1. Con il ricorso in epigrafe il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha appellato la
sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV bis, n. 22118/2024 del 9 dicembre 2024,
chiedendone la riforma, previa sospensione dell’efficacia.
1.1. La sentenza appellata ha accolto il ricorso proposto dalla prof.ssa Arianna Fraioli
contro il provvedimento del predetto Ministero del 2 febbraio 2024 recante il diniego
di riconoscimento del titolo formativo rilasciato alla ricorrente dall’Università “Vasile
Goldis” di Arad, in Romania, per l’abilitazione, in Italia, all’insegnamento in qualità
di docente specializzata nel sostegno scolastico.
N. 02958/2025 REG.RIC.
2. In fatto la prof.ssa Fraioli, insegnante precaria con Laurea magistrale in “Scienze e
tecniche delle attività motorie preventive e adattate” conseguita il 17 ottobre 2018, ha
presentato al Ministero dell’Istruzione e del Merito in data 28 febbraio 2022 istanza
di riconoscimento dell’attestato di formazione rilasciatole dall’Università “Vasile
Goldis” di Arad (Romania) in data 19 ottobre 2021 nell’ambito del “Programma
postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo” denominato
“Psicopedagogia speciale scolastica” ai fini dell’esercizio in Italia, quale insegnante
specializzata, dell’attività di insegnante di sostegno nella scuola secondaria di primo
grado (classe di concorso: ADMM).
2.1. Essendo la P.A. rimasta inerte, la richiedente proponeva ricorso ai sensi degli artt.
31 e 117 c.p.a., che veniva accolto dal T.A.R. Lazio con sentenza del 26 aprile 2023,
n. 7100. In esecuzione di detta sentenza il Ministero adottava il decreto n. R.0000174
del 2 febbraio 2024, con il quale, all’esito di un’articolata motivazione, respingeva la
domanda di riconoscimento.
2.2. La prof.ssa Fraioli ha impugnato tale decreto innanzi al T.A.R. Lazio e l’adito
Tribunale, con la sentenza appellata, ha accolto il ricorso, ritenendo che le motivazioni
del provvedimento gravato non giustificassero il diniego di riconoscimento del titolo
conseguito all’estero.
2.3. In sintesi, secondo la sentenza appellata:
A) è erroneo l’assunto del Ministero, secondo cui il titolo sottoposto all’esame non
integrerebbe un titolo formativo di natura abilitante e non sarebbe di per sé idoneo al
riconoscimento, atteso che il titolo in questione (“Adeverinta” per la formazione di
docenti di sostegno) consente l’insegnamento in Romania e pertanto non vi è ragione
per non riconoscerlo in Italia;
B) la P.A. ha operato un raffronto tra il percorso formativo della richiedente e quello
previsto in Italia per la specializzazione sul sostegno concludendo che i programmi
seguiti in Romania siano radicalmente diversi da quelli tenuti nelle Università italiane,
N. 02958/2025 REG.RIC.
senza la possibilità di misure compensative, ma a detta conclusione il Ministero è
pervenuto in mancanza di un corretto contraddittorio procedimentale, stante l’assenza
del c.d. preavviso di rigetto ex art. 10-bis della l. n. 241/1990, che avrebbe permesso
alla richiedente di integrare la documentazione e fornire ulteriori informazioni utili in
ordine alla natura e qualità della formazione svolta;
C) siffatti documenti e informazioni avrebbero dovuto in ogni caso essere acquisiti
dalla P.A. ai sensi degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007 senza che questa si limitasse
a constatare la carenza di dati allegati all’istanza di riconoscimento;
D) oltre alle carenze istruttorie ora riferite, anche la valutazione svolta in concreto si
mostra priva di idonea motivazione, non apparendo adeguatamente motivato l’assunto
della radicale diversità tra il percorso formativo romeno e quello italiano, visto che: le
tematiche affrontate nel corso di studi romeni sono “decisamente attinenti alla materia
dei bisogni educativi speciali” che interessano proprio l’insegnamento di sostegno; i
laboratori nel sistema romeno sono aggregati all’insegnamento teorico di riferimento,
con svolgimento di ore di formazione pratico-laboratoriale; vengono poi riferite n. 300
ore di tirocinio curriculare e indiretto, e un’attività di tirocinio presso Istituti romeni
(sia scuole c.d. speciali, sia scuole che, come in Italia, prevedono la scolarizzazione
degli alunni disabili con la loro integrazione nell’istruzione ordinaria);
E) è illegittimo anche il diniego di misure compensative, poiché queste ultime sono
riconosciute dal diritto europeo non solo in caso di stretta attinenza dei programmi di
formazione, ma anche qualora vi siano divergenze sostanziali;
F) l’opposizione incondizionata al titolo estero, non adeguatamente motivata, rischia
di compromettere la ratio della normativa europea, volta al rafforzamento del mercato
interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti, con il risultato
di annullare l’efficacia ultranazionale del titolo e di ripristinare le barriere tra i Paesi
europei, in punto di qualifiche e formazione professionale, che il diritto unionale mira
invece a superare.
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2.4. Con l’appello il Ministero ha censurato l’iter logico-giuridico e le statuizioni della
sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:
I) erroneità della sentenza impugnata nella parte relativa all’asserita natura abilitante
del titolo, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 della direttiva n. 2005/36/CE
(sul riconoscimento delle qualifiche professionali), come modificata dalla direttiva n.
2013/55/UE, in quanto la sentenza di prime cure sarebbe errata nella parte in cui ha
affermato che la ricorrente ha prodotto in sede di domanda di riconoscimento un titolo
formativo avente natura abilitante. L’appellata avrebbe depositato, infatti, a corredo
della domanda di riconoscimento, non un titolo abilitante rilasciatole dal competente
Ministero romeno, ma soltanto un attestato di conclusione di un corso di formazione
professionale emesso dall’Università di Arad (ROM), al più annoverabile tra i percorsi
formativi previsti in Romania per la formazione continua dei docenti già in servizio:
ma questo non sarebbe assimilabile all’attestato (“Adeverinta”) rilasciato ai soggetti
effettivamente abilitati all’insegnamento di sostegno in Romania;
II) erroneità della sentenza di primo grado nella parte relativa all’omissione del c.d.
preavviso di rigetto ex art. 10-bis della l. n. 241/1990 e alla mancata acquisizione di
documentazione in via autonoma ad opera della P.A., nonché violazione del principio
di autoresponsabilità e violazione e/o falsa applicazione degli artt. 16 e 17 del d.lgs.
n. 206/2007, in quanto la sentenza sarebbe errata anche nella parte in cui sostiene che
il Ministero non avrebbe instaurato un corretto contraddittorio procedimentale perché
il diniego gravato non è stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi ex art.
10-bis della l. n. 241/1990. Detta disposizione, infatti, in realtà non sarebbe applicabile
al procedimento “speciale” di riconoscimento delle qualifiche professionali, regolato
dalla normativa interna di recepimento della direttiva n. 2005/36/CE (il d.lgs. n.
206/2007), la quale, nel disciplinare in modo analitico le fasi del procedimento, non
contemplerebbe il predetto “preavviso”. Altrettanto erronea sarebbe la statuizione
secondo cui la P.A. avrebbe dovuto acquisire in via autonoma la documentazione utile
N. 02958/2025 REG.RIC.
ai fini della delibazione dell’istanza di riconoscimento di controparte, poiché la scelta
se attivare o meno gli strumenti di acquisizione istruttoria di cui agli artt. 16 e 17 del
d.lgs. n. 206/2007 rientrerebbe nella sfera di discrezionalità riservata dall’ordinamento
alla P.A.; inoltre, in base al principio di autoresponsabilità, la richiedente avrebbe da
subito dovuto produrre tutta la documentazione da lei ritenuta imprescindibile per
l’esito positivo dell’istanza di riconoscimento;
III) erroneità della sentenza impugnata per quanto riguarda le statuizioni relative alla
comparazione in concreto effettuata dalla P.A., poiché la sentenza sarebbe errata
anche nella parte in cui ha affermato che la comparazione in concreto compiuta dalla
P.A. è inadeguatamente motivata nelle conclusioni. Infatti il Ministero avrebbe
effettuato la comparazione in discorso in perfetta aderenza ai criteri e principi di diritto
enunciati dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio nelle decisioni nn. 19, 20, 21 e
22 del 29 dicembre 2022 e, all’esito di detta comparazione, non avrebbe ravvisato i
presupposti per procedere al riconoscimento del titolo presentato. Inoltre, l’approdo
del Ministero dell’Istruzione e del Merito sarebbe confermativo del parere
previamente espresso dal Ministero dell’Università e della Ricerca, da cui già si
sarebbe desunta l’impossibilità di ricondurre il titolo in questione all’attestato di
competenza o al titolo di cui all’art. 11 della direttiva n. 2005/36/CE;
IV) erroneità della sentenza appellata con riguardo al capo avente a oggetto la mancata
previsione di misure compensative, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 della
direttiva n. 2005/36/CE e dell’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007, poiché dal raffronto tra il
percorso formativo romeno e quello italiano sarebbero emerse differenze sotto i profili
quantitativo e soprattutto qualitativo non colmabili neppure attraverso la previsione di
misure compensative. Inoltre, tali misure avrebbero natura di facoltà e non di obbligo
per la P.A. e la loro previsione sarebbe esplicitamente riferita (soltanto) alle qualifiche
professionali prescritte da un altro Stato membro per accedere alla corrispondente
professione ed esercitarla sul proprio territorio (v. art. 22 del d.lgs. n. 206/2007): nel
N. 02958/2025 REG.RIC.
caso ora in esame, invece, le misure compensative non soltanto sarebbero individuate
(in contrasto con la direttiva) su una formazione non abilitante, ma trasformerebbero
una formazione non idonea all’insegnamento di sostegno in Italia in una formazione
diversa, di specializzazione a tale insegnamento e, dunque, avrebbero natura di misure
non compensative, ma trasformative;
V) erroneità della sentenza gravata per mancata sospensione “impropria” del giudizio
in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia UE sulla causa C-340/24, poiché il
T.A.R. Lazio sarebbe incorso in errore nel non sospendere la causa nel merito in attesa
che la Corte di Giustizia decidesse la causa C-340/24, oggetto del rinvio pregiudiziale
operato dal medesimo T.A.R. con ordinanza n. 8867 del 3 maggio 2024 (in un giudizio
relativo al rigetto del riconoscimento del titolo sul sostegno conseguito in Spagna): la
pronuncia della Corte sarebbe, infatti, dirimente anche per la decisione del caso qui in
esame e, per l’effetto, sussisterebbe una causa di sospensione impropria “in senso lato”
del giudizio nelle more della decisione dei giudici europei. Ciò, tanto più che di recente
il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia è stato disposto dal T.A.R. Lazio, con
ordinanza n. 21959 del 5 dicembre 2024, anche in riferimento al titolo formativo sul
sostegno conseguito in Romania.
3. Si è costituita in giudizio la prof.ssa Arianna Fraioli con memoria di costituzione e
difesa, eccependo preliminarmente in rito l’inammissibilità dell’appello in quanto non
conforme al principio di specificità dei motivi di impugnazione ex art. 101, comma 1,
c.p.a.; nel merito ha poi eccepito l’infondatezza dell’appello, concludendo per la sua
reiezione, previa reiezione dell’istanza cautelare.
3.1. Con ordinanza n. 1621/2025 del 7 maggio 2025 la Sezione ha accolto la domanda
cautelare per essere la stessa assistita dal fumus boni iuris, giacché il provvedimento
di diniego contiene una diffusa disamina della formazione seguita dalla ricorrente nel
Paese di provenienza e della sua inidoneità all’accesso alla professione regolamentata
nel Paese di destinazione, in conformità alla normativa europea in materia (direttiva
N. 02958/2025 REG.RIC.
n. 2005/36/CE), e tale profilo è assorbente ai fini dell’accertamento della sussistenza
delle condizioni per sospendere la sentenza appellata.
3.2. In vista dell’udienza di merito il Ministero appellante ha depositato una memoria,
insistendo nelle conclusioni già formulate.
3.3. Successivamente il Ministero ha depositato istanza di passaggio della causa in
decisione sulla base degli scritti difensivi.
3.4. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025 il Collegio, udito il difensore comparso
dell’appellata, ha trattenuto la causa in decisione.
4. In via preliminare occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’appello
sollevata dalla prof.ssa Fraioli per violazione del principio di specificità dei motivi di
impugnazione sancito dall’art. 101, comma 1, c.p.a., poiché nel caso di specie l’atto
di appello non articolerebbe doglianze puntuali avverso i capi della sentenza oggetto
di impugnazione.
4.1. L’eccezione è priva di fondamento.
4.2. Invero, il principio di specificità di cui all’art. 101, comma 1, c.p.a. prescrive che
nell’atto di appello venga rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento
della sentenza impugnata, non potendo bastare la riproposizione dei motivi contenuti
nel ricorso introduttivo: ciò, dal momento che il giudizio di appello innanzi al giudice
amministrativo ha natura di revisio prioris instantiae, i cui limiti oggettivi sono segnati
dai motivi di impugnazione (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VII, 9 aprile 2024, n. 3245;
id., 22 giugno 2023, n. 6147; Sez. V, 15 gennaio 2024, n. 503; 7 marzo 2022, n. 1619;
Sez. IV, 20 novembre 2023, n. 9938; id., 24 febbraio 2020, n. 1355; Sez. II, 15
novembre 2023, n. 9811; id., 2 febbraio 2022, n. 717; Sez. VI, 14 novembre 2023, n.
7956).
4.3. L’appello, pertanto, deve censurare le motivazioni della sentenza impugnata ed
esporre le ragioni per cui questa sarebbe erronea e da riformare (cfr., ex multis, C.d.S.,
Sez. VII, n. 3245/2024, cit.; Sez. II, 12 marzo 2021, n. 2152; id., 21 maggio 2019, n.
N. 02958/2025 REG.RIC.
3253; Sez. V, 4 aprile 2017, n. 1543; id., 17 giugno 2014, n. 3088; Sez. III, 3 aprile
2017, n. 1529; Sez. IV, 26 settembre 2016, n. 3936; Sez. VI, 19 gennaio 2016, n. 158).
Non occorre che i motivi di gravame siano rubricati in modo puntuale, né espressi con
formulazione giuridica assolutamente rigorosa, ma rileva che essi siano esposti con
specificità sufficiente a fornire almeno un principio di prova utile all’identificazione
delle tesi sostenute a supporto della domanda finale (cfr. C.d.S., Sez. V, 27 settembre
2022, n. 8321); in ogni caso, la specificità si articola in relazione alla natura delle
controversie (cfr. C.d.S., Sez. VI, 9 luglio 2012, n. 4006).
4.4. Orbene, nel caso di specie il Ministero appellante ha formulato critiche specifiche
e puntuali alla sentenza di prime cure (in disparte la fondatezza di esse), in ossequio
al precetto dell’art. 101, comma 1, c.p.a., individuando con sufficiente chiarezza le
ragioni per le quali, a suo avviso, la sentenza sarebbe errata e da riformare, tant’è vero
che la prof.ssa Fraioli ha replicato analiticamente nel merito alle stesse (v. C.d.S., Sez.
VII, 12 giugno 2024, n. 5268).
5. Venendo al merito dell’appello, il Collegio osserva che lo stesso risulta fondato per
le ragioni già sommariamente esposte in sede cautelare, da cui non si ravvisano motivi
per discostarsi e che, anzi, risultano rafforzate dalla più recente giurisprudenza della
Sezione espressasi in casi analoghi (3 ottobre 2025, n. 7765).
5.1. In particolare, sono fondati – e hanno efficacia assorbente, atteso il loro carattere
sostanziale (v. infra) – il terzo e il quarto motivo dell’appello, nei quali l’Avvocatura
dello Stato ha evidenziato come il Ministero abbia effettuato, sulla base dei principi
di diritto elaborati dall’Adunanza Plenaria (v. decisione n. 19 del 29 dicembre 2022),
una valutazione comparativa tra il percorso formativo seguito dalla docente in
Romania e quello italiano, compiendo un raffronto in concreto puntuale, analitico ed
esaustivo degli stessi e giungendo alla motivata conclusione dell’esistenza, a carico
del percorso formativo seguito dalla richiedente, di un divario rispetto a quello
italiano, che non è colmabile neppure con la prescrizione di misure compensative.
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5.2. In linea generale, si osserva che secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia
UE (v., per tutte, Corte di Giustizia UE, 8 luglio 2021, in C-166/20, “BB”, par. 39),
anche al di fuori del diretto campo applicativo della direttiva n. 2005/36/CE (relativa
al riconoscimento delle qualifiche professionali) e in forza dei principi generali di cui
agli artt. 45 e 49 TFUE, ove l’esame comparativo dei titoli accerti che le conoscenze
e le qualifiche attestate dal titolo estero (del “Paese di provenienza”) corrispondono a
quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante (“Paese di
destinazione”), quest’ultimo è tenuto a riconoscere che il titolo in questione soddisfa
le condizioni imposte dalle predette disposizioni. Se invece a seguito di tale raffronto
emerge una corrispondenza solo parziale tra le suddette conoscenze e qualifiche, lo
Stato membro ospitante ha il diritto di pretendere che l’interessato dimostri di avere
maturato le conoscenze e le qualifiche mancanti: a tal riguardo, spetta alle Autorità
nazionali competenti valutare se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante
nel contesto, segnatamente, di un’esperienza pratica, siano valide per l’accertamento
del possesso delle conoscenze mancanti (cfr. Corte di Giustizia UE, 6 ottobre 2015, in
C-298/14, “Brouillard”, par. 57 e par. 58). Invece, se il descritto esame comparativo
faccia emergere differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e
quella richiesta nello Stato membro ospitante, le Autorità competenti possono fissare
misure di compensazione per colmare tali differenze (Corte di Giustizia UE, 2
dicembre 2010, in C-422/09, C-425/09 e C-426/09, “Vandorou & a.”, par. 72).
6. Tanto premesso in generale, nel caso di specie il provvedimento con cui il Ministero
ha denegato il riconoscimento del titolo estero, in disparte la natura di detto titolo, è
correttamente motivato in base alla comparazione del percorso seguito in Romania
dalla docente con quanto previsto in Italia ai fini dell’abilitazione sul sostegno. Da tale
comparazione, effettuata in concreto dal Ministero rispetto ai titoli formativi, è emerso
che, a prescindere dalla carenza del titolo abilitante rilasciato dal Ministero romeno
(“Adeverinta”), le conoscenze acquisite all’estero dall’interessata non sono sufficienti
N. 02958/2025 REG.RIC.
a giustificare un’equipollenza di formazione (eventualmente ottenibile colmando il
divario con misure compensative) e, quindi, non possono portare a riconoscere al titolo
estero il richiesto valore abilitante. In altre parole, dalla comparazione con la disciplina
italiana è emerso che i contenuti del percorso formativo seguito dal prof.ssa Fraioli
presso l’Università di Arad (ROM) non consentono di riconoscere il titolo rilasciatole
dal suddetto Ateneo come valido, in Italia, per l’insegnamento di sostegno in veste di
“insegnante specializzata”: come precisa il decreto gravato, alla richiedente resta la
possibilità di accedere in Italia all’insegnamento di sostegno in qualità di docente non
specializzata, “in relazione ai titoli posseduti e ai requisiti richiesti dall’ordinamento
italiano, nonché dalle norme e dalle procedure di reclutamento vigenti”.
6.1. In questa prospettiva, non rileva che in tutta la prima parte il decreto impugnato
ponga l’accento sul dato dell’assenza di un valore ufficiale del titolo conseguito dal
richiedente. Infatti, nella sua seconda parte e per ben dieci pagine (da p. 18 a p. 28) il
decreto opera un “confronto analitico tra la formazione conseguita [dall’appellata] in
Romania e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde
accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento in Italia
in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”. E all’esito di detto confronto, il
diniego di riconoscimento viene motivato:
– con il carattere non differenziato dei corsi seguiti dalla richiedente, trattandosi di un
corso unico per ogni ordine e grado di scuola, al contrario della disciplina dettata in
Italia dal d.m. 30 settembre 2011 (recante “criteri e modalità per lo svolgimento dei
corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di
sostegno” ai sensi degli artt. 5 e 13 del d.lgs. n. 249/2010), che contempla un corso di
formazione specifica di un anno per ciascun ordine e grado di scuola. A tale specificità
corrisponde in Italia, a differenza che in Romania, una diversità di materie, contenuti,
obiettivi del corso, nonché di conoscenze teoriche e competenze pratiche psicologiche,
N. 02958/2025 REG.RIC.
pedagogiche, didattiche, organizzative e relazionali in riferimento a ciascun ordine e
grado di scuola;
– con la presenza, nel corso romeno, di obiettivi e soprattutto contenuti, come indicati
nei programmi relativi al suddetto corso, che non solo non fanno riferimento ad alcun
specifico grado di scuola (mentre l’istanza del prof.ssa Fraioli riguarda l’insegnamento
nella scuola secondaria di primo grado), ma che sono rivolti anche a personale e ad
utenti di ambito non scolastico;
– con la carenza di indicazioni, per il percorso formativo seguito dall’interessata, circa
la sussistenza dei requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno
didattico previsti nel sistema italiano dall’art. 3 del d.m. 30 settembre 2011 (direzione
del corso affidata a un professore universitario con competenze specifiche sui temi
dell’integrazione scolastica degli alunni con disabilità, laboratori affidati a docenti con
specializzazione per le attività di sostegno e almeno cinque anni di insegnamento su
posto di sostegno, ovvero con documentate esperienze nell’ambito dell’integrazione
scolastica degli alunni con disabilità, ecc.);
– con la previsione, nel sistema italiano, di laboratori didattici diversificati per ciascun
grado di scuola (con presenza di un “tutor” specializzato sul corrispondente grado di
scuola), mentre i programmi dei singoli moduli formativi del corso seguito dal prof.ssa
Fraioli non recano alcun riferimento specifico ad attività di laboratorio suddivise per
ordine e grado di scuola, a specifiche attività laboratoriali e alle ore ad esse dedicate,
come previsto dalla normativa italiana;
– con l’assenza, nella documentazione fornita dalla richiedente, di evidenze in ordine
alle finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative dell’eventuale tirocinio, incluse
la diversificazione per ordine e grado di scuola, la presenza di “tutor” e la supervisione
delle attività svolte, nonché in ordine all’effettivo espletamento del tirocinio;
– con la previsione, nella normativa italiana (art. 9 del d.m. 30 settembre 2011), di un
esame finale a cui è assegnato un apposito punteggio, mentre dalla documentazione
N. 02958/2025 REG.RIC.
sul corso seguito dalla richiedente non si evince nulla né in merito alle caratteristiche
dell’esame finale, né in merito allo stesso suo svolgimento.
6.2. Il decreto di rigetto ha concluso, con motivazione non illogica, né irragionevole,
ma anzi strettamente coerente con le suesposte risultanze istruttorie, che le conoscenze
complessivamente possedute dall’interessata, risultanti dai diplomi, dalle attestazioni
e dalle esperienze professionali dalla stessa maturate sia in Italia che in Romania, “non
soddisfano, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento, in
Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”.
6.3. Alla stregua di tali elementi, che l’appellata cerca invano di contrastare nelle sue
difese, risulta infondato e insostenibile il giudizio della sentenza di prime cure secondo
cui la valutazione in concreto compiuta dal Ministero sarebbe “inadeguatamente
motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza”. Altrettanto
infondato e insostenibile è il giudizio, anch’esso contenuto nella sentenza di prime
cure, per cui il Ministero non avrebbe adeguatamente motivato la radicale diversità tra
i percorsi formativi italiano e romeno, facendone discendere l’inapplicabilità delle
misure compensative.
6.4. Al contrario, non solo il Ministero ha effettuato una valutazione assai puntuale e
analitica, individuando, come si è poc’anzi visto, i passaggi essenziali in cui si dipana
tale radicale diversità, ma ha anche spiegato ampiamente le ragioni dell’impossibilità
di colmare le lacune tra i due percorsi formativi mediante misure compensative. Nello
specifico, il provvedimento di diniego ha osservato come, viste le carenze del percorso
formativo della richiedente, per come emergenti dalla documentazione da lei fornita,
e visto il conseguente carattere incolmabile della differenza tra la formazione inerente
alla specializzazione sul sostegno, quale stabilita in Italia, e la formazione relativa al
titolo formativo romeno di cui è stato chiesto il riconoscimento, l’applicazione delle
misure compensative avrebbe finito per trasformare una formazione del tutto inidonea,
in Italia, all’insegnamento di sostegno (quale docente specializzata) in una formazione
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diversa e addirittura abilitante. In questo modo, però, le misure verrebbero ad essere
non compensative, ma “trasformative”, nel senso di trasformare una formazione svolta
all’estero, “nominalmente” sul sostegno ma, in effetti, radicalmente diversa da quella
prevista in Italia e pertanto “totalmente inidonea all’insegnamento di sostegno”, in un
titolo “che dà accesso [invece] all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante
specializzato sul sostegno”.
6.5. A quest’ultimo proposito, mette conto aggiungere che la giurisprudenza di primo
grado, condivisa da questa Sezione, ha già avuto modo di rilevare come la previsione
di misure compensative, a cui subordinare il riconoscimento del titolo estero, non può
tradursi nell’istituzione di un nuovo percorso abilitativo in Italia, ulteriore e diverso
rispetto a quelli previsti dall’ordinamento interno, con aggiramento della procedura
abilitativa interna; questa, a partecipazione collettiva, verrebbe di fatto sostituita da un
vero e proprio percorso individuale (v. C.d.S., Sez. VII, 4 dicembre 2024, n. 9729, che
ha confermato T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III bis, 6 giugno 2023, n. 9547).
6.6. In aggiunta, il provvedimento di rigetto segnala che dalle verifiche effettuate sono
emerse incongruenze nella frequenza del periodo di studio svolto in Romania dalla
prof.ssa Fraioli, nel senso che la quasi totalità di detto periodo dal 21 maggio 2021 al
23 settembre 2021 coincide con periodi di supplenza della predetta docente in scuole
italiane ed è dunque incompatibile con queste ultime.
7. Non sono fondate le contrarie argomentazioni formulate dall’appellata nelle proprie
difese.
7.1. Sostiene, in sintesi, l’appellata che la tesi del Ministero, secondo cui l’attività di
comparazione esplicitata nel decreto impugnato è perfettamente aderente ai principi e
criteri elaborati dall’Adunanza Plenaria nelle sentenze del dicembre 2022 (nn. 19, 20,
21 e 22), sarebbe generica e assertiva. In realtà la P.A.: I) non avrebbe indicato alcun
punto specifico del piano formativo estero ritenuto difforme rispetto al corrispondente
percorso italiano; II) non citerebbe, né analizzerebbe i contenuti effettivi del percorso
N. 02958/2025 REG.RIC.
romeno, versati in atti dalla ricorrente (tra cui il certificato analitico, i contenuti degli
insegnamenti, la durata del tirocinio, la struttura dei laboratori); III) non spiegherebbe
le ragioni per le quali non si sono potute attivare le misure compensative. L’assunto
della conformità dell’operato della P.A. agli insegnamenti della Plenaria sarebbe, per
conseguenza, una mera tautologia, priva di dimostrazione.
7.2. Lamenta, inoltre, la docente che la P.A. utilizzerebbe la formula della differenza
“incolmabile” tra i percorsi formativi italiano e romeno, senza tuttavia specificare le
ragioni oggettive, normative e contenutistiche, di siffatta valutazione. Al riguardo non
basterebbe il richiamo al parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, mentre
il T.A.R., nella sentenza impugnata, avrebbe fornito dati non confutati dall’appellante
sui contenuti del percorso romeno, che contemplerebbe: a) insegnamenti specifici sui
temi della psicologia dello sviluppo, disabilità, inclusione ed educazione speciale; b)
laboratori didattici integrati con l’attività teorica; c) un monte ore di tirocinio pari a n.
300 ore, svolte in parte presso istituzioni scolastiche “speciali” romene, analoghe a
quelle italiane.
7.3. Ancora, la mancata adozione di misure compensative, che l’art. 14 della direttiva
n. 2005/36/CE prevede anche in caso di divergenze sostanziali tra i percorsi formativi,
concretizzerebbe la violazione del principio di proporzionalità. Da ultimo, il rilievo
dell’incompatibilità tra la frequenza del corso romeno e l’attività lavorativa svolta in
Italia dall’appellata sarebbe del tutto inconferente, poiché non sarebbe stato dimostrato
in modo adeguato alcun conflitto di orari o impegni formativi (come evidenziato anche
dal T.A.R.).
7.4. A confutazione dei suindicati argomenti difensivi, tuttavia, è sufficiente rilevare
che essi non scalfiscono in alcun modo i rilievi analitici formulati dal Ministero, volti
a far emergere le carenze e lacune incolmabili, rispetto alla disciplina nazionale, nel
percorso di formazione seguito dalla richiedente in Romania. Devono poi respingersi
le contestazioni che l’appellata muove al rispetto, da parte del Ministero, dei principi
N. 02958/2025 REG.RIC.
elaborati dalle Adunanze Plenarie “gemelle” del dicembre 2022, essendosi il decreto
impugnato rigorosamente attenuto a tali principi.
7.4.1. Nello specifico, i rilievi sul carattere indifferenziato e generico dei corsi seguiti
dalla prof.ssa Fraioli, sulla mancanza di una loro calibratura sui diversi ordini e gradi
della scuola e sulla loro apertura anche a personale non scolastico (con un inevitabile
deficit di specialità) sono tutt’altro che irrilevanti, abnormi o illogici, poiché in realtà
danno conto di un’istruttoria molto attenta, tradottasi in una motivazione esaustiva del
diniego di riconoscimento.
7.4.2. Inoltre, sono vani i tentativi dell’appellata di contestare i puntuali rilievi della
P.A. in relazione alla mancanza di sufficienti elementi sui laboratori, sul tirocinio (e
sulla qualificazione del personale ad essi preposto), nonché sull’esame finale. Le sue
affermazioni, infatti, da un lato sono eccessivamente generiche, e così non chiariscono
neppure le modalità con cui si sarebbe svolto l’esame finale (in forma scritta, orale,
mediante quiz, con domande a risposta aperta, ecc.), dall’altro lato trascurano che il
Ministero non si è limitato a rimarcare le carenze informative, nella documentazione
prodotta, sull’effettivo svolgimento delle attività di laboratorio e di tirocinio, ma ha
anche sottolineato come manchi qualsiasi riferimento alla calibratura delle suddette
attività sui diversi ordini e gradi di scuola: rilievo che, ancora una volta, fa emergere
il carattere generico e indifferenziato dell’attività formativa svolta presso l’Università
romena dalla prof.ssa Fraioli.
7.4.3. Nel caso di specie, pertanto, al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice,
la motivazione del provvedimento assolve alla funzione che le è propria, che è quella
di esternare le ragioni dell’atto, in modo da consentire al suo destinatario di ricostruire
l’iter logico-giuridico in base al quale la P.A. è pervenuta alla sua adozione e ciò al
fine di verificare la correttezza del potere in concreto esercitato e rendere possibile al
ridetto destinatario la difesa delle proprie ragioni, restando altrimenti vanificati sia il
principio costituzionale del buon andamento della P.A., sia la possibilità di difesa
N. 02958/2025 REG.RIC.
dell’interessato, sia la possibilità stessa del sindacato giurisdizionale (cfr., ex multis,
C.d.S., Sez. VII, 4 marzo 2025, n. 2655; id. 18 aprile 2024, n. 3502; Sez. VI, 14 marzo
2023, n. 2627; id., 6 agosto 2013, n. 4096; Sez. III, 4 febbraio 2020, n. 923; id., 2
maggio 2016, n. 1656; Sez. IV, 18 aprile 2019, n. 2520; Sez. V, 11 dicembre 2013, n.
5956).
7.5. L’immunità dei profili motivazionali ora visti rispetto alle doglianze della docente
rende, in presenza di un provvedimento plurimotivato, superfluo l’esame dell’ulteriore
motivazione del provvedimento basata sulle incongruenze tra il calendario dei corsi in
Romania e le supplenze svolte dall’interessata in Italia: ciò, in virtù dell’insegnamento
giurisprudenziale secondo cui la legittimità di una sola delle motivazioni poste a
fondamento di un provvedimento plurimotivato è idonea a sorreggerne il contenuto ed
a precludere l’accoglimento del gravame, atteso che l’eventuale illegittimità degli altri
profili motivazionali non può comunque portare al suo annullamento (cfr., ex multis,
C.d.S., Sez. VII, 6 agosto 2025, n. 6965; id., 23 luglio 2025, n. 6550; Sez. VI, 4 agosto
2025, n. 6878; Sez. IV, 18 luglio 2025, n. 6373; Sez. V, 2 luglio 2025, n. 5715; Sez.
III, 27 maggio 2025, n. 4601; id., 17 aprile 2024, n. 3480; Sez. II, 9 aprile 2025, n.
2999). Il tutto, peraltro, senza tralasciare che nel decreto di diniego le incongruenze in
discorso sono indicate in maniera puntuale e specifica (a fronte della genericità delle
repliche dell’appellata sul punto).
7.6. Quanto, infine, all’ipotizzata violazione del principio di proporzionalità, si è già
visto come il decreto impugnato abbia esaustivamente e convincentemente esposto le
ragioni per le quali non è stata possibile l’applicazione delle misure compensative, di
tal ché non è ravvisabile alcuna violazione di detto principio.
8. Come si è accennato, l’accoglimento dei motivi di appello ora indicati ha efficacia
assorbente rispetto agli altri, in ragione della loro natura sostanziale e, quindi, della
loro consistenza oggettiva (C.d.S., A.P., 27 aprile 2015, n. 4)
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8.1. Nondimeno, alla luce di un recente arresto della Sezione intervenuto in fattispecie
analoga (C.d.S., Sez. VII, n. 7765/2025, cit.), risulta fondato anche il secondo motivo
di appello, di natura procedimentale, nella parte attinente alla contestazione del capo
della sentenza gravata che ha ritenuto sussistente la violazione dell’art. 10-bis della l.
n. 241/1990 per il mancato invio alla richiedente del c.d. preavviso di rigetto. Ha infatti
osservato la pronuncia in commento (in relazione a censura di identico tenore dedotta
nella vicenda sottoposta al suo esame) che il Ministero ha dimostrato, sulla base della
valutazione analitica del percorso formativo, l’impossibilità del riconoscimento del
titolo e l’inutilità a tal fine dell’esercizio di ulteriori poteri istruttori, con il corollario
che l’invio del c.d. preavviso di diniego non avrebbe potuto condurre ad un approdo
diverso: di qui l’infondatezza della censura dedotta da parte ricorrente in primo grado,
poiché la mancanza dei presupposti per il riconoscimento del titolo, emergente dalla
riferita comparazione dei percorsi formativi, non lasciava alla P.A. alcun margine per
un esito diverso del procedimento, che l’apporto procedimentale di parte ricorrente
non avrebbe comunque potuto mutare.
9. In definitiva, pertanto, l’appello è fondato e da accogliere, attesa la fondatezza del
terzo e quarto motivo nello stesso dedotti (nonché, in parte qua, del secondo motivo)
e con assorbimento dei restanti motivi.
9.1. L’accoglimento dell’appello comporta che, in riforma della sentenza appellata, il
ricorso di primo grado deve essere respinto, mostrandosi il diniego impugnato immune
da mende.
10. La natura peculiare della controversia giustifica, comunque, la compensazione tra
le parti delle spese del doppio grado del giudizio.
CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 09.01.2026 n. 195