1. La Cooperativa Sociale e di Lavoro – Operatori Sanitari Associati – O.S.A. Soc. Coop. Sociale – Onlus (d’ora in avanti anche OSA) ha impugnato, con istanza di misure cautelari, la deliberazione con cui è stata dichiarata l’inammissibilità della sua domanda di partecipazione in relazione all’Avviso pubblico per la manifestazione di interesse finalizzata alla stipula di contratti di scopo con Enti gestori accreditati per l’erogazione di prestazioni di Cure Domiciliari, pubblicato dall’Agenzia di Tutela della Salute della Città Metropolitana di Milano (d’ora innanzi anche ATS Milano o ATS).

In fatto, ha dedotto di aver presentato la propria domanda sulla base del modello di domanda debitamente compilato e sottoscritto con firma autografa dal proprio legale rappresentante, con i relativi allegati, a mezzo posta elettronica certificata (PEC) trasmessa all’indirizzo PEC dell’ATS indicato nell’Avviso.

L’ATS ha tuttavia dichiarato non ammissibile la domanda, siccome non sottoscritta digitalmente dal legale rappresentante.

In diritto, il ricorso è affidato a tre motivi:

I) con il primo, si deduce che la deliberazione impugnata sarebbe illegittima in quanto violerebbe la normativa vigente in materia di documentazione amministrativa e amministrazione digitale, ed in particolare l’art. 38, comma 2, del D.P.R. n. 445/2000 e gli artt. 6-bis e 65, comma 1, lett. c-bis) del Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs. n. 82/2005): in base a tali disposizioni normative, l’invio delle domande alla P.A. tramite posta elettronica certificata (PEC) proveniente dal domicilio digitale dell’istante iscritto in un apposito elenco, assicurerebbe di per sé la validità della domanda.

II) con il secondo, si lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato per omessa attivazione del soccorso istruttorio, nonostante la riconducibilità della domanda alla esponente Cooperativa;

III) con il terzo, si censura, in via subordinata, la illegittimità dell’Avviso, nella parte in cui gli artt. 6 e 8 dell’Avviso siano interpretabili nel senso di richiedere, quale requisito di ammissibilità della domanda, la sottoscrizione con firma digitale, non consentendo di regolarizzare una domanda di partecipazione di un Ente non sottoscritta digitalmente dal rappresentante legale, ancorché firmata con firma olografa di quest’ultimo e trasmessa dal domicilio digitale dell’Ente richiedente.

La ricorrente ha poi evidenziato, quanto al periculum, che l’esclusione dal novero degli Enti assegnatari la priverebbe delle risorse necessarie per far fronte alle prestazioni di Cure Domiciliari in Lombardia per l’annualità in corso, non potendo accedere alla stipula del contratto di scopo con l’ATS Milano.

2. Si è costituita la parte controinteressata, Ambrosia Med S.r.l. (d’ora in poi anche Ambrosia), deducendo memoria l’inammissibilità (invero genericamente) e l’infondatezza del ricorso, sul presupposto che:

– nel caso di specie non si discute di una generica “istanza” alla pubblica amministrazione, ma di una domanda di partecipazione a una procedura di selezione prodromica alla stipula di un contratto di scopo di elevato valore economico, ossia di un atto negoziale con cui un ente esprime la propria volontà di assumere obblighi contrattuali nei confronti dell’Amministrazione;

– l’art. 65, co. 1, CAD prevede che una sottoscrizione è idonea a produrre effetti soltanto se apposta digitalmente, oppure se si tratti di firma autografa accompagnata dalla copia del documento d’identità del sottoscrittore (lett. c);

– il soccorso istruttorio non può operare a fronte di un’istanza che, in realtà, non esiste in forma giuridicamente valida, e non può quindi essere regolarizzata.

3. Si sono costituite le Amministrazioni statali, nonché l’ATS resistente.

3.1. Con memoria, l’ATS ha dedotto che l’art. 6 dell’Avviso pubblico prevedeva chiaramente che la domanda di partecipazione dovesse essere sottoscritta digitalmente, e tale disposizione non poteva essere derogata, in virtù del principio di par condicio dei partecipanti.

Per altro verso, il soccorso istruttorio avrebbe potuto essere attivato, in base all’art. 8 dell’Avviso, soltanto per acquisire i documenti necessari per la verifica della contrattualizzazione, e non per sanare la carenza di elementi propri della domanda o l’assenza di sottoscrizione.

Il periculum in mora sarebbe poi insussistente, anche in relazione ai contrapposti interessi pubblici sottesi all’Avviso de quo.

4. Alla camera di consiglio del 16 dicembre 2025 per la trattazione dell’istanza cautelare, la causa è passata in decisione.

5. Il ricorso appare manifestamente fondato e come tale suscettibile di essere definito nel merito con sentenza in forma semplificata ex art. 60, c.p.a., come da avviso in tal senso dato alle parti presenti in camera di consiglio.

6. I primi due motivi, esaminabili congiuntamente, sono fondati.

6.1. Non è contestato, e risulta dagli atti, che la Cooperativa ricorrente abbia trasmesso a mezzo pec la domanda di partecipazione in relazione all’Avviso di cui trattasi, sottoscritta con firma autografa, dall’indirizzo [email protected] (Doc. 5 ricorrente): indirizzo censito nell’Indice nazionale dei domicili digitali delle imprese e dei professionisti (INI-PEC) di cui all’articolo 6-bis d.lgs. n. 82/2005 (cfr. Doc. 7 ricorrente).

Orbene, l’art. 38, comma 2, del DPR n. 445 del 2000 dispone che: “Le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto dall’articolo 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82”.

Dal canto suo l’art. 65 del D.lgs. n. 82/2005 (Codice dell’Amministrazione digitale, CAD) prevede che:

“1. Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell’articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sono valide:

a) se sottoscritte mediante una delle forme di cui all’articolo 20” (dunque mediante firma digitale);

(…) c) ovvero sono sottoscritte e presentate unitamente alla copia del documento d’identità;

c-bis) ovvero se trasmesse dall’istante o dal dichiarante dal proprio domicilio digitale iscritto in uno degli elenchi di cui all’articolo 6-bis, 6-ter o 6-quater ovvero, in assenza di un domicilio digitale iscritto, da un indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato, come definito dal Regolamento eIDAS. In tale ultimo caso, in assenza di un domicilio digitale iscritto, la trasmissione costituisce elezione di domicilio digitale speciale, ai sensi dell’articolo 3-bis, comma 4-quinquies, per gli atti e le comunicazioni a cui è riferita l’istanza o la dichiarazione”.

Il legislatore ha quindi previsto, quali forme equipollenti alla sottoscrizione digitale, quella analogica (accompagnata dal documento di identità) o, per quanto qui rileva, la trasmissione dell’istanza tramite PEC da un indirizzo censito nei pubblici elenchi di cui agli artt. 6-bis (come nel caso di specie), 6-ter o 6-quater del CAD.

Né potrebbe ritenersi che la disciplina sopra riportata non sia applicabile alle manifestazioni di volontà negoziale, in quanto l’art. 65 del D.lgs. n. 82 del 2005 è disposizione primaria che ben può efficacemente eterointegrare – senza disapplicazione alcuna – la disposizione secondaria della procedura. In proposito è utile rammentare che, per giurisprudenza costante, l’eterointegrazione normativa della legge di gara scatta in presenza di lacune relative ad elementi ritenuti obbligatori dall’ordinamento (Cons. Stato, sez. III, 18 ottobre 2023, n. 9078), a condizione che si tratti di situazioni eccezionali che, in ogni caso, non comportino eccessive restrizioni al principio di “massima concorrenza” (Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2017, n. 3699).

L’applicazione dell’art. 65 CAD in funzione eterointegrativa della lex specialis è stata affermata da una recente pronuncia del Consiglio di Stato, con riferimento ad una domanda di partecipazione sottoscritta con modalità analogica accompagnata dal documento di identità del dichiarante (Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2025, n. 4877). In quell’occasione, il Giudice di appello ha affermato, in maniera condivisibile, che l’eterointegrazione del bando in simili ipotesi si rivela corrispondente al principio del raggiungimento dello scopo (nel caso di specie: riconducibilità e imputabilità dell’offerta economica al raggruppamento partecipante) e della strumentalità delle forme di cui agli artt. 156, commi 2 e 3 c.p.c. e 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990. E tanto anche nell’ottica per cui il processo di digitalizzazione deve essere un mezzo per accelerare e non restringere la partecipazione alle gare mediante la costruzione di “percorsi ad ostacoli”. Pertanto, eventuali difformità di carattere formale dalle previsioni della legge di gara possono essere superate “in considerazione del superiore interesse dell’amministrazione a non escludere un concorrente che è identificabile con assoluta certezza sulla base di altri elementi acquisiti aliunde, nell’ambito della documentazione prodotta” (Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2025, n. 1620).

Non è condivisibile l’affermazione di parte controinteressata secondo cui l’art. 65 CAD non sarebbe applicabile alla fattispecie in esame, in cui viene in rilievo un atto negoziale con cui si esprime la volontà di assumere obblighi contrattuali nei confronti dell’Amministrazione.

Le norme del Codice dell’Amministrazione Digitale hanno applicazione generalizzata, e non risultano previste deroghe in relazione alla sottoscrizione delle domande di partecipazione a procedure selettive finalizzate alla conclusione di contratti con la Pubblica Amministrazione. Del resto, in giurisprudenza è stata affermata, l’applicabilità dell’art. 65 CAD anche alla sottoscrizione dell’offerta economica nelle gare di appalto regolate dal Codice dei contratti pubblici (Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2025, n. 4877; T.A.R. Lombardia, Milano, 26 novembre 2024, n. 3359).

A tal proposito, il Collegio non ignora che sui vizi di sottoscrizione dell’offerta nelle procedure di evidenza pubblica non è dato registrare in giurisprudenza un orientamento univoco.

Un primo indirizzo, muovendo dal presupposto che la sottoscrizione sia non solo strumento di certificazione della provenienza e della sua integrità, ma anche fonte di vincolo per il proponente, ne stigmatizza la mancanza come vizio d’invalidità e irricevibilità dell’offerta, non surrogabile neppure per soccorso istruttorio (cfr. Cons. Stato, sez. IV 27/10/2022, n. 9165, richiamata dalla resistente e dalla controinteressata; nonché, tra le altre, Cons. Stato, sez. V, 20/12/2022, n. 11091).

Per altro indirizzo, invece, i vizi della sottoscrizione rilevano solo se e in quanto rechino incertezza assoluta sul contenuto o la provenienza dell’offerta, mentre in caso contrario un’eventuale esclusione sarebbe illegittima (ex multis, TAR Piemonte, sez. I, 06/07/2023, n. 651; Cons. Stato, sez. V, 22/06/2020 n. 3973; cfr. altresì il parere di precontenzioso approvato dall’ANAC con deliberazione n. 420 del 15.05.2019).

Il Collegio non ritiene necessario prendere posizione sul dibattito al riguardo, in quanto le peculiarità della fattispecie in esame inducono a ritenere comunque preferibile la tesi della illegittimità della esclusione.

Invero, non risulta che le pronunce che hanno sposato il primo orientamento sopra riportato abbiano dovuto statuire sulla ammissibilità di forme legalmente equipollenti rispetto alla firma digitale. Il precedente del Consiglio di Stato n. 9165/2022, richiamato dall’ATS e da Ambrosia, riguardava un caso in cui la sottoscrizione dell’offerta economica risultava del tutto omessa, e la domanda era stata presentata mediante caricamento dei documenti su una piattaforma che “può essere fatto da chiunque sia in possesso delle credenziali di accesso mentre solo la firma digitale garantisce l’imputabilità soggettiva dell’offerta al legale rappresentante dell’impresa concorrente”. La pronuncia n. 11091 del 2022 del Consiglio di Stato concerneva la mancata sottoscrizione da parte di alcuni componenti di un RTI, ritenuta necessaria per “imprescindibili esigenze di ordine generale di certezza sulla riconducibilità dell’offerta ai medesimi operatori e coercibilità dei relativi impegni nella successiva fase esecutiva; queste esigenze non sono soddisfatte mediante il mandato con rappresentanza conferito alla capogruppo”.

La sentenza del TAR Lazio n. 20936/2024, citata nella memoria della parte resistente, non si è affatto pronunciata sui motivi relativi alla carenza della sottoscrizione digitale, “essendo state le doglianze superate in fatto dalla documentazione in atti”.

Ciò premesso, il caso in esame è senz’altro peculiare, in quanto la domanda è stata non soltanto sottoscritta in via analogica dal legale rappresentante dell’impresa ricorrente (il che di per sé non è dirimente), ma soprattutto risulta trasmessa dall’impresa dal proprio domicilio digitale iscritto nell’elenco di cui all’articolo 6-bis del Codice dell’Amministrazione Digitale, in conformità con quanto previsto dall’art. 65, co. 1, lett. c-bis del medesimo Codice.

Pertanto, alla stregua delle considerazioni fin qui esposte, l’istanza di partecipazione in parola risultava obbligatoriamente acquisibile dalla Agenzia resistente.

6.2. In disparte da ciò, l’Amministrazione sarebbe stata quantomeno tenuta ad attivare il soccorso istruttorio.

Infatti, a prescindere dalla discussa applicabilità del soccorso istruttorio all’ipotesi di mancanza della sottoscrizione dell’offerta nei procedimenti di evidenza pubblica (su cui v. supra), nel caso di specie il ricorso a modalità di sottoscrizione alternativa alla firma digitale ai sensi dell’art. 65, co. 1, lett. c-bis) del d.lgs. n. 82/2005, ancorché non previsto dall’Avviso, avrebbe comportato il dovere per l’Amministrazione di attivarsi per chiedere chiarimenti all’impresa ricorrente.

Ciò vieppiù in considerazione del fatto che la domanda non soltanto proveniva dall’indirizzo PEC di OSA censito in INI-PEC, ma era altresì sottoscritta con firma autografa dal rappresentante della Cooperativa (al riguardo, è appena il caso di osservare che l’affermazione della controinteressata secondo cui “le due “sigle” del legale rappresentante apposte sul documento “parrebbero a prima vista differenti tra loro” è generica e non circostanziata). Tali elementi concorrevano ad escludere, ad avviso del Collegio, l’incertezza assoluta sulla provenienza della domanda.

Conclusivamente, alla stregua di quanto esposto, il ricorso è da accogliere.

7. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. Civ., II, 22 marzo 1995, n. 3260 e, per quelle più recenti, Consiglio di Stato, II, 30 marzo 2022, n. 2328; VI, 22 marzo 2022, n. 2072; VI, 20 gennaio 2022, n. 358). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

8. Le spese di lite devono essere compensate tra tutte le parti costituite, in considerazione delle peculiarità della controversia.

TAR LOMBARDIA – MILANO, V – sentenza 19.12.2025 n. 4213