1. CPL Concordia soc. coop. (“CPL”) deduce di non aver potuto presentare, per causa ad essa non imputabile, tempestiva domanda di partecipazione alla procedura aperta indetta dalla Regione Lazio con Determinazione n. G10576 dell’8 agosto 2025 per l’affidamento “tramite convenzione, dei servizi di manutenzione degli impianti per gli enti della Regione Lazio e della Regione Umbria”; segnatamente, per quanto di interesse nella presente sede, si trattava del lotto 3 della predetta procedura, per l’importo a base d’asta di € 8.000.000,00=, inerente gli immobili localizzati nel territorio della Regione Umbria.

Nello specifico la ricorrente caricava nella piattaforma di e.procurement STELLA la busta contenente tutta la documentazione entro la scadenza (fissata per le ore 16:00 del 29 ottobre 2025) ma il sistema, a causa di un presunto malfunzionamento, restituiva la conferma di avvenuto caricamento delle buste firmate solo alle ore 16:01:16 e, stante l’avvenuto superamento del termine prescritto, ne impediva il successivo invio. CPL ha quindi formulato alla Regione Lazio istanza di accesso ai log informatici delle singole operazioni di caricamento registrate sulla piattaforma con le relative tempistiche, ed in data 31 ottobre 2025 ha presentato formale istanza di ammissione in autotutela alla gara in oggetto, ovvero di riapertura dei termini per la presentazione delle offerte.

2. La Regione Lazio, con nota prot. n. 1095747 del 6 novembre 2025, dopo aver consentito l’accesso, ha respinto la predetta istanza, poiché “da un’analisi svolta relativamente alle prestazioni della piattaforma telematica Stella, non ha riscontrato problematiche di funzionamento nel giorno di scadenza della presentazione delle offerte”; all’uopo ha fatto richiamo all’art. 13 del disciplinare di gara, ove si invitavano i concorrenti ad avviare le attività di inserimento dell’offerta in piattaforma con congruo anticipo rispetto alla scadenza, onde evitare la mancata o incompleta trasmissione dell’offerta entro il termine.

3. CPL Concordia ha impugnato la decisione della Regione Lazio di mancata ammissione alla presentazione “tardiva” dell’offerta, nonché gli artt. 1.1. e 13 del disciplinare, ove interpretati nel senso di precludere la partecipazione a gara in caso di non corretto funzionamento della piattaforma, articolando due motivi di gravame.

3.1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 25, commi 1 e 2, del D.lgs. n. 36/2023, dell’art. 1 del disciplinare di gara e del regolamento “formulazione dell’offerta”; violazione dei principi di favor partecipationis, par condicio, proporzionalità e buon andamento; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria e illogicità manifesta.

CPL, pur avendo iniziato tempestivamente le operazioni di caricamento dell’offerta tecnica nella piattaforma, ovvero tra le 14.15 e le 16.00 del 29 ottobre 2025 – avendo provveduto in precedenza al caricamento dell’offerta economica e della documentazione amministrativa- :

– ha poi riscontrato molteplici rallentamenti nelle operazioni di upload dei documenti, finchè alle 15:58:40, tentando di terminare il caricamento delle buste firmate, è incorsa in un errore bloccante, originato dall’estensione della firma digitale in formato “P7M”, che non sarebbe consentita per il caricamento delle buste firmate – nonostante in precedenza ne fossero state caricate altre sei firmate analogamente, senza che il sistema restituisse alcun errore – ;

– dopo che l’operazione di importazione delle buste era stata inizializzata nuovamente alle 15:59:29, il sistema si sarebbe bloccato, restituendo alle 16:01:16 l’esito: “il termine di presentazione delle offerte è scaduto”, così impedendo il successivo invio delle buste regolarmente caricate a sistema.

Il malfunzionamento della piattaforma sarebbe da imputarsi ad un blocco informatico occorso a livello globale nel pomeriggio del 29 ottobre 2025 al server Microsoft Azure, gestore altresì della piattaforma STELLA.

3.2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1.1 e 13 del disciplinare di gara, degli artt. 1, 2, 19 e 25 del d.lgs. 36/2023; eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, motivazione erronea, carente e perplessa, sviamento. violazione dei principi generali di buon andamento, regolarità, trasparenza, concorrenza, del risultato e della fiducia.

In ogni caso la stazione appaltante avrebbe dovuto considerare validamente trasmessa l’offerta della ricorrente, dato che la stessa era stata integralmente caricata nei termini prescritti dal bando, ma poi non trasmessa per ragioni tecniche non imputabili al concorrente.

3.3. CPL in subordine spiegava altresì istanza istruttoria chiedendo l’ammissione di una verificazione o consulenza tecnica diretta ad accertare il regolare funzionamento della piattaforma S.TEL.LA. nella giornata del 29 ottobre 2025.

4. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, che, in prima battuta, ha eccepito l’incompetenza territoriale di questo T.A.R. in applicazione del criterio della sede dell’Amministrazione che ha indetto la gara, nonché in ragione della previsione di cui al paragrafo 28 del disciplinare di gara, che devolve le controversie derivanti dalla presente procedura di gara alla cognizione del T.A.R. Lazio, sede di Roma.

Nel merito la stazione appaltante ha contestato integralmente le censure della parte ricorrente, facendo richiamo ad apposita nota istruttoria della Direzione Regionale Trasformazione Digitale e Procurement del 5 novembre 2025, ove si segnalava che “Dall’analisi dei LOG nel periodo oggetto di analisi non sono state riscontrate anomalie riferibili alla piattaforma. Il fornitore ha caricato un numero corposo di allegati. A ridosso della scadenza ha generato i pdf da firmare per il sigillo dell’offerta che ha provato ad allegare una prima volta alle ore 15.58 con un formato non valido e che ha completato con successo subito dopo la scadenza del termine (inizio ore 15.59.29 – fine 16.01.16)”. Segnatamente secondo la stazione appaltante il mancato invio dell’offerta sarebbe dipeso da negligenza della concorrente, che accedeva tardivamente alla piattaforma e commetteva errori nella procedura di caricamento delle buste, non potendo rinvenirsi alcun malfunzionamento addebitabile al software di trasmissione.

Inoltre il regolare funzionamento della piattaforma sarebbe confermato dal fatto che gli altri 28 concorrenti che avevano presentato analoga domanda di partecipazione al lotto 3 non avevano segnalato alcuna anomalia nel funzionamento della stessa.

5. La ricorrente ha presentato note in replica. All’udienza in camera di consiglio del 2 dicembre 2025 il Collegio, ritenuto il giudizio già maturo per la decisione, ha rappresentato alle parti presenti la possibilità della definizione dello stesso con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.. Quindi la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente, si ravvisa la sussistenza dei presupposti di legge ex art. 60 cod. proc. amm. per la definizione della presente controversia con sentenza in forma semplificata all’esito della trattazione cautelare, essendo la causa matura per la decisione e stante l’assenza di cause ostative.

7. Deve essere disattesa l’eccezione di incompetenza territoriale di questo T.A.R.. Innanzitutto si premette che, attesa la natura inderogabile dei criteri di competenza dettati dall’art. 13 cod. proc. amm., deve ritenersi priva di ogni effetto la clausola derogatoria di cui all’art. 28 del disciplinare, che indica quale giudice competente il T.A.R. del Lazio, sede di Roma.

Nel caso in esame la Regione Lazio ha indetto una gara suddivisa in più lotti il cui bando, quale atto ad oggetto plurimo, determina l’indizione non di un’unica gara, ma di tante gare, per ognuna delle quali vi è un’autonoma procedura che si conclude con un’aggiudicazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, ord. n. 7363/2022, nonché, sez. III, 23 febbraio 2022 n. 1281, id. sez. V, 12 febbraio 2020 n. 1070, id. 12 gennaio 2027, n. 52).

Discende da quanto sopra che allorchè venga in contestazione una gara con più lotti è necessario privilegiare il criterio di ripartizione della competenza che valorizza gli effetti dell’atto: in casi siffatti, dunque, non rileva che la procedura, la commissione giudicatrice e il RUP siano unici, bensì piuttosto il fatto che gli atti impugnati producano effetti immediati e diretti nel territorio di una unica regione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2022, n. 10561, nonché ord. n. 9679 del 13 novembre 2023, nn. 2029 e 2030 del 2022, 5012, 5013 e 5014 del 2020; Ad. plen. n. 33 e 34 del 2012).

Poiché il lotto 3 della procedura de qua riguarda esclusivamente il servizio di manutenzione degli impianti concernenti immobili situati nella Regione Umbria, la competenza territoriale appartiene sicuramente a questo Tribunale.

8. Nel merito, il ricorso è fondato, per quanto di seguito esposto.

8.1. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, inaugurato da Cons. Stato, Ad. plen., 25 febbraio 2014, n. 9, “si configurano in capo al singolo partecipante ad una procedura di gara obblighi di correttezza – specificati attraverso il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’autoresponsabilità – rivenienti il fondamento sostanziale negli art. 2 e 97 Cost., che impongono che quest’ultimo sia chiamato ad assolvere oneri minimi di cooperazione: si pensi al dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare documenti”: ciò vale, a fortiori, per le gare gestite in forma informatica, la cui partecipazione comporta la necessità di adempiere, con scrupolo e diligenza, alle prescrizioni di bando e alle norme tecniche rilevanti, come da manuale applicativo e da normativa sul punto vigente, nell’utilizzazione delle forme digitali, le cui regole ex se integrano per relationem la disciplina di gara e sono poste a garanzia di tutti i partecipanti, con la conseguenza che l’inesatto o erroneo utilizzo, a contrario, rimane a rischio del partecipante (cfr. T.A.R. Umbria, 14 febbraio 2025, n. 122, T.A.R. Lazio, Roma, I ter, 17 ottobre 2024 n. 17971, T.A.R. Piemonte, Sez. II, 22 marzo 2024, n. 299, T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 30 gennaio 2024, n. 68, Cons. Stato, sez. III, 08 gennaio 2024, n. 252).

Il precipitato di tale principio si rinviene all’art. 13 del disciplinare, che ricorda che “Le operazioni di inserimento sulla Piattaforma di tutta la documentazione richiesta rimangono ad esclusivo rischio del Concorrente. Si invitano pertanto i Concorrenti ad avviare tali attività con congruo anticipo rispetto alla scadenza prevista onde evitare la non completa e quindi mancata trasmissione dell’offerta”; il rigore della suddetta previsione è però temperato dall’art. 25, comma 2, del Codice Appalti, secondo cui “le piattaforme di approvvigionamento digitale non possono alterare la parità di accesso degli operatori, né impedire o limitare la partecipazione alla procedura di gara degli stessi ovvero distorcere la concorrenza, né modificare l’oggetto dell’appalto, come definito dai documenti di gara. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti assicurano la partecipazione alla gara anche in caso di comprovato malfunzionamento, pur se temporaneo, delle piattaforme, anche eventualmente disponendo la sospensione del termine per la ricezione delle offerte per il periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento e la proroga dello stesso per una durata proporzionale alla gravità del malfunzionamento.”

L’intento di ragionevolezza e proporzionalità di cui è espressione tale norma è recepito a livello di disciplinare dall’art. 1.1., secondo cui la stazione appaltante assicura la partecipazione alla gara anche quando, “esclusa la negligenza dell’operatore economico, non sia possibile accertare la causa del mancato funzionamento o del malfunzionamento” .

8.2. La stazione appaltante ha negato a CPL la riapertura dei termini per la partecipazione affermando in buona sostanza:

– che non vi sarebbe stato alcun malfunzionamento della piattaforma;

– che il mancato invio della domanda di partecipazione nel termine sarebbe dipeso da negligenza della ricorrente, che incorreva in un errore bloccante in prossimità della scadenza del termine (e segnatamente alle ore 15:58:40) che impediva poi di completare il caricamento delle buste ed il conseguente invio delle stesse prima della scadenza.

8.3. Le predette motivazioni tuttavia non persuadono alla luce di quanto emerge dai documenti di causa.

8.3.1. Innanzitutto il blocco dell’importazione delle buste firmate che il sistema operava – rilevando che l’estensione “P7M” non era consentita per la firma delle buste in upload – non può qualificarsi come anomalia addebitabile all’operatore, poiché – per quanto è possibile accertare – il manuale per la formulazione dell’offerta tramite piattaforma STELLA non reca alcuna previsione di divieto di apposizione della firma digitale in formato “p7m”, tanto è vero che molteplici documenti firmati in tale formato erano stati caricati dalla ricorrente già dalle ore 15:10:11 senza che il sistema rilevasse alcun alert. Né è sostenibile – in assenza di espressa previsione del manuale- che tale preclusione operi solo in fase di caricamento della busta firmata (mentre tale firma sarebbe consentita per i singoli documenti) perché l’imposizione di uno specifico formato per la firma digitale, a pena di generazione di un errore bloccante in sede di upload, avrebbe dovuto ancora una volta essere segnalata nel predetto manuale, non potendo altrimenti addebitarsi al singolo offerente quale “errore”.

8.3.2. Ma anche ove tale anomalia fosse in effetti da ricondursi ad un errore procedurale di CPL, la stessa non sarebbe idonea a giustificare la mancata partecipazione a gara, perché l’upload delle buste veniva operato regolarmente prima della scadenza, ovvero alle 15:59:29 (ma si concludeva solo dopo le 16.00, precisamente alle 16:01:16, allorchè non era più possibile completare l’invio).

8.4. Quindi in ultima analisi il superamento del termine di scadenza per la presentazione della domanda di partecipazione, se anche non addebitabile ad effettivo malfunzionamento del sistema STELLA (nel senso di conclamata anomalia rispetto alla regolare procedura di caricamento), è dipeso comunque da un patologico rallentamento del software, comprovato dai log applicativi ostesi dalla stazione appaltante, che ha impedito alla ricorrente il rispetto del termine di scadenza delle 16.00 del 29 ottobre 2025.

8.4.1. Non è contestato che CPL abbia proceduto alla formulazione dell’offerta con tempistiche che, già in astratto, escludevano qualsiasi negligenza dell’operatore in termini di idoneità ex ante ad un utile invio dell’offerta, dato che:

– la documentazione amministrativa era stata caricata nella giornata precedente, ovvero il 28 ottobre 2025;

– l’offerta economica era stata parimenti caricata con successo nella mattinata del 29 ottobre 2025;

– alle 14,15, circa 2 ore prima della scadenza, CPL iniziava il caricamento dell’offerta tecnica, potendo attendersi, sulla base delle tempistiche di upload registrate in precedenza di poter regolarmente concludere l’invio nel termine.

8.4.2. Senonchè già a partire dalle 14:22:27 si verificavano dei rallentamenti oggettivamente anomali dato che il file “relazione ed allegati oscurati” relativo al lotto 1, di dimensione 31,74 MB, richiedeva più di 8 minuti per essere caricato, ed addirittura l’analogo file relativo al lotto di cui si discute impiegava addirittura oltre 21 minuti per l’upload, seppure di dimensione pari a soli 50 MB. Né l’offerente poteva prevedere una tale tempistica di funzionamento, dato che nella giornata precedente un file di dimensioni pari a 22 MB era stato caricato in poco più di un minuto.

Il possibile sovraffollamento del sistema in prossimità della scadenza del termine avrebbe potuto indurre a supporre rallentamenti nel caricamento, ma non dell’entità di quelli effettivamente occorsi, in cui un identico file veniva caricato con successo con tempistiche fino a 10 volte superiori rispetto a quelle richieste in precedenza.

8.5. Se CPL non fosse incorsa in tale rallentamenti anomali, avrebbe senz’altro terminato il caricamento ed il successivo invio entro il termine di scadenza, sterilizzando l’idoneità causale dell’errore bloccante (riguardante la firma digitale in formato p7m) rispetto al mancato deposito: tale anomalia costava all’operatore in termini di tempo perso neppure un minuto (l’errore veniva rilevato dal sistema alle 15:58:40 e alle 15:59:29 CPL iniziava la nuova importazione delle buste, che però terminava con successo solo dopo le 16:00) mentre i rallentamenti facevano accumulare alla ricorrente ritardi complessivamente superiori a 20-25 minuti.

8.6. In casi analoghi costituisce ius receptum che:

– non può essere escluso dalla gara un concorrente che abbia curato il caricamento della documentazione di gara sulla piattaforma telematica entro l’orario fissato per tale operazione, ma non sia poi riuscito a finalizzare l’invio a causa di un malfunzionamento del sistema, imputabile al gestore;

– anche ove non sia possibile stabilire con certezza se vi sia stato un errore da parte del singolo operatore economico, ovvero se la trasmissione dell’offerta sia stata impedita da un vizio del sistema informatico imputabile alla stazione appaltante, le conseguenze degli esiti anormali del sistema non possono comunque andare a detrimento dei partecipanti, stante la natura meramente strumentale del mezzo informatico, da cui discende il corollario dell’onere per la stazione appaltante di doversi accollare il rischio dei malfunzionamenti e degli esiti anomali dei sistemi informatici di cui la stessa si avvale, essendo evidente che l’agevolazione che deriva alla P.A. stessa, sul fronte organizzativo interno, dalla gestione digitale dei flussi documentali, deve essere controbilanciata dalla capacità di rimediare alle occasionali possibili disfunzioni che possano verificarsi, in particolare attraverso lo strumento procedimentale del soccorso istruttorio (cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 dicembre 2020, n. 8348, id. 7 gennaio 2020, n. 86, id. sez. V, 20 novembre 2019, n. 7922, id. sez. III, 7 luglio 2017, n. 32455, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I ter, 19 luglio 2024, n. 14747, T.A.R. Puglia, Lecce, 10 giugno 2019 n. 977; T.A.R. Lombardia, Milano, I, 9 gennaio 2019, n. 40).

Ne discende che il diritto alla rimessione in termini del singolo operatore economico (il quale non sia riuscito ad inviare in tempo l’offerta o la domanda di partecipazione) sorge non soltanto in caso di comprovato malfunzionamento della piattaforma digitale della stazione appaltante, ma anche in caso di incertezza assoluta circa la causa del tardivo invio: in sostanza, il rischio della “causa ignota” del malfunzionamento informatico ricade sulla stazione appaltante (cfr. T.A.R Lazio, Roma, sez. II, 4 agosto 2023 n. 13137).

8.7. Nel caso in esame, avendo la stazione appaltante escluso un effettivo malfunzionamento della piattaforma, residua la causa ignota, non potendo certamente considerarsi regolare il funzionamento della piattaforma che registri ritardi nei tempi di upload come quelli emergenti dai log informatici ritratti dalle 15:15 alle 16:00 del 29 ottobre 2025, a prescindere dalla concreta incidenza del blackout informatico occorso a Microsoft Azure.

8.8. Né potrebbe addebitarsi alla ricorrente di aver intrapreso il caricamento dell’offerta tecnica con modalità di tempo eccessivamente prossime alla scadenza, dato che anche ove l’offerta fosse stata presentata “all’ultimo minuto” ciò sarebbe irrilevante, “ posto che l’operatore economico ben può utilizzare tutto il tempo concesso per l’elaborazione e la presentazione dell’offerta, senza correre il rischio, per l’incerta indicazione delle relative modalità – o, aggiunge il Collegio per un riscontrato malfunzionamento a lui non imputabile – di incontrare difficoltà imprevedibili” (Cons. Stato, Sez. V, 2 agosto 2021, n. 5641, nonché T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 21 ottobre 2022, n. 802). Infatti non può ricadere sulla ricorrente la circostanza che il sistema non abbia ricevuto la conferma di quanto già caricato entro il termine prefissato, in quanto non possono essere a suo carico non solo le anomalie manifeste del sistema che, nel caso in esame, non sembrano essersi verificate, ma nemmeno i meri ritardi nella ricezione delle offerte. Tali ritardi sono presumibilmente riconducibili al fatto che la piattaforma, la quale ha dovuto assorbire gli allegati caricati da una pluralità di operatori economici in un ristretto arco temporale, ha restituito rallentamenti nella procedura di caricamento.

In altri termini, il sovraffaticamento per eccesso di dati in entrata che, verosimilmente, non ha permesso la conferma dell’avvenuto caricamento entro l’orario previsto dal bando, non può riversarsi sulla ricorrente, ciò in applicazione dei principi di par condicio e di favor partecipationis alle procedure di gara (T.A.R. Campania, Napoli sez. I, 01 febbraio 2024 n. 800).

8.9. Quindi la ricorrente non ha concretamente violato il principio di autoresponsabilità, perché la mancata tempestiva presentazione dell’offerta è dipesa, se non da un malfunzionamento della piattaforma, da un oggettivo e rilevante rallentamento del sistema che ha ritardato, per poco di più di un minuto, l’invio delle buste contenenti le offerte. La stazione appaltante, rilevato ciò, avrebbe dovuto consentire alla ricorrente la presentazione tardiva della domanda di partecipazione.

8.10. Né può rilevare in senso contrario la circostanza allegata dalla Regione Lazio secondo cui altri ventotto concorrenti avrebbero presentato regolare domanda senza segnalare alcun malfunzionamento: in assenza di deposito in giudizio dei log di sistema inerenti i depositi effettuati dagli altri offerenti non è possibile escludere che costoro abbiano riscontrato analoghe problematiche riuscendo poi per puro caso a finalizzare l’invio nel termine, oppure abbiano provveduto al caricamento nei giorni precedenti o comunque prima delle 14.

9. Il ricorso deve quindi essere accolto: la Regione Lazio è conseguentemente onerata di consentire a CPL Concordia la tardiva presentazione della domanda di partecipazione al lotto in oggetto, domanda peraltro già caricata a sistema ma non inviata.

10. Le spese di lite possono essere compensate.

TAR UMBRIA, I – sentenza 09.12.2025 n. 854