1. – In via preliminare il Collegio rileva che il provvedimento Anas prot. n. 0697921 del 4 agosto 2025 – con il quale è stata resa l’autorizzazione all’affiancamento solo in mera esecuzione della sopra citata ordinanza cautelare che aveva disposto il riesame dell’istanza di affiancamento del Consorzio ricorrente – non determina l’improcedibilità del ricorso o la cessazione della materia del contendere atteso che la sua adozione è espressamente avvenuta in esecuzione del provvedimento cautelare e con riserva di annullamento in ipotesi di rigetto dell’impugnativa proposta avverso N. 00800/2025 REG.RIC. l’originario diniego (Cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 19/09/2018, n.5466 a mente del quale “nel caso in cui il giudice sospenda in sede cautelare gli effetti di un provvedimento e l’Amministrazione vi si adegui, con l’adozione di un atto consequenziale al contenuto dell’ordinanza cautelare, non si ha improcedibilità del ricorso, né cessazione della materia del contendere (se l’atto, rispettivamente, sia sfavorevole o favorevole al ricorrente), giacché l’adozione non spontanea dell’atto con cui si è data esecuzione alla sospensiva non produce la revoca del precedente provvedimento impugnato e ha una rilevanza solo provvisoria, in attesa cioè che la sentenza di merito accerti se il provvedimento sospeso sia o meno legittimo. Se, invece, a seguito dell’ordinanza cautelare di sospensione, l’Amministrazione effettui una nuova valutazione ed adotti un atto espressione di nuova volontà di provvedere, che costituisca cioè un nuovo giudizio, autonomo e indipendente dall’esecuzione della pronuncia cautelare, allora il ricorso nei confronti del precedente provvedimento gravato diventa improcedibile, ovvero si ha cessazione della materia del contendere laddove si tratti di un atto con contenuto del tutto satisfattivo della pretesa azionata dal ricorrente”; in precedenza, Cons. Stato, Sez. III, 4 settembre 2017 n. 4188). Deve quindi esaminarsi l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Anas secondo la quale il disciplinare di gara sarebbe stato tardivamente impugnato, aggiungendo poi che l’ipotetica lesività del citato § 7.5. si sarebbe concretizzata al momento della stipula del contratto d’appalto, avvenuta il 23.12.2024 o, al più, al momento della consegna definitiva dei lavori, avvenuta 12.3.2025. L’eccezione è infondata. La clausola del disciplinare in questione non rientra tra le previsioni immediatamente impugnabili dovendosi ritenere tali solamente quelle preclusive della partecipazione o tali da impedire con certezza la stessa formulazione dell’offerta: in particolare, quelle concernenti i requisiti di partecipazione – aventi l’effetto di impedire ab origine la partecipazione alla gara degli operatori economici che ne siano privi – e quelle che N. 00800/2025 REG.RIC. determinino l’impossibilità di formulare un’offerta consapevole e competitiva (cfr., da ultimo, T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 26 novembre 2025, n. 2634). Ne consegue che la ricorrente non era tenuta ad impugnare tempestivamente la lex specialis, potendo quest’ultima essere impugnata solo unitamente al provvedimento lesivo da individuarsi, non già nella stipula contrattuale, quanto piuttosto nel provvedimento Anas del 18 aprile 2025 recante il diniego alla richiesta di affiancamento avanzata dal ricorrente; poiché è solo da tale momento che sorge l’interesse all’impugnazione, il ricorso in esame deve considerarsi tempestivamente proposto. 2. – Nel merito il ricorso è fondato alla stregua di quanto appresso specificato. Giova in primo luogo richiamare la giurisprudenza che ha ricostruito i tratti salienti e le caratteristiche del consorzio stabile, la quale ha sottolineato come tale istituto sia «stato introdotto nel nostro ordinamento dall’art. 10, comma 1, lett. c), L. 10 febbraio 1994, n. 109, all’esito di un “percorso di tipizzazione normativa del fenomeno della cooperazione tra imprese” nell’esecuzione di commesse pubbliche, che ha visto nel tempo il riconoscimento delle associazioni temporanee di imprese e dei consorzi di cooperative di produzione e lavoro regolati dalla l. 25 giugno 1909, n. 422, dall’art. 20, l. 8 agosto 1977, n. 584, e per i consorzi ordinari dalla l. 17 febbraio 1987, n. 80. I consorzi stabili sono quei consorzi costituiti tra almeno tre imprese, che abbiano stabilito di operare in modo congiunto nel settore dei contratti pubblici per un periodo non inferiore a cinque anni, istituendo a tale fine una comune struttura di impresa. Si differenziano dai consorzi ordinari, in quanto mentre questi ultimi nascono e cessano (al pari delle associazioni temporanee di imprese) in vista di un’unica operazione, i primi sono costituiti in funzione di un numero potenzialmente illimitato di operazioni. Secondo la dottrina più attenta, l’istituto del consorzio stabile costituisce una evoluzione della figura tradizionale disciplinata dagli artt. 2602 ss. c.c., e si colloca in una posizione intermedia fra le associazioni temporanee e gli organismi societari N. 00800/2025 REG.RIC. risultanti dalla fusione di imprese. Il consorzio stabile, pertanto, rappresenta una particolare categoria dei consorzi disciplinati dal codice civile ed è soggetto, pertanto, sia alla disciplina generale dettata dallo stesso codice, sia a quella speciale dettata dal codice dei contratti pubblici. L’istituto si colloca nel più ampio fenomeno della partecipazione aggregata alle procedure di evidenza pubblica, secondo i principi del favor partecipationis e della neutralità delle forme giuridiche dei soggetti partecipanti alla procedura di gara posti dalla legislazione prima comunitaria e poi eurounitaria. L’art. 45, comma 2, lett. c) d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 afferma: “Rientrano nella definizione di operatori economici i seguenti soggetti… c) i consorzi stabili, costituiti anche in forma di società consortili ai sensi dell’art. 2615 ter del codice civile, tra imprenditori individuali, anche artigiani, società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro. I consorzi stabili sono formati da non meno di tre consorziati che, con decisione assunta dai rispettivi organi deliberativi, abbiano stabilito di operare in modo congiunto nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture per un periodo di tempo non inferiore a cinque anni, istituendo a tale fine una comune struttura di impresa”. La giurisprudenza amministrativa e di legittimità li definisce aggregazioni durevoli di soggetti che nascono da un’esigenza di cooperazione ed assistenza reciproca e, operando come un’unica impresa, si accreditano all’esterno come soggetto distinto. Si è precisato che l’elemento qualificante dei consorzi stabili è senz’altro la ‘comune struttura di impresa’ da intendersi quale ‘azienda consortile’ utile ad eseguire in proprio, ossia senza l’ausilio necessario delle strutture imprenditoriali delle consorziate, le prestazioni affidate a mezzo del contratto (cfr. Adunanza Plenaria 18 marzo 2021, n. 5; Cons. Stato, sez. VI, 13 ottobre 2020, n. 6165; Cons. Stato, sez. III, 4.2.2019, n. 865; Cons. Stato, sez. V, 17.1.2018, n. 276). Le considerazioni sopra esposte vanno, invero, supportate da una ulteriore precisazione: non è ravvisabile un rapporto di ‘mandato’ tra il consorzio stabile e le imprese consorziate. A tale riguardo, è N. 00800/2025 REG.RIC. interessante segnalare la soluzione interpretativa prospettata dalla Corte Suprema di Cassazione, con sentenza n. 1192 del 2018, secondo cui: “I consorzi stabili, con rilevanza esterna, previsti dalla legge n. 109 del 1994, sono enti collettivi dotati di autonomia soggettiva, organizzativa e patrimoniale rispetto alle imprese consorziate, sicché è il consorzio l’unico soggetto legittimato ad agire nei confronti del committente e titolare delle somme riscosse in esecuzione del contratto”. Secondo la Corte, un aspetto che non può essere messo in discussione riguarda l’autonomia, sul piano giuridico ed organizzativo, del consorzio rispetto alle imprese consorziate, sicché “la circostanza che il consorzio stabile costituisce un autonomo soggetto di diritto dotato di autonoma qualificazione e di un patrimonio autonomo (come si desume dalla previsione concernente la responsabilità solidale verso la stazione appaltante) impedisce ogni assimilazione tra consorziate del consorzio stabile e imprese mandanti di raggruppamenti temporanei di imprese, proprio per la ontologica differenza di struttura tra il primo e i secondi, per converso privi di personalità giuridica autonoma”. I giudici di legittimità precisano che tra consorzio e consorziate non vi è traccia di un rapporto di ‘mandato’, nel quadro complessivo del rapporto consortile, atteso che “Il vincolo in forza del quale le consorziate provvedono a dare esecuzione al contratto stipulato non si giustifica, sotto il profilo negoziale, nell’assegnazione che non può essere considerata un contratto (e quindi né un subappalto né un mandato), ma solo un atto unilaterale recettizio, bensì nel momento antecedente all’assegnazione e costituito dalla costituzione e dall’adesione al consorzio, unico atto negoziale contenente l’incarico di stipulare il contratto di appalto per conto delle consorziate e l’ulteriore incarico di determinare di volta in volta a quale tra essere gli appalti assunti dovranno essere assegnati”. Dalla natura del rapporto tra consorzio stabile e singole consorziate, nonché dalla peculiare struttura dell’istituto, consegue che l’utilizzo dei requisiti di partecipazione delle singole imprese consorziate non pregiudica la struttura originaria del consorzio che N. 00800/2025 REG.RIC. ha partecipato alla gara, in quanto autonomo soggetto di diritto, dotato di distinta qualificazione, stante la ontologica distanza tra la propria soggettività e quella delle imprese consorziate. Va condivisa, infatti, la ricostruzione dell’istituto fatta anche dalla dottrina più attenta, secondo cui “il vincolo in forza del quale le consorziate provvedono a dare esecuzione al contratto stipulato non si giustifica, sotto un profilo negoziale, nell’assegnazione che non può essere considerata un contratto (e quindi né un subappalto né un mandato), ma solo un atto unilaterale recettizio”. Tale atto unilaterale, avente funzione di incarico della consorziata designata, reso al momento della costituzione del consorzio, può bene essere revocato, in quanto ciò non muta la struttura del consorzio stesso, così come il medesimo incarico può essere affidato ad altra impresa, anche in fase di gara, in ipotesi di venir meno dei requisiti della precedente incaricata» (Cons. Stato, Sez. V, 29 settembre 2023, n. 8592). Dalla ricostruzione della natura giuridica del consorzio stabile emerge che tale organismo è l’unico soggetto che partecipa formalmente alla gara e che la consorziata designata può essere sostituita da altra consorziata, anche sopraggiunta nel corso della procedura, consentendosi – diversamente dalla regola generale introdotta dal Consiglio di Stato, Ad. Plen., 25 gennaio 2022, n. 2 – la modifica sostituiva c.d. per addizione (A.N.A.C., Parere di precontenzioso n. 145 del 20 marzo 2024) o dal Consorzio stesso, ove possieda i requisiti previsti, senza che tale sostituzione comporti una modifica dell’offerta; «concorrente è quindi solo il consorzio, mentre non assumono tale veste le sue consorziate, nemmeno quella designata per l’esecuzione della commessa, con la conseguenza che quest’ultima all’occorrenza può sempre essere estromessa o sostituita, senza che ciò si rifletta sul rapporto esterno tra consorzio concorrente e stazione appaltante (Cons. Stato, Sez. VI, 29.4.2003, n. 2183; Cons. Stato, 23.11.2018, n. 6632; Cons. Stato, Sez. V, 14.4.2020, n. 2387)» (Consiglio di Stato, Sez. V, 6 febbraio 2024, n. 1219; con riguardo allo specifico ambito dei lavori in ambito di beni culturali, cfr. C.G.A.R.S., 22 gennaio 2021, n. 49). In conseguenza di ciò, risulta N. 00800/2025 REG.RIC. illegittima la previsione della lex specialis che impone la predeterminazione delle quote di esecuzione del consorzio e delle consorziate (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 12 marzo 2024, n. 639, che richiama Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 ottobre 2020, n. 6165; anche T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 10 aprile 2024, n. 1199), poiché, come evidenziato, i consorzi stabili rispondono in proprio della prestazione da eseguirsi, quale unico centro di imputazione del rapporto contrattuale instaurato con la Stazione appaltante (cfr. Consiglio di Stato, V, 28 marzo 2023, n. 3148; in senso contrario, anche con riguardo ai lavori nel settore dei beni culturali, Consiglio di Stato, Sez. V, 7 marzo 2022, n. 1615). Difatti, «posto il rapporto contrattuale intercorrente tra stazione appaltante e consorzio stabile, per cui solo quest’ultimo è tenuto a comprovare il possesso dei requisiti di ordine speciale, la circostanza che la nuova consorziata abbia fatto ingresso nella compagine del consorzio dopo l’aggiudicazione è irrilevante, non comportando alcuna violazione dei principi che regolano la materia (continuità nel possesso dei requisiti/ elusione del divieto di modifiche soggettive/violazione della par condicio) e dovendosi ritenere, a tutti gli effetti, una sostituzione “interna” al consorzio» (A.N.A.C., Parere di precontenzioso n. 145 del 20 marzo 2024). La modifica in sostituzione non inficia la natura del consorzio, trattandosi di una realtà imprenditoriale distinta rispetto a quella dei singoli consorziati, naturalmente se il consorzio stabile rimane nella sua totalità in possesso dei requisiti richiesti dalla lex specialis, come non è in discussione nel caso di specie (Consiglio di Stato, Sez. V, 24 gennaio 2023, n. 779). La possibilità di sostituire la consorziata inizialmente indicata e/o di incrementare la compagine, anche per ragioni organizzative, è stata espressamente codificata dall’art. 48, comma 7-bis, del d.lgs. 50/2016, norma che ammette la modifica soggettiva delle consorziate inizialmente indicate: N. 00800/2025 REG.RIC. i) al ricorrere delle circostanze di cui ai commi 17 e 18 del medesimo art. 48 (relativi, come noto, alle ipotesi di fallimento, interdizione dell’impresa); ii) per le ragioni indicate al comma 19, a tenore del quale è ammessa la modifica soggettiva del concorrente “per esigenze organizzative”; iii) nonché per fatti o atti sopravvenuti. A fronte dell’ampio spettro di ragioni che possono legittimare la modifica, l’unico limite posto dalla legge ratione temporis applicabile è il fatto che “la modifica soggettiva non sia finalizzata ad eludere” in sede di gara “la mancanza di un requisito di partecipazione in capo all’impresa consorziata”. Peraltro, per quanto emerge dalla stessa relazione parlamentare di accompagnamento al Decreto correttivo del Codice (D.lgs. 56/2017), l’art. 48, comma 7 bis, recepisce espressamente i pareri resi dall’ANAC con precipuo riguardo ai Consorzi Stabili ed alla normativa dei lavori pubblici all’epoca prevista (D.lgs. 163/2006). Tale interpretazione ha ricevuto conferma anche nel nuovo codice degli appalti (d.lgs. n. 36/2023) il quale ammette espressamente all’art. 97 la sostituzione della consorziata in difetto dei requisiti; sicché, a maggior ragione, si deve ritenere possibile la sostituzione e/o l’affiancamento per ragioni organizzative. Le superiori conclusioni, diversamente da quanto affermato da Anas nel provvedimento gravato, non mutano nell’ipotesi in cui la consorziata indicata in affiancamento, al momento della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, non risultasse aderire alla compagine del consorzio, atteso che nella disposizione sopra citata non vi è alcuna limitazione in tal senso. Anzi siffatta evenienza risulta del tutto indifferente per la S.A. atteso che una volta verificato che la nuova consorziata non abbia preso parte alla originaria procedura di gara (ex art. 48, comma 7, D.lgs. 50/2016), alla S.A. si impone unicamente di verificare i requisiti di moralità della consorziata subentrante. N. 00800/2025 REG.RIC. Del resto, la committente è tenuta a verificare la moralità della nuova consorziata in ogni caso e, quindi, anche nell’ipotesi in cui la consorziata indicata in affiancamento abbia già prestato adesione alla compagine consortile prima della indizione della procedura. Su tali basi, quindi, l’unico limite prima desumibile dalla normativa applicabile ratione temporis al caso di specie (art. 48 comma 7, e 105, comma, comma 4, D.lgs. 50/2016) è l’ipotesi in cui la consorziata indicata in sostituzione/affiancamento abbia preso autonomamente parte alla procedura, ipotesi insussistente nel caso di specie. 3. – Sulla scorta di quanto precede, pertanto, il ricorso va accolto con conseguente annullamento degli atti di gara nella parte in cui non consentono il chiesto affiancamento. 4. – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

TAR SICILIA – PALERMO, I – sentenza 22.12.2025 n. 2914