1. Con determinazione n. 986 del 2 aprile 2024, il Comune di Cassino ha indetto, per il tramite della Stazione Unica Appaltante della Provincia di Frosinone (di seguito, “SUA Frosinone”), una procedura aperta telematica (CIG B18EE813E9) finalizzata all’affidamento in concessione del servizio di refezione scolastica comunale per la durata di cinque anni scolastici, dal 2024/2025 al 2028/2029, per un importo complessivo di € 3.000.880,61, corrispondente ad un costo unitario per pasto pari a € 5,44.

La procedura, strutturata a lotto unico, prevedeva l’aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo (70/30).

2. Hanno partecipato tre operatori economici, La Mediterranea Soc.Coop (di seguito “La Mediterranea”), il C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi soc. coop. (di seguito “CNS”) e Klas Service S.r.l. (di seguito “Klas”).

3. La Commissione giudicatrice, regolarmente insediata, ha valutato le offerte tecniche, attribuendo i seguenti punteggi: La Mediterranea, punti 70; CNS, punti 57,25; Klas, punti 55,03.

4. Aperte le offerte economiche, è risultata prima graduata La Mediterranea, con un punteggio complessivo di 100 punti, seguita dal CNS, gestore uscente, assegnatario di 77,03 punti.

5. Poiché l’offerta della prima graduata aveva conseguito un punteggio superiore ai quattro quinti del punteggio massimo sia tecnico che economico, la Commissione – con verbale del 7 agosto 2024 – ha rimesso gli atti al RUP per l’attivazione del subprocedimento di verifica dell’anomalia.

6. Con note n. 27797 e n. 50710 del 13 agosto 2024, la SUA Frosinone ha ritenuto l’offerta della prima graduata congrua e non anomala, richiamando a tal fine il punto 6.5.5. del disciplinare di gara, che consente di omettere la verifica di congruità “se per ragioni oggettive, quali la sostanziale parità o modestissima differenza tra l’offerta economica della maggior parte degli offerenti, in combinazione con non sostanziali aggravi di costi causati dall’offerta tecnica dell’offerente primo in graduatoria, la condizione di cui alla lettera a) si riveli di natura meramente formale”.

Il Funzionario comunale, con nota prot. n. 27823/2024 del 14 agosto 2024, ha condiviso tale valutazione.

7. Ne è seguita l’aggiudicazione in favore de La Mediterranea, impugnata da CNS con ricorso accompagnato da istanza di accesso, fondato su tre censure vertenti: i) le prime due, sull’omessa disponibilità da parte di CNS del centro cottura entro il previsto raggio di 15 km; ii) la terza, sull’omessa verifica di anomalia.

Secondo l’appellante:

a) l’aggiudicataria non avrebbe dimostrato la disponibilità di un centro di cottura ubicato entro 15 km dal Comune di Cassino, come richiesto dal Capitolato Speciale d’Appalto (artt. 1 e 9) e come chiarito dal chiarimento n. 14, ove si precisa che tale disponibilità deve risultare da un preaccordo o da un preliminare di contratto. La Mediterranea si sarebbe limitata ad una dichiarazione generica, condizionata alla possibilità di utilizzare il centro di cottura dell’Istituto comunale “Gualzetti – Caira”, subordinando quindi la disponibilità del requisito all’assenso del Comune e alla successiva realizzazione di lavori di ristrutturazione;

b) l’aggiudicazione sarebbe inoltre illegittima per l’omessa attivazione del procedimento di verifica dell’anomalia, obbligatorio poiché l’offerta aveva conseguito oltre i quattro quinti dei punteggi massimi previsti.

8. Con sentenza n. 153/2025, il TAR competente – disattesa l’eccezione di tardività sollevata dal Comune – ha respinto il ricorso, affermando che:

i) la disponibilità del centro di cottura costituisce requisito di esecuzione, non di partecipazione. L’art. 10 del Capitolato stabilisce infatti che la preparazione e la somministrazione dei pasti devono avvenire in centri di cottura “di cui il concessionario deve avere la proprietà o la disponibilità”, situati entro 15 km dai confini comunali. Nessuna disposizione della lex specialis imponeva che tale disponibilità fosse dimostrata in sede di offerta, né che la mancata produzione di documenti al riguardo comportasse l’esclusione. Il chiarimento n. 14 non poteva introdurre obblighi ulteriori, non essendo idoneo a modificare la disciplina di gara.

Il TAR ha inoltre escluso che la disponibilità dichiarata dalla Mediterranea, riferita al centro “Gualzetti – Caira”, potesse qualificarsi come offerta indeterminata o condizionata, atteso che, in caso di mancato assenso comunale, la società avrebbe comunque potuto reperire altra sede prima della stipula;

ii) quanto alla mancata verifica dell’anomalia, il TAR ha ritenuto legittima e congruamente motivata la decisione della SUA e del Comune, fondata sul punto 6.5.5. del disciplinare, non impugnato. La modesta differenza tra i ribassi offerti e la conformità dei costi della manodopera ai valori stimati giustificavano la decisione di omettere la verifica.

9. Con il ricorso in appello qui all’esame CNS formula due motivi di censura.

9.1. Con il primo di essi sostiene che il TAR avrebbe travisato le prime due censure proposte in primo grado, poiché con esse non era stata messa in discussione la natura di requisito di esecuzione del centro di cottura, ma era stata segnalata la mancanza della “comprova e dimostrazione, da offrire sia in fase di offerta tramite un qualsiasi documento di preaccordo o preliminare di contratto e sia prima dell’inizio dell’esecuzione dell’appalto, del possesso e della concreta disponibilità di un centro cottura entro 15 Km dai confini del comune di Cassino in fase di esecuzione, circostanza mai effettuata, tanto che, di fatto, per ben 3 mesi il servizio è stato fatto da un Centro di cottura situato a 40 Km di distanza”.

Sempre ai fini della violazione del requisito di esecuzione di cui all’art. 10 del disciplinare rileverebbe inoltre il fatto che La Mediterranea “anche in corso di causa, ha di fatto confermato, anche attraverso la documentazione versata in atti, di aver iniziato a svolgere, e di aver svolto per oltre 3 mesi, il servizio di refezione scolastica, presso le scuole comunali, preparando i pasti presso il centro cottura che si trova a Vairano Patenora in provincia di Caserta, che dista circa 40 km dalla sede comunale”.

Ferma la mancata dimostrazione del requisito sia al momento dell’offerta che al momento della esecuzione, rileverebbe infine la circostanza che “La legge di gara non prevedeva affatto che la disponibilità del centro cottura potesse validamente intervenire al momento dell’esecuzione della prestazione contrattuale” come sostenuto dal Giudice di prime cure, in quanto tale affermazione confligge apertamente con il chiarimento n. 14.

9.2. Con il secondo motivo di appello CNS sostiene che il conseguimento di oltre i 4/5 dei punteggi massimi previsti sia per la parte tecnica che per quella economica avrebbe dovuto innescare l’attivazione della verifica di anomalia, anche in considerazione della differenza sostanziale dei ribassi offerti. La SUA Provincia di Frosinone ha omesso anche la verifica dei costi della manodopera, peraltro a fronte di un rilevante ribasso proposto di ben il 7,63%; adempimento del tutto necessario trattandosi anche di un servizio cd. labour intensive.

10. La causa – a seguito della costituzione della controinteressata, della Provincia di Frosinone e del Comune di Cassino – espletato lo scambio delle memorie ex artt. 73 c.p.a., è passata in decisione all’udienza pubblica del 9 ottobre 2025.

11. Preliminarmente va disposto lo stralcio della memoria depositata dalla controinteressata il 29 settembre 2025 e della documentazione depositata dal Comune di Cassino il 6 ottobre 2025, stante la tardività della loro acquisizione agli atti del giudizio rispetto ai termini liberi fissati dall’art. 73 c.p.a. (rispettivamente, di 10 e di 20 giorni).

12. Nel merito, in relazione al primo motivo di appello vengono in rilievo le seguenti previsioni di gara:

– gli artt. 1 e 9 del Capitolato Speciale d’appalto, secondo i quali la “La preparazione e la somministrazione dei pasti devono avvenire, “obbligatoriamente e separatamente”, nel /i Centro/i di Cottura di cui il concessionario deve avere la proprietà o la disponibilità, situati entro Km. 15 dai confini del Comune di Cassino”;

– il Chiarimento n. 14 reso il 4 luglio 2024 dalla stazione appaltante, ove si specifica che il centro di cottura “deve essere o disponibile o deve esserci un preaccordo o preliminare di contratto che dia evidenza sulla disponibilità certa in caso di affidamento”.

12.1. Sulla materia qui di interesse la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ritiene che:

— mentre il possesso dei requisiti di partecipazione è richiesto al concorrente fin dal momento di presentazione dell’offerta, i requisiti di esecuzione sono, di regola, condizioni per la stipulazione del contratto di appalto (cfr., ex multis, Cons. Stato, V, 5740/2020 e 1071/2020), ma ben possono essere essi considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali (cfr. Cons. Stato, V, 2190/2019), più spesso idonei all’attribuzione di un punteggio premiale (Cons. Stato, V, 2090/2020);

— la concreta regolamentazione dei requisiti di esecuzione deve essere rinvenuta nella lex specialis ed in questo senso – proprio in ottica pro-concorrenziale e di ragionevolezza – una previsione di gara che imponga la mera disponibilità di un centro cottura localizzato per la prestazione del servizio di refezione, non meglio specificata da clausole sulla sua essenzialità ai fini dell’ammissione alla gara, deve intendersi come implicante la doverosità di un semplice requisito di esecuzione del contratto, non già di partecipazione alla procedura (v., inter multis, Cons. Stato, V, 5734, 2090, 2850, 1070/2020; 5308/2019; 5929/2017; id., III, 4795/2020);

— un significativo indice sintomatico in tal senso può ricavarsi anche dal fatto che “.. il bando di gara non prescriva l’immediata disponibilità del centro ma si accontenti di pretendere una dichiarazione impegnativa in tal senso…con ciò evidentemente accettando una illustrazione meramente “progettuale” del profilo tecnico richiesto (quindi una elaborazione prospettica e sulla “carta”) senza fare alcun riferimento né alla necessità di immediata disponibilità delle dotazioni dichiarate, né all’essenzialità del requisito ai fini dell’ammissione dei partecipanti, da documentare fin dal momento della presentazione dell’offerta tecnica” (cfr. Cons. Stato, III, 10214/2023; nel medesimo senso id., 5991/2024 e 10840/2022).

12.2. Nel caso di specie la legge di gara non associava alcun criterio valutativo al centro cottura e, con riferimento alle disposizioni del Capitolato (le uniche apprezzabili ai fini che qui rilevano, in quanto non derogabili o integrabili restrittivamente mediante chiarimento, secondo quanto correttamente statuito dal TAR) in nessun punto imponeva che la disponibilità del requisito in questione dovesse essere documentata al momento dell’offerta a pena di esclusione, ovvero che dovesse essere comprovata in una certa modalità (il che supera in radice anche i rilievi sulla indeterminatezza o condizionalità della dichiarazione disponibilità resa da La Mediterranea), attraverso titoli dimostrativi specifici o verificata in un determinato frangente della procedura: l’insieme di tali elementi valutativi induce a ritenere trattarsi, quindi, di requisito che, pur contemplato quale aspetto caratterizzante dell’offerta, non costituendo oggetto di una espressa disciplina escludente poteva assumere rilevanza unicamente quale condizione per la stipula del contratto.

12.3. D’altra parte, lo stesso chiarimento più volte evocato dalla ricorrente, pur specificando che il centro di cottura “deve essere o disponibile o deve esserci un preaccordo o preliminare di contratto che dia evidenza sulla disponibilità certa in caso di affidamento”, non prescriveva affatto – come rilevato correttamente dal TAR (punto 12.4, p. 11, della sentenza) – che tale documentazione dovesse essere prodotta a pena di esclusione dalla procedura e, al contempo, lasciava aperto il tema della qualificazione del requisito, investendo la tematica con la seguente formula lasca: «ad ogni buon conto, quand’anche si giunga a qualificare un dato elemento dell’offerta come “requisito di esecuzione”, è indispensabile che il concorrente, che ne sia sprovvisto, dia comunque prova di poterne acquisire la disponibilità in fase di esecuzione del contratto».

12.4. Ciò chiarito, la controinteressata nella propria offerta tecnica, al criterio “O” (di cui alle pagg. da 37 a 40 della relazione tecnica-descrittiva), ha indicato di volersi avvalere del centro cottura esistente presso l’Istituto GUALZETTI – CAIRA, struttura di proprietà dello stesso Comune, già inserita nel contesto della procedura di gara. Questa specifica evenienza rendeva superflua qualunque ulteriore documentazione contrattuale a comprova della disponibilità della struttura destinata all’allestimento del centro cottura, trattandosi di dato già evincibile dagli atti della procedura.

12.5. È inoltre pacifico e diffusamente documentato in atti (si vedano, ad esempio, i contratti di fornitura del gas e dell’energia elettrica del 20 gennaio 2025) che prima della stipula del contratto (avvenuta il 4 aprile 2025) i locali sono stati resi idonei all’uso mediante attivazione delle utenze e opportuni lavori di adeguamento.

La condizione richiesta si è pertanto verificata nei tempi utili, il che rende del tutto irrilevanti le contestazioni relative all’utilizzo temporaneo, nei mesi precedenti, di un diverso centro di cottura.

12.6. Per quanto esposto, il primo motivo di appello va respinto.

13. Anche il secondo motivo è infondato.

13.1. Ai sensi dell’art. 6.5.5 del disciplinare di gara, la verifica di anomalia poteva essere omessa “se per ragioni oggettive, quali la sostanziale parità o modestissima differenza tra le offerte economiche della maggior parte degli offerenti, in combinazione con non sostanziali aggravi di costi causati dall’offerta tecnica del primo classificato, la condizione di cui alla lettera a) sia di natura meramente formale”.

13.2. Ebbene, appare corretta la valutazione con la quale il TAR è addivenuto a ritenere essersi integrata nel caso di specie la condizione individuata dalla lettera e) da ultimo richiamata, fornendo idonea base motivazionale alle determinazioni contestate, se solo si considera che:

— l’odierna controinteressata nella gara per cui è causa ha offerto un ribasso, in termini percentuali, del 7,630%, a fronte di un ribasso del 5,031% offerto dalla ricorrente e del 2% offerto dal terzo graduato;

— poiché, come chiarito dal disciplinare di gara, l’importo su cui calcolare il ribasso è il solo valore di € 986.998,87 (essendo stati esclusi dal ribasso il costo della manodopera e gli oneri della sicurezza), applicando a tale importo ribassabile il 7,63% offerto dall’aggiudicataria si ottiene uno sconto in valore assoluto di € 75.308,01; applicando, al medesimo importo il 5,031% offerto dall’odierna ricorrente si ottiene uno sconto in valore assoluto di € 49.655,91. La differenza, in valore assoluto, tra i due ribassi ammonta dunque a circa 25.653 €, su un valore dell’appalto di oltre 3 milioni di euro;

— una esigua differenza tra le offerte è ravvisabile anche inserendo nel confronto l’offerta della terza graduata, che si distanzia di circa 55.000 € dalla prima (e di circa 29.915 € dalla seconda);

— è evidente, dunque, che si è registrata una sostanziale parità, ovvero una modestissima differenza tra le offerte economiche della maggior parte degli offerenti;

— a ciò si aggiunga che mentre la prima graduata ha indicato, quali costi della manodopera, esattamente i costi indicati dalla stazione appaltante, le altre due concorrenti hanno indicato dei costi della manodopera di molto inferiori. Non si comprende dunque la pertinenza del richiamo agli appalti con alta incidenza di manodopera se è vero che, nel caso di specie, l’aggiudicataria (a differenza della ricorrente) non ha effettuato alcun ribasso sul costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante.

13.3. In presenza di tali elementi, la stazione appaltante ha correttamente ritenuto che la soglia dei quattro quinti fosse stata superata solo formalmente, e che non vi fosse alcun indice sintomatico di anomalia, soprattutto considerata la coerenza dei costi della manodopera con i valori di riferimento.

14. L’appello deve essere quindi respinto nella totalità delle doglianze con esso veicolate, mentre la regolamentazione delle spese del presente grado di giudizio segue la soccombenza, nella misura indicata in dispositivo.

CONSIGLIO DI STATO, III – sentenza 10.10.2025 n. 7984