1. Con bando di gara del 17.07.2024, Anas S.p.A. (di seguito solo “Anas”) ha dato avvio alla procedura di gara DG 06/24 avente ad oggetto “Accordo quadro triennale per l’esecuzione di lavori di manutenzione programmata del corpo stradale – 2024, suddiviso in n. 16 lotti”, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo ai sensi dell’art. 108 comma 1 del D.Lgs. n. 36/2023 e con ricorso all’istituto dell’inversione procedimentale. Nella fattispecie, in particolare, si discute del“Lotto 14”, relativo alle attività da eseguire nell’ambito della Regione Lombardia, per un importo complessivo pari a euro 25.000.000,00 IVA esclusa.
2. All’esito dell’apertura delle offerte tecniche ed economiche, è risultato primo in graduatoria il Raggruppamento temporaneo d’Imprese tra Consorzio Costruzioni Infrastrutture Società Consortile a r.l., in qualità di mandataria, e Tecnocfrese S.r.l. e Suardi S.p.A. come mandanti (di seguito solo “R.T.I. Consorzio Costruzioni”), con un punteggio complessivo di 74,491 ed un ribasso percentuale offerto dell’8,160%; al secondo posto si è collocato il Raggruppamento temporaneo di Imprese odierno ricorrente costituito tra Nuove Iniziative S.p.A., quale mandataria, e Civelli Costruzioni Infrastrutture Società Consortile S.r.l., FL Costruzioni & Autotrasporti S.r.l., Giudici S.p.A. e Vezzola S.p.A., in qualità di mandanti (di seguito solo “R.T.I. Nuove Iniziative”), con un punteggio complessivo di 73,137 e un ribasso percentuale offerto del 15,220 %.
3. Essendosi avvalsa dell’istituto dell’inversione procedimentale, la stazione appaltante ha proceduto alla verifica della documentazione amministrativa prodotta dai concorrenti collocatisi al primo e secondo posto nella graduatoria informale risultata a seguito della valutazione delle offerte, attivando il soccorso istruttorio nei confronti del R.T.I. Consorzio Costruzioni e chiedendo, per quanto d’interesse, il deposito delle certificazioni di qualità che avrebbero dato titolo al concorrente alle riduzioni di legge sull’importo della garanzia provvisoria.
4. Nella seduta riservata dell’11.04.2025, dopo aver verificato quanto trasmesso dal predetto operatore economico, la stazione appaltante ha dato atto che quest’ultimo aveva presentato una “nuova appendice di polizza indicando correttamente l’importo come richiesto a base di gara” e, conseguentemente, ha ritenuto regolare la documentazione prodotta dal concorrente sia nella busta amministrativa, che in fase di soccorso istruttorio.
5. Sulla scorta delle predette risultanze di gara, con determinazione del 16.05.2025 – comunicata in pari data ai sensi dell’art. 90 del D.Lgs. n. 36/2023 – è stata disposta l’aggiudicazione della procedura relativa al Lotto 14 – Regione Lombardia a favore del R.T.I. Consorzio Costruzioni.
6. Avverso il succitato provvedimento e gli altri atti di gara in epigrafe specificati ha proposto ricorso il R.T.I. Nuove Iniziative onde chiederne l’annullamento, oltre al subentro nel contratto eventualmente stipulato con l’aggiudicatario ovvero, in subordine, al risarcimento per equivalente dei danni subiti.
7. A sostegno del gravame, il raggruppamento ricorrente articola, in via principale, le censure così rubricate:
– “I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 101 e 106 del D.lgs. 36/2023 – Violazione e falsa applicazione della legge 241/1990 – Violazione e falsa applicazione del Disciplinare di gara ed in particolare degli articoli 10, 14, 15 e 20 – Violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità – difetto assoluto di motivazione e carenza di istruttoria – Violazione del principio dell’immodificabilità dell’offerta e della par condicio – Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, disparità di trattamento, difetto di istruttoria, falso presupposto, travisamento del fatto e ingiustizia manifesta”;
– “II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 101 e 108 del D.lgs. 36/2023 – Violazione e falsa applicazione della legge 241/1990 – Violazione e falsa applicazione del D.lgs. 82/2005 – Violazione e falsa applicazione dei principi in materia di conclusione dei contratti con particolare riguardo all’art. 1329 c.c. – Violazione e falsa applicazione del Disciplinare di gara ed in particolare degli articoli 16, 18 e degli Allegati G.T. B 5 e GT. B. 6 – Violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità – difetto assoluto di motivazione e carenza di istruttoria – Violazione del principio della par condicio tra concorrenti- Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, disparità di trattamento, difetto di istruttoria, falso presupposto, travisamento del fatto e ingiustizia manifesta”.
7.1 In via subordinata, impugna anche la lex specialis di gara deducendo un unico motivo così rubricato: “Violazione degli artt. 101 e 106 del D.lgs. 36/2023 – Violazione del principio di modificabilità dell’offerta, di buon andamento, imparzialità e par condicio tra concorrenti – Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, disparità di trattamento, difetto di istruttoria, falso presupposto, travisamento del fatto e ingiustizia manifesta”.
8. Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso Anas S.p.A. e il R.T.I. Consorzio Costruzioni, onde chiederne il rigetto perché infondato.
9. Alla camera di consiglio del 16.07.2025, la ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla domanda cautelare e il Collegio ha fissato l’udienza pubblica del 26.11.2025 per la trattazione di merito del ricorso.
10. Le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi a sostegno delle rispettive posizioni e, all’udienza del 26.11.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.
11. Occorre muovere innanzitutto dallo scrutinio dei motivi di ricorso articolati in via principale, in quanto diretti a far ottenere al raggruppamento ricorrente, in via diretta, il bene della vita agognato, cioè l’aggiudicazione della procedura di gara tramite l’esclusione del R.T.I. Consorzio Costruzioni o l’attribuzione di un maggior punteggio che gli consentirebbe di superare l’aggiudicatario in graduatoria.
12. Con il primo motivo, il R.T.I. Nuove Iniziative lamenta che il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso dalla gara all’esito della verifica della documentazione amministrativa in quanto: a) non avrebbe prodotto, in sede di soccorso istruttorio, le certificazioni ISO indicate nell’Allegato 1 della Lettera di Invito al fine di poter beneficiare della riduzione della cauzione ex art. 106 comma 8 del D.Lgs. n. 36/2023, come indicato in offerta; b) avrebbe presentato soltanto in sede di soccorso istruttorio un’appendice alla cauzione provvisoria estensiva dell’importo garantito, con data posteriore a quella di presentazione delle offerte e non sottoscritta da tutte le imprese del raggruppamento, in tal modo modificando la propria offerta in violazione degli artt. 106 e 111 del D.Lgs. n. 36/2023 e di quanto prescritto dagli articoli 10, 14 e 15 del Disciplinare.
Il motivo è infondato.
12.1 Va premesso in fatto, per maggiore chiarezza e migliore comprensione delle questioni affrontate, che nell’Allegato 1 “Lettera ufficiale di Invio dell’Offerta e Dichiarazioni Integrative” il RTI aggiudicatario ha indicato di “beneficiare della seguente riduzione della garanzia a corredo dell’offerta ai sensi dell’articolo 106, comma 8 (…): 30% per il possesso della certificazione del sistema di qualità conforme alle norme europee della serie UNI CEI ISO 9000 rilasciata da organismi accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000” e “20 % riduzione per il possesso di uno o più delle seguenti certificazioni o marchi”, indicando a seguire le certificazioni ISO 14001:2015 e ISO 45001:2018. Non avendo rinvenuto la produzione di dette certificazioni all’interno del fascicolo di gara, con nota del 13.03.2025 la stazione appaltante ha attivato il soccorso istruttorio chiedendo al concorrente di procedere all’integrazione della documentazione mancante.
12.2 Nel riscontrare tale richiesta, il R.T.I. aggiudicatario ha specificato che, sulla scorta della previsione contenuta nel Disciplinare di gara – secondo cui “se il Consorzio […] intende assegnare parte delle prestazioni a una o più consorziate individuate nell’offerta, solo se sia il Consorzio sia la consorziata designata posseggono la predetta certificazione” – dovrebbe essere esonerata dalla presentazione del Certificato ISO 9000, poiché avrebbe affidato interamente alle consorziate le prestazioni previste in appalto, non disponendo di maestranze e mezzi di cantiere. Inoltre, ha chiarito di ritenere comunque applicabile la riduzione del 20% della garanzia provvisoria in quanto “dal Disciplinare è previsto che “per i Consorzi di cui all’articolo 65, comma 2, lettera d) del Codice, se il Consorzio o una delle consorziate sia in possesso della Certificazione””.
12.3 Ciò premesso – e dunque ribadita, in detti termini, la ritenuta correttezza del proprio operato – il raggruppamento ha comunicato che, allo scopo di “non ostacolare o rallentare l’iter di aggiudicazione della procedura in oggetto, per conto del costituendo RTI ci siamo attivati con la Compagnia per ottenere un’appendice di Polizza che integri l’importo garantito portandolo al 2% dell’importo di gara (senza l’ausilio delle riduzioni contestate), nel rispetto di quanto riportato nell’ultimo paragrafo di pag. 34 del Disciplinare, in cui è riportato che è sanabile mediante soccorso istruttorio “la presentazione di una garanzia di valore inferiore””.
Conseguentemente, la stazione appaltante ha ritenuto ammissibile e satisfattiva l’integrazione della garanzia fideiussoria nei termini effettuati dal R.T.I. Consorzio Costruzioni.
13. Così ricostruiti gli elementi fattuali della questione controversa, ritiene il Collegio che le contestazioni di parte ricorrente siano nel complesso insuscettibili di positivo apprezzamento, tenuto conto sia del quadro normativo di riferimento e della corretta interpretazione delle disposizioni invocate nella fattispecie, sia della ratio sostanziale sottesa alla prestazione della garanzia provvisoria ai fini della partecipazione alla gara e all’istituto del soccorso istruttorio.
14. Sotto un primo profilo, la ricorrente lamenta che il R.T.I. Consorzio Costruzioni non avrebbe effettivamente risposto al soccorso istruttorio, poiché, invece di produrre le certificazioni ISO che aveva indicato nell’Allegato 1 al fine di poter usufruire del beneficio della riduzione della cauzione ex art. 106 comma 8 del D.Lgs. n. 36/2023, avrebbe proceduto all’integrazione della garanzia fideiussoria: non vi sarebbe dunque corrispondenza tra quanto richiesto in sede di soccorso e quanto prodotto in sede di gara.
14.1 Tale prospettazione, tuttavia, risulta fondata su un’interpretazione formalistica degli istituti in esame, in particolare il soccorso istruttorio, senza verificare se il riscontro fornito dal raggruppamento aggiudicatario possa ritenersi satisfattivo, sul piano sostanziale, delle esigenze sottese alla richiesta di integrazione documentale formulata dalla stazione appaltante.
Invero, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, “l’istituto del soccorso istruttorio obbedisce, per vocazione generale (cfr. art. 6 l. n. 241/1990), ad una fondamentale direttiva antiformalistica che guida l’azione dei soggetti pubblici ed equiparati. Con riguardo alle procedure di evidenza pubblica, esso si fa carico di evitare, nei limiti del possibile, che le rigorose formalità che accompagnano la partecipazione alla gara si risolvano – laddove sia garantita la paritaria posizione dei concorrenti – in disutile pregiudizio per la sostanza e la qualità delle proposte negoziali in competizione e, in definitiva, del risultato dell’attività amministrativa” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21.08.2023, n. 7870).
In questa prospettiva, il soccorso istruttorio “rappresenta una diretta applicazione del principio del risultato sostanziale, alla cui attuazione è funzionale la libera concorrenza tra le imprese, che, nell’attuale contesto normativo, rappresenta un super principio in quanto criterio interpretativo e applicativo di tutte le disposizioni del nuovo Codice dei contratti pubblici: proprio per tale funzione teleologica, esso ricopre valenza precettiva e non meramente programmatica” (cfr. T.A.R. Veneto, 11.09.2024, n. 2142).
14.2 Alla luce di dette coordinate ermeneutiche, ritiene il Collegio che l’amministrazione abbia correttamente operato considerando adeguatamente riscontrate le richieste formulate in sede di soccorso istruttorio, dovendosi valorizzare non tanto un meccanicistico confronto tra la documentazione richiesta e quella prodotta, ma piuttosto l’idoneità sostanziale di quest’ultima ai fini dell’integrazione del requisito necessario per la partecipazione alla procedura di gara.
Lo scopo perseguito dalla stazione appaltante attraverso il soccorso istruttorio, dunque, è stato quello di consentire al R.T.I aggiudicatario la regolarizzazione dell’importo della garanzia, risultato cui è possibile pervenire sia producendo le certificazioni richieste ai fini dell’effettiva fruibilità delle riduzioni che il concorrente aveva ritenuto applicabili, sia consentendo a quest’ultimo di integrare l’importo fino al raggiungimento dell’intero ammontare dovuto, con la rinuncia ad avvalersi delle premialità in questione.
Ne consegue l’infondatezza di detto profilo di doglianza.
15. Ritiene il Collegio che sia parimenti infondato anche il secondo aspetto contestato dal ricorrente nell’ambito del primo motivo, con cui si lamenta la presentazione in sede di soccorso istruttorio di un’appendice alla cauzione provvisoria estensiva dell’importo garantito avente data posteriore a quella di presentazione delle offerte, oltre che non firmata da tutte le imprese del raggruppamento, con conseguente modifica dell’offerta originariamente presentata dal concorrente.
15.1 Va premesso che, sul piano normativo, l’art. 101 del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce, al comma 1, lett. a), che la stazione appaltante assegna un termine non inferiore a cinque giorni e non superiore a dieci giorni per “integrare di ogni elemento mancante la documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte (…); la mancata presentazione della garanzia provvisoria (…) è sanabile mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte”. La norma continua prevedendo, al comma 1, lett. b), la possibilità di “sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica. Non sono sanabili le omissioni, inesattezze e irregolarità che rendono assolutamente incerta l’identità del concorrente”.
15.2 Coerentemente con le predette disposizioni di legge, l’art. 10 del Disciplinare afferma che “è sanabile, altresì, la presentazione di una garanzia di valore inferiore o priva di una o più caratteristiche tra quelle sopra indicate (intestazione solo ad alcuni partecipanti al RTI, carenza delle clausole obbligatorie, mancata produzione, unitamente alla garanzia, dell’autentica di firma da parte di notaio o pubblico ufficiale, etc.)”.
16. Sulla scorta della suddescritta complessiva regolamentazione è possibile tenere distinta, a fini di disciplina, l’ipotesi della mancata presentazione della cauzione provvisoria nell’ambito della documentazione di gara da quella della sua irregolarità o invalidità. Nel primo e più grave caso, difatti, l’omessa produzione del documento si traduce nella mancanza del requisito o nell’impossibilità di accertarne il possesso allo stato degli atti; ne consegue che, in detta ipotesi, il soccorso istruttorio risulta finalizzato a consentire l’integrazione della documentazione presentata in gara tramite la produzione ex post del documento mancante, sul presupposto che quest’ultimo sia già formato e dunque abbia data anteriore alla scadenza del termine di partecipazione alla gara. Difatti, poiché la garanzia provvisoria costituisce un elemento posto “a corredo” dell’offerta e, come tale, rappresenta un “adempimento doveroso” ai fini della partecipazione alla gara la cui radicale assenza è sanzionata con l’espulsione, la stessa deve essere posseduta dal concorrente – e, quindi, materialmente esistente – al momento di presentazione dell’offerta.
16.1 Tale ipotesi non può essere sovrapposta a quella della mera irregolarità o invalidità della garanzia provvisoria presentata in gara dal concorrente, trattandosi di situazioni non equiparabili sul piano del disvalore della condotta e dunque soggette a diversa disciplina. Come noto, la garanzia provvisoria è diretta a garantire la serietà dell’impegno assunto in sede di domanda di partecipazione, così presidiando con apposita tutela la stipula del contratto di appalto in caso di aggiudicazione. Tale istituto, pertanto, responsabilizza “i singoli concorrenti, assicurando serietà e affidabilità dell’offerta, e dunque contribuisce ad evitare possibili allungamenti della procedura connessi alla eventuale mancata stipulazione del contratto” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 9.05.2025, n. 4036).
16.2 Ne deriva che l’omessa predisposizione della garanzia entro il termine di presentazione della domanda di partecipazione è espressione ex se della scarsa serietà dell’offerta, circostanza che non ricorre quando il concorrente, pur errando nella quantificazione dell’importo, ha comunque tempestivamente presentato la garanzia provvisoria all’atto della domanda di partecipazione. Tale distinzione è stata valorizzata anche dalla giurisprudenza amministrativa, che ha evidenziato come l’inesistenza della garanzia provvisoria non sia sovrapponibile ai casi in cui “si contesta – non già la mancanza in radice, quanto – la mera insufficienza della garanzia offerta, fattispecie costituente, secondo condivisibile orientamento pretorio, una mera irregolarità sanabile attraverso il soccorso istruttorio (ex plurimis, Cons. Stato, IV, n. 9404/2024, che richiama i precedenti nn. 10274/2022 e 366/2021; cfr. anche Id., V, n. 4984/2024; di recente anche T.A.R. Lazio, Roma, III-ter, n. 23262/2024) anche oltre il termine previsto per la presentazione delle offerte ai sensi dell’art. 101, comma 1, lett. b), del medesimo D. Lgs. n. 36/2023” (cfr. T.A.R. Puglia, Lecce, 28.05.2025, n. 1013).
16.3 Ancora più chiaramente, a conferma di tale impostazione ermeneutica anche nella vigenza del nuovo codice dei contratti, è stato affermato che “l’art. 101, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 36 del 2023, nel delineare il soccorso istruttorio integrativo – completivo, prevede solo per la mancata presentazione della garanzia provvisoria, ma non per l’inesattezza della stessa, la possibilità di integrazione mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte. Ne consegue che in relazione al caso di specie, in cui la garanzia provvisoria è stata presentata, ma era di importo inesatto, opera il soccorso istruttorio sanante, ora previsto dalla lettera b) dell’art. 101 sopra richiamato, che non richiede la necessità che la regolarizzazione avvenga entro il termine fissato per la presentazione delle offerte” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 1.03.2024, n. 1429; Id., Sez. VIII, 7.01.2025, n. 109).
17. Alla luce del suesposto orientamento, le censure della ricorrente non possono trovare accoglimento.
17.1 Il raggruppamento aggiudicatario ha difatti prestato la garanzia provvisoria prevista ai fini della partecipazione alla procedura di gara e, in un secondo momento, ha prodotto un’appendice integrativa onde aumentare l’importo complessivo della fideiussione. In questo caso, trova quindi applicazione il principio per cui l’ammontare della garanzia provvisoria che risulti inferiore a quello dovuto – nella specie, calcolato senza l’applicazione delle riduzioni correlate al possesso di certificazioni ISO inizialmente ritenute applicabili dal R.T.I. aggiudicatario – può essere regolarizzato attraverso la procedura di soccorso istruttorio ex 101, comma 1, lett. b) del D.Lgs. n. 36/2023 anche con documenti formati successivamente alla data di presentazione dell’offerta. Ne consegue che, una volta effettuata l’integrazione necessaria, l’originaria irregolarità non può comportare l’esclusione dell’aggiudicatario dalla procedura di gara, non venendo qui in discussione la mancata assunzione, da parte del concorrente, dell’impegno richiesto nei confronti della stazione appaltante, ma soltanto l’incompletezza di una garanzia comunque già esistente e versata in gara (cfr. Cons. di Sato, Sez. V, 16.01.2020, n. 399).
17.2 Né tantomeno assume rilievo l’origine dell’erronea quantificazione della garanzia provvisoria – ovvero se si sia trattato di un errore materiale o di una non corretta interpretazione delle disposizioni della lex specialis di gara – poiché, come condivisibilmente affermato, “il soccorso istruttorio trova applicazione in senso oggettivo, senza la necessità di un preventivo giudizio sulla volontarietà o meno dell’irregolarità documentale” (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 20.05.2025 n. 769)
18. È parimenti infondato anche il profilo di censura con cui il R.T.I. ricorrente lamenta che l’appendice di polizza sarebbe stata sottoscritta soltanto dalla mandataria e non anche dalle mandanti. Invero, ciò che rileva ai fini della riferibilità della polizza fideiussoria a tutte le imprese costituenti il raggruppamento è che il predetto documento menzioni espressamente ciascuno dei componenti del R.T.I., anche se a sottoscriverlo fosse solo l’impresa mandataria. Ora, nel caso di specie, la polizza integrativa risulta nominativamente intestata a tutte le imprese del raggruppamento, pur se firmata dalla sola mandataria nell’esercizio del proprio potere di rappresentanza; circostanza, questa, che consente di ritenere imputabile il documento a ciascuno degli operatori economici riuniti in R.T.I. che vengono indicati come contraenti e, dunque, validamente integrata la garanzia provvisoria originariamente prestata.
19. Neppure merita condivisione l’ulteriore affermazione della ricorrente secondo cui l’incremento del valore della polizza attraverso la presentazione dell’appendice avrebbe di fatto integrato una modifica dell’offerta. Nella specie, come chiarito ai paragrafi precedenti, il concorrente ha soltanto proceduto a riscontrare il soccorso istruttorio attivato dalla stazione appaltante, integrando l’ammontare della polizza fideiussoria e rinunciando a fruire delle possibili riduzioni collegate al possesso di certificazioni di qualità. Il che è pienamente compatibile con la possibilità, ammessa sia dal D.Lgs. n. 36/2023 che dal Disciplinare di gara, di regolarizzare tramite sanatoria tutta la documentazione amministrativa presentata dal concorrente ai fini della partecipazione alla procedura di gara, con le sole eccezioni – qui non ricorrenti – della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica e delle “omissioni, inesattezze e irregolarità che rendono assolutamente incerta l’identità del concorrente”.
In conclusione, il motivo è infondato e deve essere respinto.
20. Con il secondo mezzo, il R.T.I. Nuove Iniziative contesta l’attribuzione di punteggio riservata alla propria offerta tecnica in relazione ai criteri “B.5- CARATTERISTICHE DELLE FRESATRICI” e “B.6- CARATTERISTICHE DELLE VIBROFINITRICI”, in quanto gli sarebbero “stati attribuiti erroneamente solo 2 punti (anziché i 4 punti spettanti in via “tabellare”) per il criterio di valutazione B.5 e solo zero punti (anziché i 4 punti spettanti in via “tabellare) per il criterio B.6”.
Con il motivo in esame, in particolare, il ricorrente deduce che la Commissione giudicatrice avrebbe adottato un approccio eccessivamente restrittivo rispetto alla valutazione dei documenti allegati in offerta – nella specie accordi commerciali preliminari e un’offerta commerciale – per la dimostrazione della disponibilità in capo al concorrente di mezzi con le caratteristiche premianti rilevanti ai fini dell’attribuzione di punteggio, dando rilievo alla circostanza che gli stessi fossero stati sottoscritti dal solo fornitore terzo e non anche dal concorrente medesimo. Circostanza, questa non rispondente alla realtà, poiché la mandataria del raggruppamento ricorrente avrebbe per parte sua firmato digitalmente i predetti accordi in formato Cades in data 5 settembre 2025, dunque prima della scadenza dei termini per la presentazione dell’offerta, e avrebbe scambiato detti documenti a mezzo PEC con l’altra parte contraente. Nello specifico, si legge in ricorso che “le firme digitali non sono presumibilmente visibili nel file offerta tecnica perché i contratti (…) sono stati “importati” nella Relazione a fine di redigerla secondo le specifiche modalità formali e dimensionali indicate dall’art. 16 del Disciplinare. L’obbligo di sottoscrivere digitalmente l’offerta tecnica in ogni suo documento deriva dalla legge e dall’art. 16.1 del Disciplinare. La doppia sottoscrizione digitale avrebbe creato “un’alterazione” dell’intera offerta tecnica con il rischio di invalidarla” (cfr. ricorso pag. 23).
20.1 La ricorrente deduce inoltre l’illegittimità della decurtazione di punteggio in quanto “la sottoscrizione del contratto non è un requisito sostanziale, dovendosi intendere al limite necessaria per assicurarsi che il vincolo contrattuale si sia formato, l’incontro della volontà delle parti, fatto in questo caso inequivocabile”. Pertanto,rivolgendosi ai propri fornitori, il RTI Nuove Iniziative avrebbe formulato una proposta contrattuale che questi ultimi avrebbero accettato, così“integrandosi il meccanismo di scambio proposta – accettazione necessario per l’accettazione del contratto ai sensi dell’art. 1329 cod. civ.” (cfr. ricorso, pag. 21).
Il motivo è infondato.
21. Per migliore comprensione delle questioni in esame, va premesso che i partecipanti alla gara erano tenuti a predisporre una Relazione tecnica di sintesi dell’offerta tecnica presentata, unitamente ad una serie di allegati richiesti in relazione alla dimostrazione dei criteri premiali ivi previsti.
21.1 L’art. 18 del Disciplinare di gara, con riferimento al criterio B5 “Caratteristiche delle fresatrici”, dispone come segue: “la Commissione valuterà la presenza, all’interno del parco mezzi di proprietà del concorrente ovvero di mezzi a noleggio, di fresatrici dotate delle seguenti caratteristiche:
– sistema di aspirazione ed abbattimento delle polveri integrato nella camera di fresatura;
– controllo di produzione istantaneo e di fine sessione in grado di produrre reportistica analitica.
Il concorrente dovrà, pertanto, compilare e sottoscrivere la tabella riportata nella dichiarazione in allegato GT_B.5 “Tabella fresatrici”; la proposta dovrà riferirsi ad un massimo di n. 4 (quattro) fresatrici (in funzione del numero massimo di cantieri contemporanei). Per ogni sistema integrativo presente su ciascuna fresatrice, verrà attribuito un punteggio pari a 0,5 fino ad un massimo di 4 punti”.
21.2 Quanto al criterio B6 “Caratteristiche delle vibrofinitrici”, gli elementi oggetto di valutazione sono stati individuati in detti termini: “– alimentatore mobile tra il camion approvvigionatore e la finitrice stradale; – controllo integrato e reportistica digitale di tutte le fasi del processo (…)”. Anche in questo caso è richiesta la compilazione della “Tabella vibrofinitrici” nell’allegato GT_B.6 ed è specificato che la proposta dovrà riferirsi ad un massimo di n. 4 vibrofinitrici, con attribuzione di un punteggio pari a 0,5 per ogni sistema integrativo presente su ciascuna vibrofinitrice, fino ad un massimo di 4 punti.
21.3 Ai fini dell’ottenimento dei relativi punteggi, per ogni mezzo riportato nelle tabelle degli allegati GT_B.5 e GT_B.6 sarebbe stato necessario allegare “la documentazione comprovante le caratteristiche del mezzo (in termini di possesso dei sopracitati elementi premianti) e la proprietà/riconducibilità del macchinario al concorrente. In caso di ricorso ad offerte commerciali, la documentazione dovrà esplicitare tipologie, numero di mezzi [N.d.A., anche gli “equipaggiamenti” per il criterio B5] oggetto del contratto e dovrà essere esplicitamente valida per tutta la durata dell’appalto nonché univocamente riconducibile al Concorrente ed alla gara; si potrà, inoltre, far ricorso a proposte di vendita purché venga allegato un accordo preliminare sottoscritto da entrambe le parti. Non verrà attribuito alcun punteggio nel caso in cui l’offerta commerciale o l’accordo preliminare non riportino le condizioni richieste (non risultino validi per tutta la durata dell’appalto, non esplicitino le caratteristiche delle fresatrici, ecc.). (…) Non saranno accettate dichiarazione di “impegno” all’adeguamento di mezzi. La Commissione valuterà, l’adeguatezza della documentazione prodotta dai concorrenti al fine di dimostrare l’effettiva disponibilità dei mezzi e il possesso delle caratteristiche premianti. Le soluzioni proposte costituiranno un obbligo contrattualmente vincolante il cui inadempimento determinerà il diritto, da esercitare ad insindacabile giudizio della stazione appaltante, alla risoluzione del contratto applicativo e/o dell’accordo quadro e all’applicazione delle penali come previsto dallo Schema di contratto per Accordo Quadro”.
21.4 Come risulta dalla lettura del 4^ Verbale di seduta riservata dell’11.12.2024, la Commissione ha rilevato che, con riferimento al criterio valutativo B.5, “il concorrente compila e sottoscrive l’allegato GT.B.5 e dimostra la disponibilità delle fresatrici. Le fresatrici presentate possiedono i requisiti richiesti relativi al sistema di aspirazione ad abbattimento delle polveri. Per quanto riguarda il controllo di produzione istantaneo di fine sessione è presente una proposta di vendita non sottoscritta compiutamente dalle parti. La commissione assegna il punteggio tabellare pari a 2”. Ne consegue che l’attribuzione di un punteggio inferiore al massimo è direttamente correlata alla mancata produzione di accordi commerciali idonei, per difetto di sottoscrizione, a dimostrare la piena disponibilità di detti mezzi e la vincolatività dell’impegno negoziale cui essa è correlata. Nella specie, il documento di riferimento è denominato “Accordo preliminare di vendita WIRTGEN” e risulta sottoscritto esclusivamente dalla ditta fornitrice del prodotto.
21.5 Quanto al criterio B.6, nel medesimo verbale si legge che “il concorrente compila e sottoscrive l’allegato GT.B.6 e dimostra la disponibilità delle vibrofinitrici. I requisiti richiesti dal disciplinare sono attestati da un’offerta commerciale di noleggio (presenza sistema di alimentazione continua) e da un accordo preliminare di vendita (presenza di sistema di controllo integrato) non controfirmati rendendo di fatto l’offerta giuridicamente non vincolante e, pertanto, la stessa non può essere presa in considerazione ai fini dell’attribuzione del punteggio relativo al criterio. La commissione assegna il punteggio tabellare pari a 0”. Anche in questo caso, pertanto, la Commissione ha rilevato il difetto sostanziale della documentazione prodotta a corredo dell’offerta – cioè un’offerta commerciale e un accordo preliminare di vendita, entrambi sottoscritti da Civex Global Nord S.r.l. – escludendo l’attribuzione del relativo punteggio.
22. Ciò posto, ritiene il Collegio che l’operato stazione appaltante resista alle censure di parte ricorrente, dovendosi dunque ritenere corretta la decisione assunta in merito all’attribuzione dei punteggi di cui si discute.
22.1 Nello specifico, la legge di gara sopra richiamata specifica con sufficiente grado di chiarezza ciò che l’amministrazione ha richiesto, ai fini dell’attribuzione di punteggio, a dimostrazione della riconducibilità in capo ai partecipanti alla gara di fresatrici e vibrofinitrici con le caratteristiche premianti indicate dal Disciplinare. Nel delineato contesto, è oggettivo e non contestato che l’offerta commerciale e gli accordi preliminari di vendita allegati all’offerta del R.T.I. Nuove Iniziative, volti a comprovare la disponibilità di detti mezzi, riportino esclusivamente la sottoscrizione del fornitore terzo, ma non anche quella del concorrente medesimo. Conseguentemente, la Commissione giudicatrice ha ritenuto tale documentazione non valutabile – in quanto priva di sottoscrizione e dunque non vincolante per il concorrente – riconoscendo solo parzialmente (2 punti su 4) il punteggio per le fresatrici di cui al criterio B.5 ed escludendo il punteggio per le vibrofinitrici di cui al criterio B.6, trattandosi peraltro di valutazione priva di discrezionalità poiché modulata sub specie di criterio tabellare che attribuisce la premialità a fronte della mera sussistenza del requisito.
22.1 In detto contesto, non è dirimente che il R.T.I. Nuove Iniziative avesse effettivamente firmato l’offerta e gli accordi commerciali in data antecedente alla presentazione dell’offerta, scambiandoli con la controparte a mezzo PEC, né tantomeno rileva quale sia stata la causa che ha determinato la mancata presenza della sottoscrizione del raggruppamento ricorrente sui documenti in parola: difatti, poiché nell’ambito dell’offerta tecnica è stata inserita una copia priva di sottoscrizione, la Commissione giudicatrice si è dovuta necessariamente attenere al corredo documentale allegato secondo le indicazioni del Disciplinare, rilevandone la non idoneità ai fini dell’attribuzione di punteggio poiché non coerente con quanto richiesto dalla lex specialis. Ai fini di cui si discute, pertanto, non giova stabilire se i documenti negoziali di cui si discute siano stati o meno sottoscritti dal raggruppamento ricorrente e se si sia tempestivamente formato l’accordo tra le parti, poiché la questione, nella differente prospettiva che viene in considerazione nella fattispecie, attiene all’adeguatezza probatoria della documentazione allegata dai concorrenti secondo lo standard – peraltro non irragionevole, né sproporzionato – indicato dalla legge di gara.
22.2 Del resto, la stazione appaltante neppure avrebbe avuto la possibilità di attivare il soccorso istruttorio per consentire l’acquisizione dei documenti completi di entrambe le sottoscrizioni, in quanto, a norma dell’art. 101 del D.Lgs. n. 36/2023, l’applicabilità di tale istituto, sia nella modalità “integrativa” che in quella “sanante”, “è espressamente esclusa con riferimento alla “documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica”, sull’evidente presupposto che esso si risolverebbe altrimenti in un’ammissibile modifica o correzione postuma dell’offerta in spregio del principio di immodificabilità della stessa e di par condicio tra tutti i concorrenti.
22.3 Né tantomeno la descritta carenza documentale potrebbe essere superata attraverso l’istituto dei “chiarimenti” di cui all’art. 101, comma 3 del D.Lgs. n. 36/2023, come richiamato anche all’art. 14 del Disciplinare, trattandosi di rimedio che per espressa previsione normativa non consente di “modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica”, avendo esclusivamente la funzione di meglio precisare e rendere più intellegibili elementi già integralmente presenti all’interno dell’offerta, di cui non sia del tutto chiaro il significato o la portata, superandone le eventuali ambiguità.
22.4 Nel caso in esame, tuttavia, non vi sono dubbi sui contenuti della documentazione allegata dal R.T.I. Nuove Iniziative a comprova della disponibilità dei mezzi in questione, ma è piuttosto mancante la sottoscrizione del ricorrente medesimo per l’accettazione della “proposta” negoziale formulata dal fornitore, circostanza che potrebbe essere superata solo con l’integrazione – come visto non ammissibile – della documentazione completa di entrambe le firme. In sostanza, nel caso in esame non c’è alcun dubbio da risolvere, né si può ritenere che la condotta dell’amministrazione sia stata improntata a eccessivo formalismo, poiché ciò che rileva è il dato oggettivo rappresentato dall’inosservanza, da parte del raggruppamento ricorrente, di una precisa regola della legge di gara, sebbene per una sorta di “errore materiale” nella collazione dei documenti dell’offerta tecnica.
22.4.1 Del resto, ciascun operatore economico è tenuto, secondo un consolidato principio di autoresponsabilità, a porre massima attenzione nella predisposizione della documentazione da presentare ai fini della partecipazione alle procedure di affidamento sia nell’interesse proprio, che in vista del corretto svolgimento delle operazioni di gara e della diminuzione di eventuali contenziosi successivi. La giurisprudenza ha sul punto precisato che le “procedure selettive postulano un dovere particolarmente intenso, in capo alle imprese partecipanti, di chiarezza e completezza espositiva sia nella presentazione della documentazione volta alla verifica dei requisiti di ordine generale e di ordine speciale sia nella formulazione e presentazione delle offerte sia nella fase di verifica dei requisiti. L’operatore economico negligente, oltre a violare i doveri di correttezza e buona fede cui è vincolato, arreca un oggettivo intralcio allo svolgimento della procedura che non può non essere tenuto nella debita considerazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 12 novembre 2024, n. 9063, Consiglio di Stato, Sez. V, 11 marzo 2025, n. 1985)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 4.11.2025, n. 8567).
23. Ciò posto, ritiene il Collegio che neppure sia condivisibile l’ulteriore prospettazione censoria secondo cui la stazione appaltante avrebbe dovuto ritenere comunque idonei a fini probatori i documenti prodotti, anche in assenza della sottoscrizione del R.T.I. Nuove Iniziative, potendosi ricavare, dal contenuto complessivo degli stessi, la certa volontà del predetto raggruppamento di dare seguito alle proposte negoziali ivi contenute.
23.1 In particolare, secondo parte ricorrente, negli accordi preliminari di vendita allegati in offerta assumerebbe rilievo specifico, ai fini di dimostrare l’avvenuto perfezionamento del vincolo negoziale, il passaggio delle premesse contrattuali in cui si precisa che la ricorrente “si è rivolta” al proprio fornitore – i.e. Wirtgen per le fresatrici e Civex Global Nord S.r.l. per le vibrofinitrici – così formulando una proposta contrattuale che le controparti avrebbero accettato, dando quindi luogo al perfezionamento del meccanismo di scambio proposta/accettazione necessario per la conclusione del contratto ai sensi dell’art. 1329 c.c. In questo contesto, la sottoscrizione materiale del contratto “non è un requisito sostanziale, dovendosi intendere al limite necessaria per assicurarsi che il vincolo contrattuale si sia formato tramite l’incontro delle volontà delle parti, fatto in questo caso inequivocabile” (cfr. ricorso, pag. 21). Quanto all’offerta commerciale di noleggio, sarebbe analogamente da valorizzare la circostanza che l’impresa terza si sarebbe impegnata a mettere a disposizione le attrezzature per l’appalto in questione.
23.2 Ad ogni modo, essendo l’offerta tecnica firmata digitalmente, tale sottoscrizione non solo impegnerebbe il R.T.I. Nuove Iniziative verso Anas, ma garantirebbe anche l’impegno già assunto con lo scambio proposta-accettazione verso i fornitori, essendosi il raggruppamento ricorrente vincolato ad eseguire l’appalto alle condizioni e con le proposte riportate nell’offerta.
Tali argomentazioni non risultano condivisibili innanzitutto sul piano del merito.
23.3 Difatti, il contratto preliminare di vendita si perfeziona e produce i propri effetti con la firma di entrambe le parti promittente venditore e promittente acquirente, che in tal modo divengono reciprocamente soggette alle obbligazioni e acquisiscono i diritti correlati al sinallagma negoziale. Ne deriva che, in assenza della sottoscrizione del raggruppamento ricorrente, il contratto non produce i suoi effetti tipici e, pertanto, non garantisce la stazione appaltante in merito all’effettività e vincolatività dell’impegno assunto dalla parte, con la conseguenza di impedire l’attribuzione di punteggio premiale derivante dalla sicura disponibilità dei mezzi richiesti. Analoghe considerazioni possono essere svolte anche con riferimento all’offerta commerciale prodotta nell’ambito della documentazione a comprova dei mezzi di cui al criterio B.6, poiché, anche in questo, la proposta negoziale formulata dal venditore rimane tale e non produce alcun effetto nei confronti del potenziale acquirente se non vi è – o non risulta formalizzata in atti – l’accettazione di quest’ultimo.
23.4 Non va invero dimenticato che la previsione della lex specialis di gara che richiede ai concorrenti di allegare in offerta documenti contrattuali sottoscritti dalle parti è finalizzata non solo ad assicurare la serietà dell’impegno assunto e l’effettiva disponibilità, per tutta la durata dell’affidamento, delle attrezzature che sono state a tal fine indicate dai concorrenti, ma anche a garantire omogeneità alle valutazioni della stazione appaltante all’atto dell’attribuzione del punteggio, nel rispetto della par condicio di tutti i concorrenti.
La richiesta di chiare modalità probatorie all’interno della lex specialis di gara, difatti, è funzionale alla trasparenza e certezza delle valutazioni svolte dalla stazione appaltante, evitando il rischio di interpretazioni che potrebbero risultare opinabili o comunque difettare della necessaria omogeneità applicativa, a discapito della parità di trattamento tra tutti i partecipanti. Ricade dunque sull’operatore economico l’onere di depositare la documentazione richiesta dalla legge di gara completa in tutte le sue parti e idonea allo scopo perseguito dalla stazione appaltante, anche verificando la correttezza di quanto predisposto in vista della formalizzazione della domanda di partecipazione alla singola procedura.
24. Infine, ritiene il Collegio che le carenze documentali sopra evidenziate non possano essere superate dalla circostanza che l’offerta tecnica sia stata sottoscritta digitalmente dal concorrente, poiché la firma in questione è funzionale alla partecipazione alla procedura e serve a consentire la riferibilità dell’offerta al singolo concorrente, che dunque rimane vincolato agli impegni ivi assunti e alle proposte progettuali elaborate. Come emerge dalle argomentazioni che precedono, diverso è il piano su cui si snoda la questione in esame, che attiene alla sufficienza e idoneità dei documenti utilizzati dal concorrente a comprova della disponibilità di specifici beni ai fini dell’attribuzione del punteggio a ciò correlato.
Né tantomeno la sottoscrizione digitale di detti documenti avrebbe interferito con la firma digitale dell’offerta o “alterato” la stessa, non essendovi alcun elemento a dimostrazione di tali affermazioni e risultando, per contro, di comune esperienza la possibilità di apporre più di una firma digitale sul medesimo documento o quantomeno di allegare al medesimo il report relativo alla presenza della firma digitale priva di segno grafico.
25. In conclusione, sulla scorta delle argomentazioni che precedono anche il secondo motivo deve essere respinto.
26. Deve adesso procedersi allo scrutinio del terzo motivo di ricorso, articolato espressamente in via subordinata, con il quale viene dedotta l’illegittimità delle disposizioni della lex specialis di gara rilevanti nel presente giudizio, laddove non interpretate secondo il significato indicato dal raggruppamento ricorrente nella presente impugnativa.
26.1 In particolare, sotto un primo profilo vengono impugnati gli articoli 10, 14 e 15 del Disciplinare e l’Allegato I – contenenti la disciplina della garanzia provvisoria e del soccorso istruttorio nella parte a essa relativa, rilevanti nell’ambito del primo motivo di ricorso – la cui corretta interpretazione richiederebbe la produzione da parte del R.T.I. aggiudicatario, all’esito del soccorso istruttorio, delle certificazioni ISO per le quali aveva dichiarato di beneficiare delle riduzioni indicate nella domanda di partecipazione. Inoltre, tali articoli non potrebbero che interpretarsi nel senso di escludere l’ammissibilità di un’appendice di polizza con un importo maggiore rispetto alla polizza presentata in gara e avente data successiva al termine di presentazione delle offerte, poiché ciò costituirebbe violazione degli art.101 e 106 del D.Lgs. n. 36/2023, nonché dei principi di immodificabilità dell’offerta, imparzialità, buon andamento e par condicio tra concorrenti.
26.2 Inoltre, dovrebbero ritenersi illegittimi anche gli articoli 16 e 18 del Disciplinare e le Tabelle G_TB5 e GT_B6 laddove interpretati in termini diversi da quelli illustrati nel secondo motivo di ricorso, in particolare con riferimento alla validità degli accordi commerciali secondo la disciplina del codice civile e alla mancata richiesta di soccorso istruttorio.
Anche le doglianze articolate in via subordinata sono infondate.
26.3 Con riferimento al primo profilo, la regolamentazione contenuta agli artt. 10, 14 e 15 del Disciplinare e nell’Allegato I è pienamente coerente con la disciplina normativa di cui all’art. 101 del D.Lgs. n. 36/2023, che, come chiarito ai paragrafi che precedono, ha espressamente previsto la possibilità di sanare le irregolarità della garanzia provvisoria, anche integrandone l’insufficiente ammontare. Alla luce delle considerazioni già svolte dal Collegio – cui si rimanda – non c’è dunque ragione per ritenere illegittime le previsioni della lex specialis sopra menzionate, né per escludere la possibilità per un concorrente di rinunciare alle riduzioni sull’importo della garanzia in questione inizialmente indicate nella domanda di partecipazione alla gara e integrare l’ammontare della stessa fino alla concorrenza della somma integralmente dovuta.
26.4 Relativamente al secondo aspetto, va innanzitutto evidenziata la genericità della doglianza per come articolata in ricorso, non essendo sufficientemente sviluppati i profili di asserita illegittimità della lex specialis di gara, né precisamente indicati i vizi e le correlate motivazioni giuridiche che ne inficerebbero i contenuti.
26.5 Ad ogni buon conto, precisa per completezza il Collegio che non sussistono ragioni di illegittimità nella disciplina del Disciplinare relativa all’attribuzione di punteggio premiale per i criteri B.5 e B.6. L’onere probatorio richiesto ai concorrenti onde fruire del punteggio premiale, difatti, non risulta eccessivo o sproporzionato in rapporto alle capacità imprenditoriali che possono presumersi in operatori economici professionali, né tantomeno produce effetti restrittivi della partecipazione alla procedura di gara a danno del principio di libera concorrenza sul mercato. Invero, la disciplina in questione – che peraltro non incide sull’ammissione del concorrente alla procedura di gara, ma solo sull’acquisizione di punteggio – non impone all’operatore economico di avere la proprietà di mezzi dotati di peculiari caratteristiche alla data di presentazione dell’offerta, potendo questi semplicemente dimostrare la disponibilità di tali mezzi in caso di futura aggiudicazione, purché tramite documentazione contrattuale valida, efficace e vincolante per il concorrente che la produce.
Quanto all’impossibilità di fare ricorso al soccorso istruttorio per integrare documentazione a corredo dell’offerta tecnica, ai fini dell’attribuzione di punteggio premiale, la stessa deriva direttamente dalle disposizioni di rango legislativo che regolamentano l’istituto, di cui la lex specialis di gara è sul punto meramente riproduttiva.
Anche il terzo motivo di ricorso va pertanto disatteso.
26.6 In conclusione, il gravame è infondato sotto tutti i profili e deve essere respinto.
27. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
TAR LOMBARDIA – MILANO, IV – sentenza 15.12.2025 n. 4157