sottese alla controversia hanno un carattere talmente tecnico da esulare dalla propria competenza e da richiedere l’intervento di un soggetto dotato di tali specifiche competenze, le conclusioni alle quali questi è pervenuto potranno dallo stesso Collegio essere superate solo a fronte di una manifesta erroneità, ictu oculi ravvisabile (cfr., nello specifico, Cons. Stato, Sez. III, 7 gennaio 2022 n. 65);

– nel processo amministrativo la verificazione, pur dovendo correttamente prendere in esame anche le controdeduzioni dei consulenti delle parti, ben può divergere da esse, trattandosi di un atto istruttorio il cui esito, se condiviso dal giudice nell’esercizio del suo potere di apprezzamento, non può essere posto in discussione dalle consulenze di parte già proposte ed esaminate nel corso del procedimento conclusosi con la relazione del verificatore (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2023 n. 9117).

Va poi ulteriormente ricordato che, in sede di verificazione, quanto alle garanzie di difesa delle parti, nel silenzio dell’art. 66 c.p.a., che, a differenza dell’art. 67 relativo alla C.T.U., non prevede espressamente la facoltà di nomina di consulenti di parte, la partecipazione non risulta preclusa a mezzo dell’assistenza da parte di un perito di fiducia, anche ove nulla disponga in merito l’ordinanza istruttoria (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 4 maggio 2016 n. 1757 e Sez. IV, 11 marzo 2013 n. 1464). Inoltre il contraddittorio processuale è assicurato dall’ordinamento dalla possibilità per le parti di prendere posizione sulla relazione di verificazione, mediante il deposito di apposita memoria difensiva, con cui formulare le pertinenti osservazioni (Cons. Stato, Sez. III, 26 gennaio 2021 n. 771; si vedano altresì le sentenze nn. 5169/2021, 2537/2021 e 2530/2021).

5. Ritiene il Collegio che il primo giudice abbia fatto buon governo dei richiamati princìpi nel caso di specie.

L’appellante tenta in realtà di superarne gli esiti con prova testimoniale: ma proprio perché la sentenza non è viziata in punto di accertamento del fatto controverso, non vi è luogo ad ulteriori approfondimenti istruttori.

Nessuno dei richiesti approfondimenti (prova testimoniale, sopralluogo, o rinnovazione della verificazione) si rende necessario per accertare un fatto che risulta essere già stato correttamente e plausibilmente accertato nel corso del giudizio di primo grado.

Peraltro, in relazione ad uno degli argomenti utilizzati in memoria dall’appellante, va qui richiamata la giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 2 aprile 2023 n. 3024) secondo la quale “Premesso che l’onere di fornire la prova dell’epoca di realizzazione di un abuso edilizio incombe sull’interessato (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 8 novembre 2023 n. 9612), la rilevanza a fini probatori delle risultanze di Google Earth è stata riconosciuta sia dalla giurisprudenza amministrativa che da quella penale, trattandosi di prove documentali che rappresentano fatti, persone o cose” (la sentenza in questione richiama Cass. pen. sez. II 17 ottobre 2022 n.39087; nello stesso senso, Cass. pen. sez. III, 15 settembre 2017, n.48178; sull’idoneità delle immagini di Google Earth a provare l’epoca dell’abuso cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez.VI, 7 febbraio 2024, n. 1278; id. 8 novembre 2023, n. 9612)”.

A fronte di tali rilievi la produzione documentale effettuata dalla parte appellante nel presente giudizio, e per ciò ritenuta tardiva ed inammissibile dalle parti appellate, è parimenti irrilevante, perché non supera le pertinenti risultanze della verificazione (di talché la relativa eccezione recede a fronte della irrilevanza di tale documentazione rispetto al diverso accertamento del fatto legittimamente e plausibilmente operato nel corso del giudizio di primo grado).

6. Con il secondo motivo la sentenza del TAR viene accusata di perplessità e contraddittorietà, nella parte in cui riferisce al medesimo fabbricato connotati tra loro alternativi e reciprocamente escludenti: dapprima ne verrebbe affermata l’inesistenza, quale ragione esclusiva di legittimità del provvedimento di autotutela impugnato, poi ne sarebbe evidenziata l’incerta databilità ad un periodo anteriore al 6 agosto 1967, quindi ne viene criticata la difformità rispetto alle dimensioni oggetto di dichiarazione.

Ciò non consentirebbe di comprendere quale delle due fattispecie previste dall’art. 21-nonies della L. n. 241/90 (falsa rappresentazione o falsa attestazione) abbia giustificato l’annullamento, rendendo, in parte qua, la motivazione ulteriormente lacunosa.

Oltretutto, secondo la prospettazione dell’appellante, tale indeterminatezza avrebbe dovuto indurre l’Amministrazione a procedere ad una valutazione istruttoria distinta e più approfondita, calibrando le conseguenze del vizio rilevato (inesistenza totale oppure irregolarità formali), anche in considerazione delle implicazioni sul quantum dell’annullamento (totale oppure parziale).

7. Anche questo motivo ad avviso del Collegio è infondato, per una ragione ben più assorbente della pretesa perplessità della motivazione della sentenza gravata.

L’onere di provare la sussistenza dei presupposti necessari al rilascio del titolo abilitativo grava, come già osservato, sulla parte che intende acquisirlo.

Nel caso di specie, la sussistenza del manufatto non emerge da alcun documento cartografico.

Non solo, poi, l’appellante non ha dimostrato l’anteriorità al 1967 del manufatto agricolo, ma addirittura – come condivisibilmente controdedotto dall’amministrazione appellata – di quest’ultimo ben può evincersi l’inesistenza o la ridotta consistenza fisica rispetto a quanto dichiarato in sede di elaborato grafico da svariati elementi istruttori, quali la C.T.U. agronomica depositata in giudizio, le foto aeree storiche, l’assenza di annotazione del bene in catasto (in epoca antecedente il 2017), la mancata rilevazione dello stesso nell’atto pubblico di vendita rogato dal Notaio Lino Valori in data 9 novembre 2005 e le relazioni tecniche.

Dunque il provvedimento di annullamento impugnato, nella misura in cui ha recepito tali risultanze e constatato una falsa rappresentazione della realtà, è atto plurimotivato e privo dei dedotti vizi di legittimità (oltre che adottato nel rispetto del contraddittorio).

In argomento si rinvia in ogni caso a quanto verrà chiarito in merito all’oggetto del terzo motivo di appello, stante la stretta connessione fra le questioni dedotte.

8. Con il terzo motivo, parte appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui, muovendo dall’assunto della infedele rappresentazione della realtà ad opera del privato, conclude nel senso della carenza di una situazione di legittimo affidamento in capo a quest’ultimo circa la stabilità del provvedimento favorevole. Sul punto, si afferma anche che l’istruttoria comunale, protrattasi per oltre 16 mesi dal rilascio del titolo con richieste di integrazioni e senza contestazioni tempestive, dimostrerebbe quantomeno una colpa concorrente del Comune intimato, il quale, anzi, avrebbe fatto leva sulla fattispecie di falsa rappresentazione ed enfatizzato la prevalenza dell’interesse pubblico alla tutela paesaggistica (posto a fondamento del ricorso Mancini) proprio per eludere il limite temporale di 18 (ora 12) mesi di cui all’art. 21-nonies della L. n. 241/90.

Tale termine, oltretutto – conclude l’appellante – non viene interrotto né sospeso dalla sola comunicazione di avvio o da proroghe richieste dal privato nell’ambito del procedimento di annullamento in autotutela.

9. La censura è infondata per l’assorbente considerazione che la possibile insussistenza del presupposto di fatto per il rilascio del titolo è emersa a seguito del ricorso proposto dal controinteressato.

Il Comune si è quindi tempestivamente attivato con il procedimento di riesame, sicché all’amministrazione comunale non può imputarsi alcun comportamento negligente, o addirittura lesivo dell’affidamento ingenerato dal titolo.

Viceversa, alla parte odierna appellante deve imputarsi di aver dato luogo alla rappresentazione di fatto non veritiero che ha condotto all’originario rilascio del titolo medesimo: a fronte di tale circostanza non solo non può essere validamente invocato alcun affidamento meritevole di tutela, ma neppure possono validamente dedursi vizi del procedimento di secondo grado relativi alla durata di questo, stante anche la complessità del dato da acquisire in riscontro ad una originaria rappresentazione rivelatasi non veritiera.

Non è il Comune ad aver enfatizzato tale elemento, o l’interesse paesaggistico (come sostiene, con una evidente inversione logica, l’appellante): si tratta di due dati, obiettivamente riscontrati come tali, che costituiscono i presupposti per l’esercizio legittimo del potere di autotutela, e che pertanto sorreggono il provvedimento impugnato in primo grado.

Essendo stato il Comune indotto in errore dalla non veritiera descrizione dello stato di fatto preesistente ad opera del richiedente, si ha che tale circostanza, imputabile esclusivamente alla parte, giustifica l’annullamento d’ufficio anche oltre il termine ordinario previsto dalle norme di legge, come la norma attributiva del potere, e la pacifica giurisprudenza formatasi sul punto, prevedono in tal caso, in ragione della recessività dell’interesse alla stabilità del provvedimento adottato sulla base di una rappresentazione non veritiera.

Peraltro, come dedotto nel presente giudizio dal Comune appellato, esso ha contestato sin da subito nel giudizio dinanzi al T.A.R. tanto la perizia Pentori quanto le due relazioni Prosperi, oltre che l’intera documentazione fotografica allegata, tanto da aver depositato la relazione giurata Luchetti.

10. Alle superiori considerazioni, già autonomamente dirimenti nel senso della manifesta infondatezza del mezzo, va aggiunto che, come dedotto dal Comune appellato, questo nel corso del procedimento di autotutela ha inutilmente invitato la Sig.ra Cesari a rendere ulteriori elementi.

L’Amministrazione ha inoltre rispettato anche tutte le garanzie del contraddittorio, essendosi premurata di esaminare tutti i documenti trasmessi dal privato, documenti che solo in parte coincidono con quelli depositati in sede giurisdizionale, poiché per la maggior parte sono stati formati in un momento successivo all’emanazione del provvedimento impugnato.

Avverso l’obiezione avversaria secondo cui la CTU Sagretti avrebbe avuto ad oggetto i soli “profili agronomici”, il Comune di Montecassiano ha plausibilmente replicato che, vertendo il primo quesito sulla “effettiva consistenza della porzione del fondo oggetto del riscatto”, il perito ha naturalmente operato una ricognizione degli immobili esistenti, constatando, in corrispondenza della particella 34, l’inesistenza del manufatto in contestazione.

Del pari, anche nell’atto pubblico di vendita quest’ultimo non è citato, a differenza di altri beni, che, invece, sono puntualmente descritti.

Non solo dunque non risulta alcun elemento obiettivo e fidefacente tale da supportare in fatto la tesi di parte appellante: ma quest’ultima si articola attraverso il tentativo di attribuire un significato diverso a plurimi elementi, tutti peraltro convergenti univocamente nella opposta direzione ricostruttiva.

Tentativo che non coglie nel segno, perché incentrato su aspetti tali da non superare il rilievo dirimente ed impeditivo del dato fattuale di fondo che essi inequivocamente rappresentano.

La circostanza, evidenziata dall’appellante, che il bene in questione sia stato accatastato nel 2017 contribuisce poi, a maggior ragione, a far propendere per la sua l’inesistenza alla data che qui rileva, posto che l’accatastamento viene eseguito in prossimità della domanda e poco prima del rilascio del titolo abilitativo.

In sintesi (art. 3, comma 2, cod. proc. amm.), ciò che risulta irrimediabilmente ostativo, sotto il profilo della c.d. “spettanza”, rispetto alla pretesa – variamente articolata nei motivi di gravame – dell’appellante, è il fatto che numerosi documenti cartografici acquisiti agli atti attestano che l’immobile non era presente all’epoca in cui si pretende di datarne l’esistenza.

Né risulta plausibile che tale mancato riscontro possa dipendere dalla copertura ad opera della vegetazione: congettura meramente ipotetica, a fronte della pluralità e convergenza di numerosi elementi attestanti il contrario.

Peraltro, il presupposto fattuale da cui muove il legittimo provvedimento di autotutela comunale è riscontrato da minuziosi accertamenti devoluti a soggetti terzi; di talché la verificazione svolta nel giudizio di primo grado si fonda su documenti inoppugnabili.

11. Con il quarto motivo, parte appellante ribadisce l’inammissibilità per tardività del ricorso n. 315/2019 per superamento del termine decadenziale previsto ai fini della contestazione dell’an dell’edificazione: la notifica dell’atto risale, infatti, al 19 giugno 2019, vale a dire, ad un periodo collocato a distanza di circa 15 mesi dall’avvio o, comunque, dalla effettiva conoscenza dell’avvio dei lavori (30 marzo 2018).

Analoga tardività sussisterebbe, peraltro, anche con riferimento alle censure relative al quomodo dell’intervento (consistenza dei lavori e le caratteristiche dimensionali), poiché l’entità delle opere era già pienamente percepibile almeno dal marzo 2019, senza che il ricorrente abbia fornito prova certa di una conoscenza successiva.

Il ricorso Mancini risulterebbe, infine, inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse, dal momento che l’esigenza di tutela della veduta panoramica, posta a fondamento del giudizio n. 315/2019 RG, è allo stato insussistente: la documentazione progettuale dimostrerebbe, infatti, che il nuovo manufatto è stato ricollocato a maggiore distanza rispetto alla proprietà Mancini, con impatto visivo ridotto se non, addirittura, nullo.

12. Il mezzo in esame è inammissibile.

Il ricorso di primo grado cui esso si riferisce è stato ritenuto improcedibile dal T.A.R. in ragione del fatto che il provvedimento con esso impugnato è stato sostituito da un nuovo provvedimento (negativo).

La pretesa dell’appellante a farlo dichiarare non improcedibile, ma irricevibile per tardività, non risulta assistita da un apprezzabile interesse, tale da legittimare il gravame (essendo stato comunque rimosso in autotutela il provvedimento con esso impugnato, il quale pertanto non produce effetto alcuno, indipendentemente dalla statuizione che venga resa sul ricorso con cui, quando ancora era esistente ed efficace, è stato impugnato).

Lo stesso è a dirsi, evidentemente, in relazione alla riproposizione, da parte dell’appellante, delle eccezioni già sollevate in prime cure (in punto di inammissibilità ed infondatezza delle ulteriori censure contenute nel ricorso Mancini).

13. Riproponendo i motivi formulati nei giudizi di primo grado, non esaminati dal T.A.R., l’appellante insiste sulla anteriorità al 1967 del manufatto per cui è causa e sulla pertinenza delle dichiarazioni rese in ordine alle effettive dimensioni di quest’ultimo.

Sul primo punto, sottolinea che il recente accatastamento è inidoneo a dimostrare la non preesistenza dell’immobile, evidenziandosi, altresì, che la dichiarazione della Sig.ra Cesari circa la risalenza ante 1967 dell’opera costituisce dichiarazione di scienza ex d.P.R. n. 445/2000, come tale, non suscettibile di integrare i presupposti per l’annullamento d’ufficio oltre il termine di 18 mesi ex art. 21-nonies L. 241/1990.

Sul secondo versante, contesta l’affidabilità delle misurazioni svolte dall’Ufficio tecnico comunale e dalla consulenza tecnica svolta nel secondo procedimento, lamentando che i rilievi sono stati effettuati su un’area ormai sgombra del manufatto rimosso, mediante strumenti congetturali, e senza un confronto diretto con gli elaborati progettuali allegati al Titolo Unico.

Infine, parte appellante censura l’erronea valutazione da parte del Comune delle previsioni urbanistiche e paesaggistiche, rilevando come l’intervento assentito non configuri nuova edificazione in zona vincolata, ma una demolizione con ricostruzione e spostamento di un preesistente manufatto agricolo, comunque non ricadente in area soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta. L’Amministrazione, inoltre, secondo l’appellante, avrebbe attribuito rilevanza ostativa a disposizioni del PRG e del PPAR in modo generico e indeterminato, senza un’effettiva motivazione circa l’incompatibilità dell’intervento assentito con i vincoli richiamati.

14. Tali argomenti di censura sono anch’essi infondati.

Va anzitutto osservato che il rigetto dei quattro motivi di appello determina la conferma della sentenza gravata: la quale ha respinto il ricorso avverso il provvedimento di autotutela in ragione della radicale infondatezza (in fatto, e in diritto) della pretesa della parte ricorrente accertata.

Tale conferma implica dunque l’impossibilità di esaminare i motivi di ricorso di primo grado riproposti dall’appellante, posto che non avendo il gravame superato le dirimenti considerazioni svolte dal T.A.R. in punto di infondatezza della pretesa, e di legittimità del provvedimento impugnato, anche nel presente giudizio ciò risulta preclusivo rispetto ad ogni ulteriore valutazione.

In argomento va comunque osservato che tali argomenti di censura in parte attengono a profili già esaminati, come la prova dell’età di realizzazione del fabbricato e la sua consistenza; e in parte poggiano su premesse logiche rivelatesi non sussistenti (come, esemplificativamente, la sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio).

In relazione all’articolazione di tali profili di censura deve in ogni caso richiamarsi, in aggiunta a quanto fin qui osservato, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato sulla irrilevanza, ai fini della prova dell’epoca di realizzazione del manufatto, di dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà e di prove testimoniali (ex multis, sentenza n. 10501/2023): soprattutto in una fattispecie, quale quella qui dedotta, nella quale il fatto da provare è stato già introdotto nel processo a mezzo di una verificazione corretta e plausibile.

15. Il rigetto, nel merito, dei motivi di appello comporta la conferma della sentenza gravata, e preclude l’esame di ogni ulteriore questione sollevata in rito dalle parti appellate.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 20.11.2025 n. 9069