13. In limine litis, occorre scrutinare pregiudizialmente le due questioni aventi ad oggetto, rispettivamente, la validità della costituzione in giudizio della Parrocchia e la ricevibilità dell’appello.

13.1. Per quel che concerne la prima questione, va rilevato che la Parrocchia ha tempestivamente provveduto – in ottemperanza agli incombenti assegnati dal Collegio con ordinanza istruttoria del 19 giugno 2025 – al deposito dell’atto di nulla osta del Vescovo diocesano, atto con cui quest’ultimo ha espresso il proprio benestare alla costituzione in giudizio della Parrocchia stessa, in ossequio al canone 1288 del codice di diritto canonico.

L’appellante eccepisce che questa sanatoria ex post della procura alle liti conferita dalla parte resistente (id est la Parrocchia) sarebbe inammissibile e/o irricevibile perché in base al recente insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 11 del 2 ottobre 2025) nel processo amministrativo qualsiasi ipotesi di nullità o inesistenza della procura alle liti sarebbe sempre insanabile, non potendo operare nel giudizio amministrativo il principio generale cristallizzato nell’art. 182 del codice di procedura civile.

L’eccezione di parte appellante è infondata.

Le coordinate ermeneutiche recentemente impartite dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.11 del 2 ottobre 2025 sono riferite, infatti, alla procura alle liti allegata all’atto introduttivo del giudizio, e non anche alla memoria di costituzione della parte resistente.

Più in particolare, i principali “impedimenti” che ad avviso dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ostano all’applicazione del meccanismo di emenda dell’art. 182 c.p.c. al processo amministrativo, sono sinteticamente i seguenti:

(i) le norme del codice del processo amministrativo prevedono espressamente – in caso di vizi della procura speciale allegata al ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e secondo grado – la sanzione della nullità del ricorso (cfr. artt. 38, 40, comma 1, lett. g), 44, comma 1, lett. a) e 101, comma 1, c.p.a.) nullità di per sé insanabile in assenza di puntuali previsioni che prevedano un meccanismo di conversione dell’atto processuale nullo;

(ii) il processo amministrativo di legittimità (archetipo del processo amministrativo, su cui è costruita tutta la relativa disciplina), nelle sue varie forme, ivi inclusa quella speciale di cui all’art. 117 del c.p.a., si basa, fra l’altro, su termini decadenziali, il cui superamento è rilevabile d’ufficio e determina la chiusura del giudizio con una pronuncia di rito (arg. ex art. 35 del c.p.a.), termini decadenziali che sarebbero sostanzialmente vanificati dalla generalizzata applicazione del meccanismo di emenda contemplato dall’art. 182 c.p.c.;

(iii) nel processo civile il meccanismo di emenda dell’art. 182 c.p.c. può applicarsi soltanto a quei giudizi (diversi da quello di Cassazione) in cui non è richiesta una procura speciale per l’atto introduttivo del giudizio, sicché il giudizio amministrativo – in quanto disciplinato da regole che prescrivono la procura speciale per il ricorso di primo grado (cfr. art. 40, co. 1, lett. g, c.p.a.) e per l’atto di appello (cfr. art. 101, co. 1, c.p.a.) – è ontologicamente incompatibile con il principio scolpito nell’art. 182 c.p.c.

Orbene, tutte le argomentazioni “ostative” sopra elencate (id est nullità dell’atto per vizio della procura, termine decadenziale, necessaria specialità della procura) sono evidentemente riferite soltanto agli atti introduttivi del giudizio, e non anche alla memoria di costituzione.

Tanto basta, pertanto, a ritenere ammissibile nel caso di specie un’integrazione postuma della procura con la prescritta autorizzazione a stare in giudizio del Vescovo diocesano, nel rispetto di quanto previsto dal canone 1288 del codice di diritto canonico.

Ne consegue, pertanto, che la Parrocchia deve ritenersi ritualmente costituita in giudizio.

13.2. Per quel che concerne, poi, la seconda questione (id est il tema della possibile irricevibilità dell’appello per violazione del termine dimidiato di tre mesi previsto per la sua notificazione) va accolta la richiesta di rimessione in termini sollevata dalla parte appellante ex art. 37 c.p.a.

Se da un lato è vero, infatti, che nel presente giudizio vengono in rilievo atti indubitabilmente dismissivi di beni pubblici adottati nell’ambito di una procedura tipizzata dal legislatore (la procedura ex art. 58 del d.l. n. 112 del 2008) la cui impugnazione soggiace al rito abbreviato comune ai sensi dell’art. 119, co. 1, lett. c, c.p.a. (con conseguente incontestabile violazione, nel caso di specie, del termine dimidiato di tre mesi per la notifica dell’appello), dall’altro lato è anche vero, tuttavia, che sussistono nel caso di specie i presupposti per la rimessione in termini ex art. 37 c.p.a. (così come ricostruiti dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 32 del 2012 in relazione a fattispecie sostanzialmente analoghe a quella de qua).

Ciò in quanto nel giudizio di primo grado si è concretata – nel caso in esame – una situazione processuale complessivamente idonea ad indurre in errore la parte appellante, essendo stato seguito il rito ordinario senza che né il giudice, né alcuna delle altre parti, abbia mai rilevato la necessità di seguire il rito speciale, e senza che si siano mai palesati altri indizi della necessità di seguire il rito speciale (ad es. qualificazione del ricorso nel registro dei ricorsi, misura del contributo unificato, etc.).

Si noti, a tal riguardo, che nel giudizio di primo grado la causa de qua non solo non è stata trattata con il rito abbreviato comune (come avrebbe dovuto essere in ossequio al disposto dell’art. 119, co. 1, lett. c, c.p.a.) ma è stata anche inserita nel programma di smaltimento dell’arretrato e classificata come giudizio ordinario nei registri del T.A.R.

Mette conto osservare, inoltre, che la sentenza di primo grado è stata pubblicata entro il termine di 45 giorni previsto dall’art. 89 c.p.a. per i giudizi ordinari, e che il contributo unificato è stato pagato in misura pari all’importo prescritto per i ricorsi ordinari (senza che la segreteria abbia segnalato alla parte ricorrente la necessità di eventuali modifiche dell’importo secondo le tariffe previste per il rito abbreviato).

Tutto ciò concorre a delineare una situazione potenzialmente “fuorviante” (non imputabile esclusivamente alla parte ricorrente) che in linea con quanto affermato dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 32 del 2012, può ben giustificare la rimessione in termini ex art. 37 c.p.a.

Ne discende, pertanto, che l’appello è ricevibile.

14. Tanto premesso, il Collegio ritiene di:

(i) poter prescindere dallo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità dell’originario ricorso di primo grado per assenza di legittimazione e interesse (eccezione accolta dal primo giudice con statuizioni puntualmente contestate con i tre motivi di appello ora sottoposti alla cognizione del Collegio);

(ii) potersi conseguentemente soffermare sulle censure di merito inizialmente proposte con il ricorso di primo grado e non delibate dal giudice di prime cure in ragione della pronunzia in rito.

Ed infatti, come affermato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, il giudice, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa ‘giustizia’ (cfr. Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014; e Ad. plen., n. 9 del 2014), può derogare alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritenendo preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito o nel rito in base ad una ben individuata ragione più liquida “…sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, co. 2, e 74 c.p.a. … sempre che il suo esercizio non incida sul diritto di difesa del controinteressato e consenta un’effettiva accelerazione della definizione della lite…” (Ad. plen. n. 5 del 2015, che cita a sua volta Ad. Plen. n. 9 del 2014), e purché sia stata preventivamente assodata, da parte del medesimo giudice, la giurisdizione e la competenza (Ad. plen., n. 9 del 2014 e n. 10 del 2011 cit.).

Nel caso all’esame, i motivi di impugnazione articolati in primo grado e ora riproposti in appello sono infondati nel merito, sicché il Collegio individua nella manifesta non fondatezza dell’impugnativa la ‘ragione più liquida’ che meglio può realizzare l’economia dei mezzi processuali e la sinteticità degli atti, quali fondamentali corollari del giusto processo regolato dalla legge, unitamente alla considerazione che la suddetta soluzione decisionale, in uno all’assorbimento della questione pregiudiziale di inammissibilità nei sensi per l’innanzi illustrati, non pregiudica gli interessi di alcuna parte del giudizio, e segnatamente:

a) non limita l’interesse dell’appellante, la cui impugnativa è anzi vagliata in toto e nel merito, a prescindere dall’esame del profilo di rito sollevato dalla controparte processuale;

b) non pregiudica le parti appellate (rispetto alle quali è anzi assicurata la massima soddisfazione possibile del loro interesse sostanziale, attraverso una pronuncia che definisce il merito del rapporto giuridico e delle contestazioni rimesse al vaglio giurisdizionale).

Si procede qui di seguito, pertanto, all’illustrazione delle censure di merito originariamente proposte in primo grado e ora reiterate in appello.

IL PRIMO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE FORMULATO CON IL RICORSO DI PRIMO GRADO

15. Con il primo motivo del ricorso di primo grado, l’appellante contestava la deliberazione consiliare n. 70/2018 per le seguenti ragioni:

(i) “la delibera, per come formulata, è idonea ad ingenerare equivoci ed a prefigurare possibili aspettative e/o addirittura diritti da parte del presentatore delle due istanze del 2016, incidendo, peraltro, in parte qua (area “La Collinetta”) in maniera negativa e, comunque, contraddittoria, oltre che illogica, sull’attuale – non valutata – libera fruizione dell’area a fini ludici, sportivi e ricreativi da parte dell’intera collettività, che da anni la utilizza quale parco pubblico attrezzato senza alcuna – anche minima – limitazione”;

(ii) “per correttamente operare il Consiglio Comunale, anche a fronte di eventuali erronee valutazioni da parte della Giunta nell’anno 2016, avrebbe dovuto innanzitutto esaminare con attenzione l’intera vicenda concernente il trasferimento dei beni operato dall’Agenzia del demanio nel 2015. Il Consiglio comunale, preliminarmente, avrebbe dovuto valutare la posizione del sottoscrittore delle due istanze il quale si è qualificato “parroco pro-tempore della comunità parrocchiale San Vito Martire”, ma non ha allegato all’istanza documenti e/o titoli formali legittimanti le due richieste, né alcun atto autorizzativo e/o nulla osta della competente Diocesi. Quindi il Consiglio avrebbe dovuto rilevare l’inammissibilità formale a base delle due istanze per la mancata dimostrazione della legittimazione da parte del richiedente”.

IL SECONDO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE FORMULATO CON IL RICORSO DI PRIMO GRADO

16. Con il secondo motivo del ricorso di primo grado, l’appellante contestava la deliberazione consiliare n. 70/2018 per le seguenti ragioni:

(i) “i vizi denunciati si aggravano in considerazione della destinazione urbanistica e dei vincoli insistenti sull’area in questione, nonché della tipologia degli interventi richiesti nelle istanze parrocchiali, recepite acriticamente e senza alcuna valutazione da parte dei competenti organi dell’Ente. È chiaramente illegittima la deliberazione di C.C. n. 70/2018, nella parte in cui ha dato atto della possibilità di effettuare “lavori di ricostruzione, ampliamento ed adeguamento del complesso”, trascurando che lo stesso e le aree circostanti ricadono in Zona A2 del vigente strumento urbanistico, con vincolo di inedificabilità assoluta. Nello specifico le norme attuative del vigente P.R.G. vincolano le parti del territorio sottoposte a regime di “inedificabilità assoluta” a due tipologie perimetrate nella cartografia di piano: a) la zona A1, di interesse archeologico; b) la zona A2, di interesse storico e artistico, nella quale è ricompresa l’area di interesse sita in Capaccio Scalo”;

(ii) “Per quanto attiene a detto borgo la richiamata normativa di attuazione prevede che “deve mantenere esattamente le caratteristiche rivestite all’atto di adozione del presente P.R.G. Non sono ammesse nuove costruzioni. Gli edifici esistenti possono essere assoggettati solo ai seguenti interventi, di cui all’art. 14 delle Norme attuative: manutenzione ordinaria, restauro scientifico e restauro e risanamento conservativo”. In tale contesto emerge palese l’illegittimità del provvedimento impugnato avendo l’Amministrazione – in assenza dei presupposti, con difetto di istruttoria e sviamento – previsto e illegittimamente autorizzato addirittura – per il futuro – l’attuazione di interventi edilizi “maggiori”, con grave compromissione dell’attuale assetto territoriale e dell’equilibrio culturale e ambientale e depauperamento per la collettività e per l’Ente”;

(iii) “Sotto altro profilo rileva l’illogicità manifesta oltre che il difetto di istruttoria della delibera 70/2018 nella parte in cui il Consiglio esprime un assenso al comodato sulla base delle considerazioni espresse dal parroco di voler ottenere “l’area attigua alla chiesa dedicata a San Vito Martire in Capaccio Scalo, al fine di poter adibirla ad area verde attrezzata per attività ludico, sportivo-ricreative, onerandosi dell’allestimento anche con le dovute attrezzature, della manutenzione, del mantenimento e della vigilanza, concordando la libera fruizione ai cittadini ed ai ragazzi ed operatori dell’oratorio e parrocchiali in genere” (cfr. istanza prot. n. 27119 del 02/08/2016) … Il Consiglio ha frettolosamente deciso positivamente sull’istanza, omettendo di essere chiaro sulle procedure da attivare e senza considerare che l’area la Collinetta è già stata attrezzata recintata, illuminata e custodita da tempo dal Comune, nel pieno rispetto dei vincoli di inedificabilità esistenti e della sua destinazione a parco pubblico a verde attrezzato, già utilizzato dall’intera collettività, senza limitazioni”;

(iv) “il Consiglio non ha neanche tenuto conto che, nell’anno 2017 – cioè dopo l’adozione della delibera di G.C. n. 331 del 2016 – l’Ente ha sottoscritto una transazione e deve corrispondere per ben 10 anni rilevanti canoni arretrati allo Stato, circostanza che avrebbe dovuto indurre l’Ente, in ogni caso, a rivalutare con attenzione i “buoni” propositi contenuti nella richiamata proposta avanzata dalla G.C. con la delibera del 2016. Non sfuggirà, poi, che l’Ente – a seguito della transazione – si è evidentemente accollato anche gli oneri, pro quota, derivanti dall’utilizzo “storico” delle aree e dei manufatti da parte della parrocchia di S. Vito Martire. Ma di questo ultimo aspetto non ha motivo di dolersi il ricorrente”;

(v) “si deve evidenziare l’illogicità, la perplessità e la contraddittorietà degli atti posti in essere dal Comune di Capaccio Paestum che, prima, ha richiesto il trasferimento dei beni statali sulla base della normativa sul Federalismo demaniale, per poi decidere illegittimamente di trasferire le aree in contestazione cumulativamente – a sua volta – alla locale Parrocchia sulla base di due semplici istanze (cfr. delib. C.C. n. 70/2018), violando così anche ogni regola sulla concorrenzialità”;

(vi) “appare evidentissima l’illegittimità dell’operato dell’Organo consiliare allorquando ha precisato che “i lavori di ricostruzione, ampliamento ed adeguamento del complesso, con eventuale attribuzione di aree verdi quale pertinenza, con oneri a totale carico degli enti ecclesiastici della Chiesa Cattolica, possono essere qualificati quale valorizzazione del bene, nel novero delle procedure di cui al federalismo demaniale …”. L’assunto è sviato e travisante riferendosi il concetto di “valorizzazione” dei beni oggetto di federalismo demaniale ad altri elementi e caratteristiche. Nella fattispecie, mentre “La Collinetta” è da tempo ben gestita dal Comune ed è utilizzata per fini pubblici, l’area parrocchiale e i manufatti sovrastanti non possono essere interessati da lavori cd maggiori, pena la violazione dello strumento urbanistico. Quindi vengono meno i presupposti indicati dal Consiglio concernenti una presunta valorizzazione dei beni oggi comunali”;

(vii) “Aggrava ulteriormente i vizi esposti la circostanza che l’Amministrazione non ha minimamente considerato l’importanza storica delle aree in questione, utilizzate secoli fa dagli antichi frequentatori della città, compresi i Sibariti, per recarsi alla località Gaudo. L’area ha un notevole interesse non solo storico e paesaggistico ma anche archeologico, visti i risalenti rinvenimenti di tombe, di reperti e/o di altri manufatti molto antichi … In considerazione di quanto precede la “dismissione” e/o l’affidamento dell’area – allo stato programmata – sarebbero attività sicuramente illogiche in quanto le proposte finalità parrocchiali andrebbero a limitare l’utilizzazione pubblica, anche temporale, piena di un’area che, in uno al comprensorio occupato dalle strutture parrocchiali, vale svariati milioni di euro”.

IL TERZO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE FORMULATO CON IL RICORSO DI PRIMO GRADO

17. Con il terzo motivo del ricorso di primo grado, l’appellante contestava la deliberazione consiliare n. 70/2018 per le seguenti ragioni:

(i) “la deliberazione del Consiglio Comunale n. 19/2018, recante Piano delle Alienazioni e Valorizzazione degli immobili comunali, dispone che “i beni dell’ente da includere nel piano delle alienazioni e delle valorizzazioni del patrimonio immobiliare previsto dal comma 1 dell’art. 58 del D.L. n. 112/2008 possono essere: – venduti; – concessi o locati a privati, a titolo oneroso, per un periodo non superiore a cinquanta anni, ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi beni tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione anche con l’introduzione di nuove designazioni d’uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini”; – affidati in concessione a terzi; – conferiti a fondi comuni di investimento immobiliare …”. La ratio delle previsioni speciali richiamate risiede, evidentemente, nella possibilità per gli Enti pubblici di provvedere all’alienazione ed alla valorizzazione, – sempre e in ogni caso – a titolo oneroso, dei beni facenti parte del patrimonio disponibile allo scopo di consolidare le finanze”;

(ii) “la delibera 70/2018 è perplessa nella parte in cui dispone “di vincolare a pena di revoca del provvedimento di trasferimento, quale valorizzazione dello stesso (?!), con vincolo esclusivo di destinazione quale di luogo di culto cattolico e per iniziative ed attività religiose pastorali e di carattere pubblico – istituzionali e ricreativo congiuntamente al Comune di Capaccio Paestum …”. Il dato è chiaramente sviato avendo l’Amministrazione ulteriormente confuso e travisato il significato e la portata del concetto di valorizzazione che, contrariamente a quanto sostenuto, non può essere ancorato in alcun modo ad un mero atto di vincolo di destinazione del bene, allo stato utilizzato dalla parrocchia senza oneri”;

(iii) “è erroneo ed arbitrario l’assunto secondo cui “tali beni possono ritenersi … di interesse pubblico – istituzionale, per le finalità dichiarate e da perseguire e che la parrocchia di S. Vito Martire … possa garantire le prescrizioni imposte per legge, anche per gli scopi di luogo di culto cattolico ed annessi e di beni già destinati o da destinare a finalità pubblico-sociali ad uso diretto o indiretto della collettività (scuole, musei, biblioteche, parchi, etc), esonerando e sollevando da qualsiasi onere il comune di Capaccio Paestum)”. Ed invero dal principio costituzionale di laicità (artt. 7 e 8) discende che le finalità di culto non possono rientrare tra i fini istituzionali dello Stato e degli altri Enti territoriali e non possono formare oggetto di “servizio pubblico”, tanto più che agli enti ecclesiastici non viene riconosciuta la personalità giuridica pubblica”.

IL PRIMO DEI MOTIVI AGGIUNTI PROPOSTI IN PRIMO GRADO

18. Con il primo dei motivi aggiunti, l’appellante contestava la delibera consiliare n. 96 del 2018 per le seguenti ragioni: “il nuovo provvedimento consiliare è illegittimo in via derivata essendo viziata la deliberazione di C.C. n. 70/2018, impugnata con il ricorso introduttivo, con il quale sono state sollevate una serie di contestazioni, anche formali, idonee ex se ad inficiare la legittimità del provvedimento impugnato”.

IL SECONDO DEI MOTIVI AGGIUNTI PROPOSTI IN PRIMO GRADO

19. Con il secondo dei motivi aggiunti, l’appellante contestava la delibera consiliare n. 96 del 2018 per le seguenti ragioni:

(i) “deve essere preliminarmente rilevato che, nella deliberazione di C.C. n. 70/2018, vi era l’indicazione di un iter procedimentale specifico articolato su 6 punti da seguire. La suddetta delibera è stata di fatto stravolta e i relativi punti disattesi con il nuovo atto. In particolare, nella delibera n. 96/2018, il relatore (Cons. Vecchio) si è trincerato dietro il termine “emendamento”, riferendosi al punto 4 della deliberazione n. 70/2018. Si rileva in proposito che ai Consiglieri non è stato consentito di esercitare compiutamente le prerogative individuate dal Regolamento Comunale e dalla normativa primaria, tenuto conto che, per più di un emendamento, la proposta Vecchio si caratterizza quale atto di totale stravolgimento dell’intero articolato e delle pur contestate illegittimità a base della precedente delibera consiliare, disattendendo anche gli enunciati principi tesi, apparentemente, a svolgere un’attività approssimativamente conforme a legge in riscontro alle due istanze presentate nel 2016 dal titolare della Parrocchia”;

(ii) “non può neanche essere trascurata la violazione e falsa applicazione dell’art.56 bis D.L. n. 69/2013 in materia di trasferimento dei beni appartenenti al Demanio che impone all’Ente locale destinatario del “trasferimento” di proprietà di beni statali di effettuare una valorizzazione entro 3 anni dal lascito. Nella fattispecie appare evidente che nessuna valorizzazione del bene si può configurare nell’ipotesi, come quella in esame, in cui le aree trasferite dallo Stato vengano addirittura donate ad un soggetto terzo e/o “affidate” in diritto di superficie per quasi 100 anni! Conseguentemente, in parte qua, l’atto deliberativo è manifestamente illegittimo ed in contrasto con la menzionata norma speciale, erroneamente e falsamente applicata dal Comune nella fattispecie”;

(iii) “con la deliberazione n. 96/2018 sono stati approvati argomenti non discussi né affrontati nelle competenti Commissioni. I vizi si aggravano anche perché nella seduta della Commissione era stato chiesto il rinvio per approfondimenti, con la precisazione che il punto n. 16 “non possa essere trattato nel prossimo C.C.”. Sotto tale profilo rileva in particolare la contraddittorietà ed il difetto di motivazione. Il rilievo procedurale è risolutivo, ai fini del decidere, ed è aggravato in considerazione della dichiarazione di voto del Consigliere Sabatella che, nella seduta consiliare, del 30/11/2018 ha annunciato “voto contrario perché nelle Commissioni non si è mai parlato di donazione””.

IL TERZO DEI MOTIVI AGGIUNTI PROPOSTI IN PRIMO GRADO

20. Con il terzo dei motivi aggiunti, l’appellante contestava la delibera consiliare n. 96 del 2018 per le seguenti ragioni:

(i) la delibera consiliare n. 96 del 2018 non avrebbe tenuto conto dei rilievi che erano stati formalizzati dall’appellante con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado;

(ii) “l’istanza e la generica volontà di affidamento, già manifestata nella delibera di C.C. n.70 del 2.8.2018, in uno alle specifiche e non superate contestazioni contenute nel ricorso introduttivo, tese al ripristino della legalità, avrebbero dovuto indurre il Consiglio Comunale, nel nuovo atto, a rideterminarsi motivatamente. Ed invece l’Organo consiliare, partendo dalla “proposta” del menzionato Consigliere, nella quale sono state individuate ipotesi (donazione e diritto di superficie) addirittura non previste nella delibera consiliare n. 70/2018, ha deciso, apoditticamente ed acriticamente, anche di concedere un diritto di superficie pari a 99 anni (?!). Si badi bene la scritta “per 99 ANNI” è stata aggiunta a mani e non ci sono sigle e/o annotazioni che lascino intendere chi sia l’autore dell’addizione e in quale data la stessa sia stata apposta”;

(iii) “dalla lettura della delibera sembra emergere che l’affidamento dell’area definita la “Collinetta” in diritto di superficie per un periodo tanto consistente derivi da una mera prospettiva di futura adozione di una variante urbanistica, riferita a tutto il comprensorio delle aree in contestazione, comprese quelle oggetto di donazione alla Parrocchia”;

(iv) “tenuto conto che il C.C. ha adottato la deliberazione n. 96 del 30.11.2018 anche e soprattutto sul presupposto delle opere programmate, ad oggi irrealizzabili in quanto vietate dallo strumento urbanistico vigente, non vi è dubbio che l’organo non avrebbe potuto donare il bene e concedere il diritto di superficie”.

IL QUARTO DEI MOTIVI AGGIUNTI PROPOSTI IN PRIMO GRADO

21. Con il quarto dei motivi aggiunti, l’appellante contestava la delibera consiliare n. 96 del 2018 per le seguenti ragioni:

(i) “il valore del comprensorio di aree comunali in contestazione – come detto – è di svariati milioni di euro, e la delibera Consiliare impugnata dispone un rilevante depauperamento dei beni appartenenti al patrimonio comunale. Né deve tralasciarsi che la possibilità di non attribuire alcun valore economico ad un edificio destinato al culto religioso riguarda al più le ipotesi a regime, in cui la struttura e le aree siano di esclusiva proprietà ecclesiastica. Peraltro il comprensorio di beni avrebbe dovuto essere individuato nella esatta consistenza. Al contrario, nel caso di specie, il complesso immobiliare è chiaramente interessato da rilevanti interventi edilizi privati di ampliamento e rifacimento e, quindi, appare erronea e perplessa la scelta del Comune di affermare che i beni non avrebbero alcun valore economico”:

(ii) “il Comune, sulla base di un evidente difetto di istruttoria e sviamento, si è limitato ad “accontentare” il parroco richiedente, senza nemmeno esternare le ragioni di interesse pubblico alla base del provvedimento”;

(iii) “né deve tralasciarsi che, in precedenza, l’Organo consiliare, con la delibera n. 70/2018, aveva previsto la necessità di “accordo di fruizione congiunta con l’Amministrazione comunale per quanto attiene le strutture pertinenziali, mediante accordi/protocolli d’intesa da sottoscrivere”. Rileva, in proposito, un ulteriore profilo di illegittimità della deliberazione n. 96/2018, avendo il Consiglio completamente omesso di valutare tali aspetti, con difetto istruttorio e di motivazione”;

(iv) la delibera consiliare n. 96 del 2018 contrasta, altresì, con l’art. 3-bis, comma 1, del D.L. 351/2001, convertito in L. 410/2001, il quale stabilisce – nel disciplinare la

“Valorizzazione e utilizzazione a fini economici dei beni immobili tramite concessione o locazione” – che “i beni immobili di proprietà dello Stato individuati ai sensi dell’articolo 1 possono essere concessi o locati a privati, a titolo oneroso, ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi beni tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione anche con l’introduzione di nuove destinazioni d’uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini, ferme restando le disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni”, con l’ulteriore precisazione che “L’art. 58, comma 6, D.L. 112/2008 conv. in L. 133/2008 prevede, poi, che “la procedura prevista dall’articolo 3-bis del decreto-legge 25 settembre 2001 n. 351, convertito con modificazioni dalla legge 23 novembre 2001 n. 410, per la valorizzazione dei beni dello Stato si estende ai beni immobili inclusi negli elenchi di cui al comma 1” (Regioni ed Enti locali)”;

(v) “La deliberazione del Consiglio Comunale n. 19/2018, recante Piano delle Alienazioni e Valorizzazione degli immobili comunali, dispone che “i beni dell’ente da includere nel piano delle alienazioni e delle valorizzazioni del patrimonio immobiliare previsto dal comma 1 dell’art. 58 del D.L. n. 112/2008 possono essere: – venduti; – concessi o locati a privati, a titolo oneroso, per un periodo non superiore a cinquanta anni, ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi beni tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione anche con l’introduzione di nuove designazioni d’uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini”; – affidati in concessione a terzi; – conferiti a fondi comuni di investimento immobiliare …”. Quindi, oltre tutto, l’affidamento in diritto di superficie per 99 anni viola arbitrariamente la predetta delibera Consiliare che introduce il limite massimo di 50 anni. La ratio delle previsioni speciali richiamate risiede, evidentemente, nella possibilità per gli Enti pubblici di provvedere all’alienazione ed alla valorizzazione, sempre e in ogni caso a titolo oneroso, dei beni facenti parte del patrimonio disponibile allo scopo di consolidare le finanze”.

SULL’INFONDATEZZA DI TUTTI MOTIVI DI GRAVAME ESPOSTI

22. I motivi di appello sono infondati.

23. Lo scrutinio di detti motivi deve essere preceduto da un’attenta disamina dei concreti contenuti dei provvedimenti amministrativi impugnati.

23.1. Con il ricorso introduttivo di primo grado, l’odierno appellante aveva impugnato la delibera n. 70 del 2 agosto 2018 con cui il Consiglio Comunale di Capaccio, in accoglimento delle richieste prot. nn. 27118 e 27119 del 2 agosto 2016, avanzate dal parroco della Comunità Parrocchiale di “San Vito Martire”, aveva disposto di attivare i procedimenti finalizzati a trasferire alla Parrocchia (nella forma giuridica e amministrativa che sarebbe stata successivamente individuata) alcune porzioni di territorio comunale pervenute all’ente locale dall’Agenzia del Demanio; in dettaglio la delibera n. 70 del 2018 disponeva di “attivare i procedimenti amministrativi e normativi relativi al trasferimento nella forma giuridica ed amministrativa consentita dalla legge, dei beni richiamati ai punti precedenti, alla Comunità Parrocchiale di “San Vito Martire”, nella persona del legale rappresentante parroco pro-tempore sac. don Donato ORLANDO”, nonché “di vincolare a pena di revoca del provvedimento di trasferimento, quale valorizzazione dello stesso, con vincolo esclusivo di destinazione quale di luogo di culto cattolico e per iniziative ed attività religiose – pastorali e di carattere pubblico-istituzionali e ricreativo congiuntamente al Comune di Capaccio Paestum, mediante accordi/protocolli/d’intesa formali vincolanti, nelle forme consentite dalla vigente normativa in materia”.

Più precisamente, con le richieste summenzionate, il Parroco di “San Vito Martire” domandava:

a) il trasferimento in proprietà dell’area di sedime della chiesa dedicata a “S. Vito Martire”, della casa canonica e dei locali attigui, oltreché della corte immediatamente adiacente, con idoneo incremento di superficie, al fine di realizzare un’adeguata delimitazione/recinzione, per la salvaguardia delle condizioni minime di sicurezza e per il necessario ampliamento della struttura esistente, da destinare ad uffici parrocchiali/Sagrestia e servizi igienici, e per l’ampliamento dei locali da adibire ad attività catechistiche e parrocchiali in genere. Le aree in parola sono comprese nella scheda tecnica dell’Agenzia del Demanio n. SAB1146, corrispondente al luogo di culto cattolico della Chiesa dedicata a “S. Vito Martire”, con annessi campanile e locali, già adibiti a casa canonica, e per le attività e le funzioni proprie parrocchiali e, in quanto tali, rientrano nella disponibilità esclusiva della parrocchia dedicata a “S. Vito Martire”, per come risulta dalla predetta scheda ed altresì precisato nel verbale di consegna dell’Agenzia del Demanio prot. n. 2015/16049/DRCAM/NA4 dell’11 dicembre 2015;

b) la concessione in comodato dell’area attigua alla Chiesa dedicata a “S. Vito Martire”, al fine di poterla adibire ad area verde attrezzata per attività ludico, sportivo-ricreative, onerandosi dell’allestimento, anche con le dovute attrezzature, della manutenzione, del mantenimento e della vigilanza, concordando la libera fruizione ai cittadini ed ai ragazzi ed operatori dell’oratorio e parrocchiali in genere, domandando altresì la possibilità/occorrenza della delimitazione della superficie, concordando anche giorni ed orari di accesso alla stessa. Le aree in parola sono comprese nella scheda tecnica dell’Agenzia del Demanio n. SAB1143, e corrispondono al cd. “Centro di Servizio di Capaccio Scalo, Aree Verdi e Scuola Materna”, giusto verbale di consegna prot. n. 2015/16046/DRCAM/NA4 dell’11 dicembre 2015 dell’Agenzia del Demanio, quali aree destinate ovvero da destinare a finalità pubblico-sociali ad uso diretto o indiretto della collettività (scuole, musei, biblioteche, parchi, etc.).

Con la delibera n. 70/2018, pertanto, le istanze di trasferimento in proprietà e comodato, avanzate dal Parroco della Parrocchia di “S. Vito Martire”, sono state considerate dal Consiglio Comunale meritevoli di una positiva valutazione, in quanto aventi ad oggetto porzioni del territorio comunale già di interesse pubblico-istituzionale, per le finalità dichiarate e da perseguire.

In particolare, il Consiglio Comunale, avuto specifico riguardo alle aree comprese nella scheda tecnica n. SAB1143, corrispondenti al cd. “Centro di Servizio di Capaccio Scalo, Aree Verdi e Scuola Materna”, ha ritenuto che la Parrocchia di “S. Vito Martire” potesse garantirne il mantenimento della destinazione funzionale di interesse pubblico, anche utilizzandole quale luogo di culto cattolico ed annessi.

In considerazione di ciò, nell’assentire le istanze del Parroco, il Consiglio ha specificamente deliberato di vincolare il successivo provvedimento di trasferimento in favore della Parrocchia, a pena di revoca dello stesso, alla destinazione delle aree in parola quale di luogo di culto cattolico (quelle di cui alla scheda n. SAB1146) ovvero allo svolgimento di iniziative ed attività religiose – pastorali e di carattere pubblico – istituzionali e ricreative (quelle di cui alla scheda n. SAB1143), con oneri economici di manutenzione e vigilanza ad esclusivo carico della Parrocchia medesima, da svolgersi in modo congiunto con il Comune di Capaccio Paestum, mediante la stipula di accordi/protocolli/d’intesa formali vincolanti, nelle forme consentite dalla vigente normativa in materia, dando così mandato ai responsabili dei servizi e delle aree funzionali competenti, di adottare ogni conseguente atto o/e provvedimento.

23.2. Con i successivi motivi aggiunti spiegati nel giudizio di primo grado, l’odierno appellante aveva impugnato l’ulteriore delibera comunale n. 96 del 30 novembre 2018, con cui il Consiglio Comunale di Capaccio Paestum, facendo seguito alla summenzionata delibera n. 70/2018, aveva disposto di:

a) trasferire in piena proprietà alla Parrocchia, a titolo di donazione, il fabbricato destinato alla Chiesa del Santo Patrono Vito Martire, l’adiacente casa canonica e la relativa area di sedime, unitamente alla corte che li circonda, a partire dal campanile; b) trasferire alla Parrocchia, così come concordato con la C.E.I., il solo di diritto di superficie, per 99 anni, dell’area verde compresa nel parco urbano, denominato “La Collinetta”, per una superficie complessiva di € 4.376,00, distinta in catasto al foglio 12, particella n. 2870;

c) vincolare il trasferimento dei beni sopra richiamati, quale valorizzazione degli stessi, all’esclusiva destinazione quale luogo di culto cattolico e per iniziative ed attività religiose e pastorali, nel rispetto della vigente normativa.

23.3. In estrema sintesi, quindi, le deliberazioni consiliari impugnate nel presente giudizio sono provvedimenti con cui il Comune si è determinato – all’esito di uno specifico procedimento amministrativo – a trasferire alla Parrocchia con un atto privatistico di donazione modale: (i) la proprietà della chiesa e delle relative pertinenze; (ii) il diritto di superficie per 99 anni sull’area verde compresa nel parco urbano “La Collinetta” (parco circostante l’edificio di culto).

A venire in rilievo, pertanto, sono atti amministrativi con i quali il Comune ha accertato e dichiarato l’esistenza di un interesse pubblico a trasferire gratuitamente ad un ente ecclesiastico (con donazione modale) alcuni specifici beni costituiti da un edificio di culto e dalle relative pertinenze, nonché dal parco circostante.

23.4. Ciò impone di verificare, in apice, se un ente pubblico possa spogliarsi dei propri beni con un atto negoziale di donazione modale e, in caso affermativo, nel rispetto di quali presupposti.

Orbene, l’art. 769 del codice civile definisce donazione il “contratto col quale, per spirito di liberalità, una parte arricchisce l’altra, disponendo a favore di questa di un suo diritto o assumendo verso la stessa una obbligazione”.

A norma del successivo art. 793 c.c., la donazione può essere gravata da un onere, al cui adempimento il donatario è tenuto entro i limiti di valore della cosa donata.

Emerge, sotto tale profilo, la differenza rispetto al contratto gratuito, il quale, a differenza della liberalità, mira a realizzare un interesse patrimoniale di colui che opera l’attribuzione, pur senza configurare controprestazione.

L’istituto della donazione previsto dall’art. 769 c.c. è ritenuto applicabile non solo alle persone fisiche ma anche alle persone giuridiche, che la giurisprudenza ritiene capaci di donare ai sensi dell’art. 774 c.c.

La capacità di agire e la capacità giuridica degli enti pubblici risulta disciplinata dalle disposizioni relative alle persone giuridiche.

A tal proposito, la giurisprudenza ha costantemente affermato il principio (cfr. Cons. St. n. 126 del 18 gennaio 2006) secondo cui “nel nostro ordinamento giuridico la capacità giuridica e di agire degli Enti Pubblici è disciplinata dalle disposizioni di diritto positivo relative alle persone giuridiche ma, in relazione al principio della necessaria evidenza pubblica delle scelte effettuate da detti Enti, le persone giuridiche pubbliche possono assumere impegni solo nei limiti e nei modi stabiliti dalla legislazione che regola la loro attività per il perseguimento dei fini che sono loro assegnati (in tal senso cfr. tra le altre decisioni del Consiglio di Stato Adunanza Generale n. 2/2000 del 17 febbraio 2000 e Sezione Quinta n. 6281 del 13 novembre 2002)”.

In applicazione del suddetto principio, il Comune – quale ente pubblico – ha dunque la piena capacità di procedere a donazioni modali che risultano disciplinate dall’art. 793 c.c., ma – oltre che sottostare ai limiti ipotizzati dal codice civile – deve anche esercitare la capacità ad agire che gli è attribuita rispettando i limiti ed i modi stabiliti dalla legislazione che regola la sua attività per il perseguimento dei fini che gli sono assegnati.

In linea generale, esistono numerose previsioni normative che disciplinano la gestione dei beni pubblici in accordo al principio di redditività, a mente del quale la gestione economica del patrimonio immobiliare deve essere volta alla valorizzazione o dismissione onerosa dei beni pubblici, con entrate che devono concorrere ad assicurare l’equilibrio del bilancio.

A tale ambito sono comunemente ricondotte, fra le altre, le norme degli artt. 119, commi 1 e 6 e 97 della Costituzione, nonché l’art. 9 della legge n. 537/1993, l’art. 32, comma 8, della legge n. 724/94, art. 12 della legge n. 127/97, l’art. 19 della legge n. 448/98, l’art. 3 bis del decreto-legge n. 351/2001, convertito dalla legge n. 224/2001, l’art. 7 del decreto-legge n. 63/2002, convertito dalla legge n. 112/2002, l’art. 58 del decreto-legge n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133/2008.

Tuttavia, nessuna delle disposizioni citate, né l’art. 2, lettera h), dell’Allegato I.1 al d.lgs. n. 36/2023, che definisce i “contratti attivi” quali “contratti che non producono spesa e da cui deriva un’entrata per la pubblica amministrazione”, indica l’atto di disposizione onerosa del bene quale unica modalità di gestione del patrimonio.

In tale contesto, le disposizioni che espressamente consentono all’ente pubblico di disporre gratuitamente di beni appartenenti al patrimonio, quali ad esempio l’art. 71, co. 2, del decreto legislativo n. 117/2017 (c.d. Codice del Terzo Settore), possono formare oggetto di due interpretazioni contrapposte:

(i) da un lato essere intese come deroghe di stretta interpretazione al principio generale che imporrebbe il conseguimento di un’entrata patrimoniale commisurata al valore di mercato del bene alienato;

(ii) dall’altro lato essere intese, invece, come punto di emersione di un opposto principio generale, che, sotto il profilo in esame, non pone limitazioni alla capacità di agire dell’ente pubblico.

È proprio questa seconda lettura ad essersi affermata come prevalente nell’ambito della giurisprudenza soprattutto contabile e di Cassazione.

Ed infatti, la Suprema Corte di Cassazione ha chiarito a tal proposito che “gli enti pubblici per i loro fini istituzionali sono incapaci di porre in essere atti di donazione e di liberalità che non costituiscono mezzi per l’attuazione di detti fini” (cfr., Cass. Civ. 7 dicembre 1970, n. 2589).

Tale principio, perfettamente compatibile con il “principio della c.d. finanza pubblica allargata”, implica tuttavia che debba essere rimesso al prudente apprezzamento dell’Ente locale la scelta gestionale ritenuta in concreto più idonea a perseguire la migliore e corretta gestione del proprio patrimonio ed il soddisfacimento dell’interesse pubblico, anche in relazione alla necessità di dare attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale costituzionalmente previsto (cfr., art. 118 Cost.).

In tale ottica, si pongono anche diverse delibere delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, che hanno affermato che “appartiene (…) esclusivamente alla responsabilità ed alla competenza dell’Amministrazione la rigorosa valutazione in concreto (ed in casi eccezionali) della sussistenza delle condizioni legittimanti la cessione gratuita di un bene immobile, sulla base di una necessaria ed esaustiva motivazione in merito all’idoneità della donazione modale per il raggiungimento di uno specifico fine dall’ente locale e nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità sotto il profilo economico. Inoltre, la motivazione dovrà dare conto dell’assenza di altre opzioni che potrebbero consentire il raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito dal comune nell’ambito dei propri fini istituzionali (fini istituzionali del comune e non dell’Ente pubblico o privato cui viene ceduto il bene) – conf. Sez. reg. controllo Piemonte n. 409/2013” (così, Corte dei Conti, Sez. Contr. Lombardia n. 164/2019/PAR).

In altre parole, “l’attribuzione patrimoniale è consentita solo se finalizzata allo svolgimento di servizi pubblici o, comunque, di interesse per la collettività insediata sul territorio. Nel caso di attribuzione a titolo gratuito, poiché non emerge con immediatezza il collegamento tra l’atto traslativo (o comunque attributivo del diritto) ed i fini istituzionali dell’ente, sarà onere del cedente evidenziare le ragioni sottese all’atto di disposizione nonché la finalità che con l’atto medesimo intende soddisfare” (cfr. Corte dei Conti, Sez. Contr. Puglia, n. 165/PAR/2014).

In un’ottica in parte analoga:

– è stato recentemente chiarito in sede di giurisdizione contabile che “la giurisprudenza ammette specifiche eccezioni al principio di redditività del bene pubblico solo laddove venga perseguito un interesse pubblico di rango equivalente o superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni” (cfr. Corte dei Conti, Sez. Contr. Lombardia, nn. 131/2025, 251/2024 e 234/2024);

– anche la giurisprudenza civile si è più volte pronunciata nel senso di riconoscere l’esistenza, in generale, della capacità di donare degli enti pubblici, con l’importante precisazione che per essi lo spirito di liberalità deve necessariamente avere di mira il pubblico interesse (cfr. Cass. civ., Sez. V, Sent. 6 luglio 2012, n. 11369), anche se lo scopo che l’ente tende a perseguire in concreto con l’atto di liberalità, non rientri tra i suoi fini istituzionali, ma coincida con quelli cui è diretta l’attività dello Stato o di altro ente pubblico.

In sintesi, la giurisprudenza è sostanzialmente concorde nel ritenere che sia responsabilità e competenza dell’amministrazione la rigorosa valutazione in concreto della sussistenza delle condizioni legittimanti la donazione modale nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità sotto il profilo economico (cfr. Corte dei Conti, Sez. reg. Contr. Piemonte n. 409/2013; Sez. Reg. Contr. Lombardia n. 164/2019; Sez. Reg. Contr. Basilicata 59/2022).

Ciò che va accertato, dunque, è se la cessione gratuita del bene concretizza un adeguato strumento di soddisfazione dell’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione disponente (o da altre amministrazioni).

A ciò si aggiunga, infine, che l’art. 3, comma 1, del R.D. n. 2440 del 1923 – nel disciplinare i contratti attivi stipulati dalla P.A. e nel sancire l’obbligo che gli stessi siano preceduti da pubblici incanti (salvo motivate particolari ragioni) – non ricomprende affatto i contratti caratterizzati da liberalità o a titolo gratuito per l’assenza del requisito della bilateralità del sacrificio (cfr. Corte dei Conti, Sez. Controllo, deliberazione n. 70/2024; Sez. Controllo Campania, deliberazione n. 205/2014; Sez. Controllo Piemonte, deliberazione n. 16/2020).

23.5. Tanto premesso, va a questo punto osservato che gli atti impugnati – nel valutare di interesse pubblico la donazione modale dei beni de quibus in favore dell’ente ecclesiastico (id est la Parrocchia) – sono supportati da un adeguato corredo motivazionale pienamente conforme alla trama dei principi sopra richiamati.

Nello scrutinio giudiziale di tale corredo motivazionale occorre tenere conto che:

(i) la chiesa e le relative pertinenze sono edifici di culto sottoposti al regime di cui all’art. 831 c.c., il quale dispone che tali beni non possono mai essere sottratti alla loro destinazione di culto (anche se appartengono a privati) neppure per effetto di alienazione, fino a che la destinazione stessa non sia cessata nel rispetto delle leggi che li riguardano;

(ii) la valutazione di interesse pubblico rimessa al Comune (nel momento in cui si determina a donare ad un ente ecclesiastico alcuni beni comunali) è un tipico atto di discrezionalità amministrativa, la cui sindacabilità giudiziale per eccesso di potere va circoscritta ai casi di manifesta irragionevolezza e/o illogicità e/o perplessità.

23.6. Fermo quanto precede, nel caso di specie il consiglio comunale ha specificamente deliberato di vincolare il successivo provvedimento di trasferimento in favore della Parrocchia, a pena di revoca dello stesso, alla destinazione delle aree in parola quale di luogo di culto cattolico (quelle di cui alla scheda n. SAB1146) ovvero allo svolgimento di iniziative ed attività religiose – pastorali e di carattere pubblico – istituzionali e ricreative (quelle di cui alla scheda n. SAB1143), con oneri economici di manutenzione e vigilanza ad esclusivo carico della Parrocchia medesima, da svolgersi in modo congiunto con il Comune di Capaccio Paestum, mediante la stipula di accordi/protocolli/d’intesa formali vincolanti, nelle forme consentite dalla vigente normativa in materia.

Nei provvedimenti impugnati si dà atto, inoltre, che i lavori di ricostruzione, ampliamento e adeguamento del complesso, così come prospettati dalla Parrocchia, con eventuale attribuzione di aree verdi quali pertinenze, con oneri a totale carico degli enti ecclesiastici della Chiesa cattolica, possono essere qualificati quale valorizzazione del bene, nel novero delle procedure di cui al federalismo demaniale.

Gli atti impugnati sono diretti, quindi, a:

(i) preservare la destinazione di culto degli edifici de quibus (destinazione che deve rimanere comunque intangibile in ossequio al disposto dell’art. 831, co. 2, c.c.);

(ii) consentire un miglior sfruttamento dell’intero complesso di beni attraverso l’esecuzione di lavori di ricostruzione, ampliamento e adeguamento, con oneri interamente a carico dell’ente ecclesiastico;

(iii) vincolare la Parrocchia a svolgere (nell’ambito delle aree di cui alla scheda n. SAB1143) attività di carattere pubblico – istituzionali e ricreative;

(iv) sgravare l’amministrazione comunale di tutti gli ingenti oneri finanziari di manutenzione e gestione dei beni de quibus, con un indubitabile risparmio di spesa.

Ciò senza omettere di considerare che gli atti impugnati – lì dove trasferiscono ad un ente ecclesiastico beni pubblici finalizzati all’esercizio di attività di culto e sociali – costituiscono anche una puntuale attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale scolpito nell’art. 118 Cost.

Non v’è dubbio, pertanto, che nel caso di specie la decisione amministrativa di procedere alla donazione modale dei beni de quibus è sorretta da un’adeguata valutazione di interesse pubblico, valutazione che sfugge a qualsiasi censura di eccesso o travisamento di potere.

23.7. Né vale obiettare che le attività di ricostruzione e ampliamento del complesso edilizio – così come prospettate dalla Parrocchia istante – sarebbero state precluse dalla normativa urbanistica locale vigente alla data di adozione degli atti impugnati.

Ed infatti, in disparte la circostanza che è medio tempore intervenuta una variante urbanistica che ha sostanzialmente reso possibili le summenzionate attività, è comunque dirimente il fatto che nell’ambito di un iter amministrativo progressivo (quale quello culminato negli atti ora impugnati) teso ad individuare le migliori modalità di utilizzo di beni ecclesiastici contrassegnati da una destinazione di culto e anche sociale-istituzionale, non appare assolutamente irragionevole la scelta del Comune di agire in via prospettica e progettuale, collegando la donazione dei beni ad un programma di più ampio respiro incentrato sul loro ampliamento e ricostruzione, in ossequio ad una nuova cornice urbanistica (da approvare con apposita variante) da applicare al territorio de quo.

Detto in altri termini, nell’ambito di un’azione amministrativa progressiva che non si dipana soltanto attraverso provvedimenti, ma anche attraverso moduli convenzionali privatistici, è ben possibile che le decisioni dell’amministrazione si colleghino causalmente anche ad atti successivamente programmati e preventivati.

23.8. Parimenti infondata è la doglianza incentrata sul carattere necessariamente oneroso degli atti di dismissione dei beni comunali.

Come già visto, infatti, le già richiamate disposizioni di legge incentrate sul principio della necessaria redditività dei beni pubblici, incontrano una specifica eccezione in tutti quei casi – come quello di specie – in cui l’amministrazione donante ravvisi (all’esito di uno specifico procedimento amministrativo) l’esistenza di un interesse pubblico “forte” che giustifichi la decisione di spogliarsi di detti beni.

Nel caso di specie, l’interesse del Comune a trasferire gratuitamente i beni de quibus appare incontestabile, avuto riguardo:

(a) alla natura ecclesiastica della chiesa e delle relative pertinenze (con conseguente impossibilità per il Comune di destinare tali beni a diversi scopi patrimonialmente valutabili);

(b) alla natura ecclesiastica del soggetto donatario (che meglio di chiunque altro può assolvere alle finalità religiose correlate all’edificio di culto e alle sue pertinenze);

(c) al vincolo modale apposto alla donazione a presidio dell’effettiva destinazione cultuale e sociale dei beni in questione;

(d) alla garanzia di ricostruzione e ampliamento del complesso edilizio, sì da assicurare non soltanto la continuazione ma anche il miglioramento delle attività sociali e ricreative sinora svolte;

(e) al risparmio di spesa pubblica sugli oneri di manutenzione del complesso edilizio e del relativo parco.

Né l’asserita onerosità del trasferimento a terzi dei beni de quibus può trovare fondamento nel piano di dismissione degli immobili comunali di cui alla precedente delibera del consiglio comunale n. 19 del 26 marzo 2018, atteso che tale delibera prevedeva espressamente che la consistenza immobiliare de qua è “esente da estimo”, ciò che legittima un’alienazione a carattere non oneroso.

Detta deliberazione è rimasta peraltro inoppugnata, da ciò discendendo la piena legittimità delle successive deliberazioni ora impugnate (n. 70/2018 e n. 96/2018) lì dove esse prevedono l’alienazione gratuita delle consistenze immobiliari de quibus.

Ciò a fortiori ove si consideri il disposto dell’art. 23 del d.P.R. n. 296 del 2005, il quale prevede, per gli immobili dello Stato adibiti a luoghi di culto e relativepertinenze, che: “1. I beni immobili di proprietà dello Stato adibiti a luoghi di culto, con le relative pertinenze, in uso agli enti ecclesiastici, sono agli stessi concessi o locati gratuitamente al medesimo titolo e senza applicazione di tributi. 2. Il regime della gratuità delle concessioni e locazioni di cui al comma 1 si applica dalla data di entrata in vigore della legge 2 aprile 2001, n. 136, restando acquisite all’erario le somme eventualmente corrisposte”.

23.9. Infondata, inoltre, è anche la doglianza incentrata sull’asserita necessità che la donazione fosse preceduta dall’espletamento di una procedura competitiva, atteso che – come già visto – l’art. 3, comma 1, del R.D. n. 2440 del 1923 – nel disciplinare i contratti attivi stipulati dalla P.A. e nel sancire l’obbligo che gli stessi siano preceduti da pubblici incanti (salvo motivate particolari ragioni) – non ricomprende affatto i contratti caratterizzati da liberalità o a titolo gratuito per l’assenza del requisito della bilateralità del sacrificio (cfr. Corte dei Conti, Sez. Controllo, deliberazione n. 70/2024; Sez. Controllo Campania, deliberazione n. 205/2014; Sez. Controllo Piemonte, deliberazione n. 16/2020).

23.10. Ugualmente infondata è la doglianza incentrata sull’asserita carenza di legittimazione del parroco a presentare le due richieste da cui sono poi sfociati gli atti amministrativi impugnati.

Si tratta, infatti, di una censura da un lato esplorativa e, dall’altro lato, comunque priva di fondamento, avendo la Parrocchia dimostrato in atti la piena legittimazione del parroco a procedere con la donazione (cfr. autorizzazione vescovile del 6 dicembre 2018, depositata in atti in data 6 maggio 2025).

23.11. Parimenti infondata è la censura con cui la parte appellante evidenzia che nell’anno 2017 il Comune ha sottoscritto una transazione con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, per effetto della quale lo stesso Comune si è accollato gli oneri economici (con il riconoscimento di un debito fuori bilancio pari ad € 439.258,44) a titolo di canoni di occupazione arretrati (pretesi dallo Stato per la pregressa occupazione delle strutture adibite a culto).

Si tratta, invero, di un fatto pregresso che non pregiudica in alcun modo l’intrinseca ragionevolezza e correttezza della scelta alienativa cristallizzata negli atti impugnati.

Né è dato comprendere, peraltro, come l’eventuale conservazione di beni ecclesiastici aventi destinazione di culto (beni insuscettibili di perdere tale destinazione in ossequio al disposto dell’art. 831 c.c.) avrebbe potuto determinare entrate patrimoniali capaci di incidere positivamente sui debiti pregressi.

Senza considerare, inoltre, che l’opposta decisione poi assunta (e cioè quella di dismettere la proprietà dei beni in questione) ha comunque consentito al Comune di ottenere incontestabili risparmi di spesa con riferimento alle attività di manutenzione e gestione dei cespiti immobiliari de quibus.

23.12. Priva di fondamento è anche la censura incentrata sul difetto di istruttoria dei provvedimenti impugnati, per avere gli stessi sottovalutato l’importanza storica delle aree in questione.

Va rilevato, in senso contrario, che le determinazioni assunte dal Comune con gli atti impugnati – in quanto espressamente volte a preservare e valorizzare non soltanto le attività cultuali ma anche le attività sociali e ricettive svolte nel compendio de quo – non appaiono assolutamente in contrasto con l’asserita importanza storica del sito in esame.

23.13. Non può essere accolta, dipoi, neppure la doglianza focalizzata su una supposta violazione del principio costituzionale di laicità dello Stato (artt. 7 e 8 Cost.).

La giurisprudenza costituzionale e amministrativa ha chiarito, infatti, che il principio di laicità dello Stato non implica indifferenza verso l’esperienza religiosa, ma si traduce in una garanzia attiva per la salvaguardia della libertà di religione.

Come affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 195 del 1993, “l’intervento dei pubblici poteri volto a rendere in concreto possibili o comunque a facilitare le attività di culto – quali estrinsecazioni della fondamentale e inviolabile libertà religiosa enunciata dall’art. 19 Cost. – deve uniformarsi al principio supremo della laicità dello Stato, il quale implica non già indifferenza dinanzi alle religioni, ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale”.

Ciò senza omettere di considerare che le “le chiese e altri edifici religiosi” rientrano tra le opere di urbanizzazione secondaria ex art. 16, comma, 8 D.P.R. n. 380/2001, costituendo per ciò stesso opere di interesse pubblico, al pari degli impianti sportivi ed aree verdi di quartiere.

23.14. Vanno respinte, poi, anche le doglianze di carattere procedimentale con cui l’appellante si duole del fatto che la deliberazione n. 96/2018 avrebbe comportato uno stravolgimento dei contenuti della precedente deliberazione n. 70/2018 e avrebbe introdotto, inoltre, nuovi contenuti mai discussi o affrontati dalle competenti commissioni.

Le doglianze sono infondate perché:

(i) non v’è nel caso di specie alcun vincolo di legge che postuli – a fronte di due deliberazioni adottate dallo stesso consiglio comunale sulla stessa concreta vicenda a distanza di pochi mesi – il divieto per l’organo consiliare di procedere con la successiva deliberazione ad una modifica o riforma dei contenuti della precedente deliberazione;

(ii) non v’è parimenti evidenza, nel caso di specie, di alcun vincolo normativo che assegni alle commissioni consiliari un potere di rilascio di pareri obbligatori, l’assenza dei quali possa precludere in toto l’adozione della deliberazione comunale.

23.15. Va disattesa, infine, anche la tesi secondo cui il Comune – in base a quanto previsto dalla deliberazione del consiglio comunale n. 19/2018 recante il piano delle alienazioni e valorizzazioni degli immobili comunali – dispone che i beni dell’ente da includere nel piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare previsto dal comma 1 dell’art. 58 del D.L. n. 112/2008, possono essere “concessi o locati a privati, a titolo oneroso, per un periodo non superiore a cinquanta anni”, mentre nel caso di specie il diritto di superficie è stato costituito per novantanove anni in favore della Parrocchia.

Va osservato, infatti, che il summenzionato piano è stato adottato in puntuale attuazione di una specifica disposizione di legge sopra richiamata (segnatamente l’art. 58 del D.L. n. 112/2008).

Orbene, si è già visto che le plurime ed eterogenee disposizioni di legge (ivi inclusa quella poc’anzi citata) che disciplinano la gestione dei beni pubblici in accordo al principio di redditività, a mente del quale la gestione economica del patrimonio immobiliare deve essere volta alla valorizzazione o dismissione onerosa dei beni pubblici, con entrate che devono concorrere ad assicurare l’equilibrio del bilancio, non sono tali da implicare che gli unici atti dismissivi sono soltanto quelli onerosi da esse contemplati.

Va da sé che l’amministrazione conserva sempre – nel rispetto dei rigoroso principi e limiti già ampiamente esaminati – il potere di spogliarsi dei propri beni a titolo donativo o gratuito in via definitiva, o comunque per periodi più estesi rispetto a quelli previsti dalla singola disposizione di riferimento.

E ciò è quanto legittimamente accaduto nel caso di specie.

24. In conclusione, per le motivazioni suesposte, l’appello va respinto e la sentenza di primo grado va confermata con diversa motivazione (motivazione di merito anziché di rito).

25. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti della parte appellante, sono liquidate in dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 26.11.2025 n. 9307