1. La Factorit s.p.a., quale cessionaria dei crediti vantati dalla Casa di Cura Salus (di seguito Casa di cura) nei confronti della Azienda Sanitaria Locale di Salerno, ha ottenuto dal Tribunale di Salerno il decreto ingiuntivo n. 4625/11 del 15 novembre 2011 per la somma complessiva di euro 759.444,18 quale sorte capitale, oltre interessi moratori, derivante dalle fatture emesse dalla cedente Casa di cura a fronte delle prestazioni rese in regime di accreditamento nei mesi di aprile-luglio 2010 e per le quali erano stati erogati solo pagamenti parziali.
1.1. Il decreto ingiuntivo è stato poi opposto dalla Asl dinanzi al medesimo Tribunale, che con la sentenza n. 815/15 del 23 febbraio 2015, poi passata in giudicato, ha integralmente rigettato l’opposizione.
1.2. Rientrata in seguito ad atto di retrocessione nella titolarità dei crediti già ceduti, la Casa di cura ha quindi proposto al Tar di Salerno un ricorso per l’ottemperanza del decreto ingiuntivo, dando atto, tuttavia, di aver ricevuto una parte dei pagamenti e di agire per il capitale residuo, oltre agli interessi, dovuti ai sensi del d.lgs. n. 231 del 2002, alle spese ed alle competenze legali.
1.3. Con la sentenza n. 1793 del 24 giugno 2022, il Tar ha accolto il ricorso disponendo che, in esecuzione dell’azionato titolo esecutivo, doveva ordinarsi alla Asl di provvedere alla corresponsione in favore di parte ricorrente delle somme indicate nel provvedimento giudiziale oggetto di ottemperanza, dedotti gli importi già corrisposti e quelli ulteriori che fossero stati comunque versati, fermo restando che i conteggi degli interessi legali e di mora prodotti dal creditore non dovevano ritenersi vincolanti per l’Amministrazione resistente se non nei limiti delle disposizioni di legge applicabili.
1.4. La sentenza del Tar, peraltro, ha respinto la tesi della Asl sulla intervenuta integrale soddisfazione del credito per effetto degli ordinativi di pagamento versati in attuazione di accordi transattivi siglati dalla Casa di cura. Lo stesso Tribunale ha, in particolare, rilevato che si trattava comunque di circostanze antecedenti alla sentenza pronunciata dal giudice ordinario in sede di opposizione al decreto ingiuntivo e che la parte debitrice avrebbe dovuto necessariamente eccepire le stesse in quel giudizio, essendo irrilevanti, in sede esecutiva, i pagamenti liberatori antecedenti la formazione del giudicato civile. Quest’ultimo si era infatti formato non soltanto con riferimento all’esistenza del debito e della sua causale, ma anche sul suo ammontare a quella data, con la conseguenza che in sede di opposizione all’esecuzione del giudicato avrebbero potuto essere fatti valere solo fatti posteriori alla pronuncia del provvedimento giurisdizionale costituente il titolo esecutivo, fossero stati essi modificativi o estintivi del rapporto.
1.5. In sostanza, secondo il Tar nella fase dell’ottemperanza non si poteva modificare il precetto, ma unicamente verificare vicende estintive ad esso successive, poiché diversamente l’indagine su fattori estintivi antecedenti si sarebbe risolta in una violazione dell’art. 2909 c.c..
2. Avverso tale decisione ha proposto appello la Asl di Salerno sostenendo che la parte appellata aveva dichiarato di agire per ottenere non l’esecuzione integrale del decreto ingiuntivo divenuto esecutivo, ma il pagamento della supposta differenza, dovuta all’imputazione dei pagamenti ricevuti nel corso del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo. Di conseguenza, non vi sarebbero state preclusioni per il giudice dell’ottemperanza a valutare fatti estintivi dell’obbligazione da adempiere, anche se antecedenti al giudicato civile.
2.1. La Asl ha quindi dedotto l’infondatezza della pretesa azionata in quanto, a fronte del decreto ingiuntivo ed in pendenza del giudizio di opposizione, le parti avevano stipulato una transazione in base alla quale la Casa di cura aveva accettato il pagamento di una parte del credito complessivo, rinunciando agli interessi.
3. Questa Sezione ha prima sospeso gli effetti della sentenza impugnata con ordinanza n. 5252 del 7 novembre 2022 e poi con la sentenza n. 4081 del 21 aprile 2023 ha accolto l’appello e, per l’effetto, in riforma della decisione del Tar, ha respinto il ricorso di primo grado della Casa di cura.
3.1. Più nel dettaglio, la sentenza ha disatteso la tesi dell’appellata, secondo cui le censure dell’appellante avrebbero inteso superare le preclusioni derivanti dal giudicato, osservando che la pretesa di pagamento azionata dalla Casa di cura si riferiva solo a quella parte dei crediti nascenti dal decreto ingiuntivo che non sarebbero stati soddisfatti, tanto che nello stesso ricorso in ottemperanza la stessa aveva chiesto il pagamento di una cifra inferiore a quella portata dal giudicato, avendo riconosciuto che, nel lasso di tempo intercorso tra il decreto ingiuntivo e la sentenza che l’ha confermato, una parte del credito era stata pagata. In sostanza, la questione controversa non avrebbe intaccato il giudicato, ma si sarebbe riferita esclusivamente alla corretta imputazione dei pagamenti effettuati per darvi esecuzione.
3.2. Secondo la sentenza, infatti, l’oggetto del giudizio di ottemperanza riguardava propriamente gli aspetti esecutivi, per cui non si poteva prescindere dai dati di fatto che impedivano al giudice di ordinare la duplicazione dei pagamenti a carico dell’Amministrazione, essendovi in atti la prova dell’avvenuta soddisfazione del credito e dei suoi accessori, ovvero la rinuncia alla riscossione, anche parziale, degli stessi, a seguito di transazione.
3.3. In relazione a tale profilo, la sentenza di questa Sezione ha anche richiamato un precedente secondo cui il creditore che avesse ottenuto una pronuncia di condanna e in sede di ottemperanza ne avesse chiesto l’esecuzione, senza tenere conto dell’adempimento già effettuato in precedenza, avrebbe tenuto un comportamento contrario ai principi di correttezza e buona fede, con la conseguenza di rendere possibile al debitore di chiedere al giudice dell’ottemperanza di rilevare il precedente pagamento (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 14 dicembre 2022, n. 10960).
3.4. Sulla base delle suddette considerazioni, la sentenza ha rilevato che nel caso di specie il Commissario ad acta della Regione Campania, all’esito della procedura di ricognizione dei debiti e della predisposizione di un piano inerente alle modalità e ai tempi di pagamento, aveva emanato il decreto n. 12/2011 successivamente integrato e modificato dai decreti n. 48/2011 e n. 22/2012, aventi ad oggetto la : “Definizione del piano di pagamento dei debiti sanitari ai sensi dell’art. 11, comma 2, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122”.
3.5. L’adesione al suddetto piano da parte della Casa di cura creditrice, intervenuta con l’atto transattivo del 5 marzo 2013 e con la relativa rinunzia agli accessori, avrebbe poi consentito alla stessa di ottenere “il pagamento di quanto dovuto in relazione alle fatture n. 3492 del 07 maggio 2010, n. 4313 del 04 giugno 2010, n. 5265 del 08 luglio 2010 (al netto delle decurtazioni delle Nota di credito afferente il II trimestre 2010), n. 6057 del 06 agosto 2010, oltre agli importi riferiti a crediti ulteriori e diversi da quelli oggetto dell’azione monitoria (cfr. documentazione contabile in atti)”. Per questa ragione, il Direttore del Servizio Economico Finanziario della Asl avrebbe comunicato l’estinzione dei crediti della appellata indicati nell’atto transattivo del 5 marzo 2013 con l’emissione del mandato n. 4689 del 19 luglio 2013 (per euro 426.034,86), in anticipo rispetto ai termini di pagamento di cui all’art. 4.1, lett. a), del medesimo atto transattivo.
4. Contro la sentenza del Consiglio di Stato n. 4081 del 2023 ha proposto ricorso per Cassazione, ai sensi dell’art. 362, comma 1, c.p.c., la Casa di cura, sulla base di un unico motivo relativo al difetto assoluto di giurisdizione ed alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo.
4.1. In particolare, la ricorrente ha lamentato che il Consiglio di Stato, rigettando il ricorso per l’ottemperanza, avrebbe deciso e fatto valere una questione di merito, cioè l’esistenza o meno di una transazione tra le parti, comprensiva della rinunzia del creditore agli interessi, ed i suoi effetti sulla determinazione della somma dovuta dalla Asl, antecedente alla pronuncia passata in giudicato ed in contrasto rispetto al comando giudiziale irrevocabile portato da quest’ultima e, comunque, rientrante nella sfera della giurisdizione riservata al giudice ordinario che aveva emesso la sentenza di conferma integrale del decreto ingiuntivo opposto ed oggetto del giudizio di ottemperanza.
4.2. In ogni caso, la transazione a cui si è riferita la sentenza del Consiglio di Stato avrebbe riguardato esclusivamente una delle fatture, non anche quelle i cui saldi, per imputazione, unitamente agli interessi, avevano formato oggetto del ricorso per ottemperanza.
5. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con ordinanza n. 5654 del 3 marzo 2025, hanno accolto il ricorso e cassato la sentenza impugnata, rinviando la causa al Consiglio di Stato, cui è stato demandato anche di provvedere sulle spese di lite del giudizio di legittimità.
5.1. Più nel dettaglio, la Corte di cassazione, dopo aver tracciato un quadro sistematico relativo all’ambito del suo sindacato sulle sentenze del Consiglio di Stato, ha rilevato come il giudizio di ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo si presenti con caratteristiche diverse a seconda che riguardi una sentenza di annullamento dello stesso giudice o una sentenza del giudice ordinario di condanna al pagamento di una somma di danaro. In questo secondo caso, quando la decisione abbia ad oggetto il pagamento di una somma di danaro, il giudizio di ottemperanza assume natura e caratteristiche di giudizio prevalentemente esecutivo, caratterizzato dalla carenza di giurisdizione del giudice amministrativo sulla materia sottostante al giudicato azionato, sicché il giudice dell’ottemperanza svolge una funzione attuativa della concreta statuizione giudiziale adottata dal giudice ordinario e non può alterare il suo precetto, limitandone o ampliandone la portata effettuale in violazione dell’art. 2909 c.c..
5.2. In sostanza, seppure il giudizio di ottemperanza costituisce espressione di una giurisdizione di merito, la possibilità del giudice di sostituirsi all’amministrazione è decisamente meno forte nel caso delle sentenze del giudice civile in quanto sentenze di un altro giudice, che il giudice amministrativo non può completare. Di conseguenza, la componente cognitoria è ridotta nel caso di sentenze del giudice ordinario, in ordine alle quali il giudice dell’ottemperanza deve rimanere nei confini della stretta esecuzione del giudicato.
5.3. Secondo la Corte di cassazione, al fine di distinguere le fattispecie nelle quali il sindacato della Sezioni Unite sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza è consentito, da quelle in cui esso è inammissibile, occorre quindi valutare se il ricorso per cassazione censuri il modo con cui il potere di ottemperanza viene esercitato (limiti interni della giurisdizione), oppure se censuri la possibilità stessa, in una determinata situazione, di fare ricorso al giudizio di ottemperanza (limiti esterni). Ove le censure riguardino l’interpretazione del giudicato, l’accertamento del comportamento tenuto dall’Amministrazione e la valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che essa avrebbe dovuto tenere, gli errori nei quali il giudice amministrativo sia in ipotesi incorso sono inerenti al giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa e non sono sindacabili dalla stessa Corte. In concreto, il potere interpretativo del giudicato da eseguire, necessariamente insito nel giudizio di esecuzione e quindi nella struttura stessa del giudizio di ottemperanza, si atteggia in modo particolare qualora riguardi un giudicato formatosi davanti ad un giudice diverso da quello amministrativo. In questo caso, infatti, il giudice amministrativo è investito della giurisdizione in materia di ottemperanza, ma ne è privo riguardo alla materia controversa nel merito e decisa dal provvedimento irrevocabile di altro giudice. Pertanto, l’interpretazione del giudicato può in tal caso esercitarsi esclusivamente sulla base di elementi interni al giudicato da ottemperare e non su elementi esterni ed addirittura antecedenti al passaggio in giudicato, la cui valutazione rientri in ogni caso nella giurisdizione propria del giudice che ha emesso la sentenza da attuare.
5.4. Per la Corte di cassazione, laddove il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza di una sentenza definitiva del giudice ordinario, effettui un sindacato integrativo, con una pronuncia sostanzialmente autoesecutiva, finisce per integrare il giudicato civile e quindi determina un eccesso di potere giurisdizionale sindacabile ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., inteso quale esorbitanza dai limiti esterni che segnano l’ambito della sua giurisdizione.
5.5. Nel caso di specie, il dato fattuale e giuridico la cui considerazione, da parte del giudice dell’ottemperanza, avrebbe determinato la violazione dei limiti esterni del giudice a quo, lo sconfinamento nella giurisdizione del giudice ordinario ed il contrasto con il giudicato civile da ottemperare, è stato individuato nella rilevanza dell’accordo transattivo stipulato il 5 marzo 2013. 5.6. Per effetto di quest’ultimo, secondo il consiglio di Stato, la Casa di cura avrebbe già ottenuto il pagamento di quanto dovuto in relazione alle fatture in questione, poiché avrebbe rinunziato agli interessi moratori da conteggiarsi sulla sorte capitale.
5.7. La Corte di cassazione sul punto ha però rilevato come, accertando la transazione ed i suoi effetti, il giudice dell’ottemperanza non ha meramente interpretato il giudicato civile, ma ha dato rilievo ad un fatto (il contratto di transazione) modificativo/estintivo del credito ingiunto (in particolare, con riguardo agli accessori, che ha inteso rinunziati con riferimento a tutte le fatture), che lo stesso giudicato civile non contemplava, benché fosse anteriore ad esso, essendo pacificamente intervenuto nel corso del giudizio civile, sicché avrebbe potuto e dovuto essere eccepito ed accertato in quella sede di cognizione ordinaria.
5.8. D’altra parte, rileva la Cassazione “la datazione (5 marzo 2013) dell’accordo transattivo de quo risulta dalla stessa sentenza impugnata ed è pacifica tra le parti; pertanto, deve ritenersi altrettanto pacifico che si tratti di un fatto, o meglio del perfezionamento di un negozio giuridico, verificatosi anteriormente alla pubblicazione (il 23 febbraio 2015) della sentenza civile da ottemperare e perciò anche al passaggio in giudicato di quest’ultima. Risulta poi per tabulas che la sentenza che ha respinto l’opposizione avverso il decreto ingiuntivo da ottemperare non conteneva alcun riferimento espresso alla transazione in questione, benché ad essa antecedente”.
5.9. Con la sentenza del Consiglio di Stato n. 4081 del 2023 sarebbe stato dunque attribuito al giudicato civile un contenuto precettivo differente da quello risultante dal titolo, accertando il diritto da attuare oltre il decisum con una regolazione di un diverso rapporto tra le parti, quello fondato sulla transazione, la cui cognizione è comunque assegnata alla giurisdizione ordinaria.
5.10. Per le suddette ragioni, la Corte di cassazione ha quindi concluso per la sussistenza del denunziato eccesso di potere nella forma del difetto relativo di giurisdizione, per avere il giudice amministrativo violato i limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria.
6. All’esito della decisione della Corte di cassazione, la Casa di cura ha quindi riassunto il giudizio dinanzi a questa Sezione il 14 maggio 2025, chiedendo il rigetto dell’appello della Asl e la conferma della sentenza n. 1793 del 2022 del Tar di Salerno.
7. L’Asl di Salerno si è costituita in giudizio l’8 ottobre 2025, insistendo invece per l’accoglimento dell’appello.
7.1. Secondo la Asl sono stati comunque effettuati esborsi satisfattori del credito che solo a causa della errata imputazione della Casa di cura si sono rivelati insufficienti, in quanto imputati ad interessi moratori oggetto invece di rinuncia a seguito della intervenuta transazione del 5 marzo 2013.
7.2. Per parte appellante, il fatto modificativo/estintivo del credito non sarebbe stato quindi introdotto nel giudizio di ottemperanza dalla stessa, ma dalla medesima struttura accreditata che nel giudizio di esecuzione: ha accusato i pagamenti ricevuti in corso di causa successivamente alla decisione di primo grado; ha ritenuto dovuta una differenza per sorte ed interessi sulla base della allegata imputazione prima ad interessi moratori e poi a sorte; ha azionato in sede di ottemperanza un titolo asseritamente estinto solo parzialmente.
7.3. In sostanza, la natura solo esecutiva del giudizio di ottemperanza sarebbe stata violata dalla Casa di cura che ha azionato il giudizio dinanzi al Tar Salerno non per la corresponsione della somma portata dal titolo coperto dal giudicato pari ad euro 759.444,18, ma per la minor somma di euro 183.674,25 per sorte capitale ed euro 123.465,33 per ulteriori interessi moratori, introducendo nel giudizio di ottemperanza la circostanza del pagamento delle fatture in corso di causa.
8. La causa è stata trattenuta in decisione nella camera di consiglio del 9 ottobre 2025.
9. L’appello non è fondato.
10. Va preliminarmente rilevato che le circostanze evidenziate dalla Asl appellante in ordine agli effetti della transazione non sono state dedotte da quest’ultima nel successivo giudizio di opposizione promosso contro il decreto ingiuntivo n. 4625/11.
10.1. Il giudizio di opposizione si è poi concluso, dopo la stipula della transazione del 5 marzo 2013, con la sentenza del Tribunale di Salerno n. 815 del 23 febbraio 2015 che ha integralmente rigetto le censure della Asl (censure comunque non relative ad eventuali fatti estintivi del credito nel frattempo intervenuti).
10.2. Solo nel giudizio di ottemperanza dinanzi al Tar promosso nel 2021 la Asl ha eccepito l’intervenuta integrale soddisfazione del credito azionato per effetto degli ordinativi di pagamento attuativi degli accordi transattivi siglati dall’appellata.
10.3. Per questa ragione il Tar, nella sentenza oggetto del presente appello, ha ritenuto di non poter prendere in considerazione i fatti estintivi dell’obbligazione dedotti dalla Asl in quanto altrimenti si sarebbe violato il limite del giudizio di ottemperanza di una sentenza del giudice civile che costituiva giudicato sul tema.
10.4. Questa Sezione ha invece ritenuto, nella decisione oggetto del ricorso in Cassazione, che non si potesse prescindere dai dati di fatto che impedivano di ordinare una duplicazione dei pagamenti a carico dell’Amministrazione, essendo peraltro agli atti la prova dell’avvenuta soddisfazione del credito e dei suoi accessori ovvero la rinuncia alla riscossione anche parziale degli stessi a seguito della transazione.
11. Ciò premesso, non può ritenersi condivisibile la tesi della Asl secondo cui sarebbe stata la Casa di cura ad introdurre nel giudizio di ottemperanza dinanzi al Tar di Salerno un elemento ultroneo chiedendo non la corresponsione della somma portata dal titolo coperto dal giudicato (euro 759.444,18), ma la minor somma di euro 183.674,25 per sorte capitale ed euro 123.465,33 per ulteriori interessi moratori, introducendo quindi nel giudizio di ottemperanza la circostanza del pagamento delle fatture in corso di causa.
11.1. Tali circostanze erano, come detto, note all’epoca del giudizio di opposizione e tuttavia la Asl non ne ha fatto oggetto di censura in quella sede (ed era suo onere farlo), dimostrando l’intervenuto pagamento ridotto a seguito della transazione. Né poi si poteva recuperare tale prospettazione, contestando la fondatezza, nel merito, di quell’accertamento ormai definito dalla sentenza del Tribunale di Salerno n. 815 del 2015.
11.2. Peraltro, la stessa ordinanza della Corte di cassazione n. 14286/2023 ha sottolineato come la transazione del 5 marzo 2013 fosse un fatto verificatosi anteriormente alla pubblicazione della sentenza civile da ottemperare e perciò anche al passaggio in giudicato di quest’ultima e come la Asl avrebbe potuto e dovuto eccepirla nella sede della cognizione ordinaria.
11.3. L’ordinanza della Cassazione ha quindi evidenziato come il giudice dell’ottemperanza non poteva interpretare il giudicato civile attribuendo allo stesso un significato differente da quello risultante dal titolo, dando corso ad una interpretazione diversa ed ulteriore del rapporto.
12. Peraltro, i pagamenti che la Asl asserisce essere già stati effettuati e non dovuti potranno eventualmente formare oggetto di ripetizione dell’indebito ai sensi dell’art. 2033 c.c..
13. Per le ragioni sopra esposte l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
14. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in favore del difensore della Casa di cura dichiaratosi antistatario anche per la parte relativa al giudizio di legittimità dinanzi alla Corte di cassazione nella misura indicata nel dispositivo.
CONSIGLIO DI STATO, III – sentenza 10.11.2025 n. 8694