Giova, ai fini del decidere, riassumere sinteticamente la vicenda sottesa alla controversia.
Il Comune resistente, con determinazione dirigenziale n. 588 del 20 dicembre 2024 (doc. 1 del Comune), ha indetto una procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. e), del D. lgs. 36/2023, per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare anziani, disabili e famiglie svantaggiate, per un periodo di tre anni, da aggiudicarsi mediate criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità / prezzo.
La lettera di invito (doc. 2 di parte ricorrente) prevede, al punto 10, un importo a base d’asta di euro 492.784,77 oltre IVA, nonché, al punto 30, che «…L’importo a base d’asta riguardante le spese di gestione è pari ad € 29.796,29 oltre Iva, e su tale importo dovrà essere effettuato il ribasso percentuale che non potrà essere superiore al 50% a pena di esclusione…».
La stessa lettera di invito prevede, al punto 17, specifici requisiti di capacità tecnica, tra cui:
a) l’esecuzione di «…almeno n. 1 servizio analogo a quello in affidamento, anche a favore di soggetti privati, effettuato negli ultimi tre anni solari (2022/2023/2024) antecedenti la data di indizione della procedura di gara, per un importo minimo di € 492.784,77 I.V.A. esclusa. A tal fine l’operatore economico fornirà la specifica del servizio effettuato, con indicazione del rispettivo importo, date e destinatario…»;
b) di «…Avere gestito negli ultimi 5 anni solari (2020/2021/2022/2023/2024) e per almeno 24 mesi continuativi minimo n. 2 servizi di assistenza domiciliare o analoghi in Convenzione con Enti pubblici con Contratto di Appalto…».
All’esito della procedura, con l’impugnata determinazione dirigenziale n. 423 del 3 ottobre 2025 (pubblicata con numero generale n. 1158 del 7 ottobre 2025, come da certificato di pubblicazione – pag. 5 del doc. 1 di parte ricorrente), il servizio è stato aggiudicato al costituendo RTI odierno controinteressato, che ha ottenuto il punteggio di 100/100, mentre l’odierna ricorrente si è classificata al secondo posto, con un punteggio di 98,26/100 (verbale n. 4 – doc. 8 di parte ricorrente).
Tanto premesso, la domanda annullatoria contenuta nel ricorso è fondata e merita accoglimento sotto l’assorbente profilo della carenza del requisito specifico, richiesto dalla lettera di invito, della effettuazione di almeno due servizi di assistenza domiciliare o analoghi per almeno 24 mesi continuativi «…in Convenzione con Enti pubblici con Contratto di Appalto…».
Ora, seppure la locuzione contenuta nel passo sopra riportato della lettera di invito possa, in astratto, risultare non individuare univocamente la necessità di una previa procedura di evidenza pubblica, richiedendo la sola stipula di un contratto di appalto, le argomentazioni di parte ricorrente colgono comunque nel segno nella parte in cui assumono che non risulta che il servizio indicato quale requisito da parte del RTI odierno controinteressato avesse, quale suo presupposto, un contratto di appalto stipulato con il Comune di Siracusa, bensì un regime di accreditamento.
Tale circostanza non risulta contestata dal Comune ricorrente, che anzi nella memoria depositata in data 1 dicembre 2025 deduce che l’accreditamento presso un ente locale per svolgere il servizio di assistenza domiciliare possa essere equiparato all’affidamento del servizio mediante contratto d’appalto (pagg. 5-6); risulta inoltre confermata da documentazione depositata da parte ricorrente in data 2 dicembre 2025 sub 17, da cui emerge che la mandataria del RTI odierno controinteressato ha svolto servizi di assistenza domiciliare previa autorizzazione del Comune di Siracusa sulla base di un sistema di accreditamento approvato dalla Giunta Municipale.
Al riguardo, il contratto d’appalto e il regime di accreditamento costituiscono due modelli giuridicamente ed economicamente distinti: mentre il primo è un contratto a prestazioni corrispettive, stipulato in via esclusiva con un unico operatore (ordinariamente, nel caso in cui l’appaltante sia una pubblica amministrazione, mediante una procedura comparativa fra operatori economici), il secondo è un sistema in cui operatori economici, individuati mediante una procedura abilitativa (ma non comparativa fra operatori economici), vengono autorizzati ad erogare prestazioni su libera scelta dell’utente finale, senza garanzia per tali operatori di ottenere un corrispettivo predeterminato.
Né a diversa decisione potrebbe indurre l’argomentazione della difesa del Comune resistente circa una ritenuta equivalenza del servizio svolto in regime di accreditamento a quello svolto mediante contratto di appalto.
Infatti, in disparte la circostanza che una tale equiparazione viola la lettera della lex specialis della procedura, comunque essa non tiene conto della peculiare valenza di un’esperienza professionale maturata tramite contratto di appalto, che prevede la gestione di un rapporto contrattuale con la pubblica amministrazione, caratterizzato da obblighi di risultato e responsabilità dirette, che non si rinvengono con lo stesso tratto nel modello dell’accreditamento.
La scelta della lettera di invito di individuare lo specifico requisito tecnico del servizio basato su un contratto di appalto individua quindi una specifica esperienza professionale, non surrogabile dall’aver erogato i servizi sulla base del diverso regime di accreditamento, essendo principio pacifico quello secondo cui «…quando l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale decide di autovincolarsi, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà, la stessa è tenuta all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che: a) è impedita la successiva disapplicazione; b) la violazione dell’autovincolo determina l’illegittimità delle successive determinazioni (Cons. St., sez. V, 17 luglio 2017, n. 3502)…» (Cons. Stato, Sez. III, 15 febbraio 2022, n. 1120)
La carenza del requisito tecnico in parola avrebbe quindi dovuto condurre all’esclusione dalla procedura del RTI odierno controinteressato.
La domanda annullatoria contenuta nel ricorso, assorbiti ogni motivo o censura non espressamente delibati, deve quindi essere accolta, con annullamento degli atti impugnati.
L’effetto conformativo della presente decisione comporta quindi la riedizione del potere da parte del Comune resistente, con esclusione del RTI odierno controinteressato dalla procedura e nuova aggiudicazione in favore del concorrente che risulterà aggiudicatario in forza delle specifiche regole che presiedono la procedura di cui si tratta.
Deve invece essere rigettata la domanda risarcitoria, avendo l’accoglimento della domanda annullatoria eliso il danno.
Essendo risultata l’Amministrazione resistente soccombente per la parte assolutamente prevalente del giudizio, nei suoi confronti deve essere applicato, per la regolazione delle spese, il normale criterio secondo cui esse seguono la soccombenza, venendo liquidate in dispositivo, mentre possono essere compensate in relazione al RTI controinteressato, che non si è costituito.
TAR SICILIA – CATANIA, IV – sentenza 20.02.2026 n. 522