1. I motivi di appello proposti dal Ministero (i) non sono specificamente rubricati (ii) si aprono con una lunga esposizione della normativa che disciplina le Zone Franche Urbane (ZFU) e (iii) in particolare ricordano le norme succedute al comma 2 dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017 n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017 n. 96 e ss.mm.ii., che ha definito la perimetrazione della ZFU che comprende il territorio dei Comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016, riportati negli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189.
La norma appena citata concede agevolazioni per la Zone Franche Urbana Sisma Centro Italia, agevolazioni per le quali la ditta Pizzami ha presentato istanza.
1.1 Venendo alla fattispecie concreta oggetto del presente giudizio parte appellante sostiene che:
– il Ministero ha proceduto alle attività di controllo documentale per la verifica del possesso dei requisiti richiesti per l’accesso alle agevolazioni, alla data di presentazione della domanda;
– l’impresa appellata ha dichiarato di disporre dei requisiti previsti dal bando, confermando di operare nei settori che rientrano nel campo di applicazione del Regolamento (UE) n. 1407/2013 e di non rientrare nella tipologia di soggetti esclusi indicati al paragrafo 5 della Circolare;
– tuttavia, gli accertamenti condotti dall’Amministrazione hanno evidenziato che la ditta in parola, lungi dal mantenere le condizioni di accesso alle agevolazioni sui bandi precedenti, come dichiarato nell’istanza, è risultata esercitare, oltre all’attività di “Ristorazione senza somministrazione con preparazione di cibi da asporto” Codice ATECO 56.10.2, indicata nell’istanza di accesso alle agevolazioni, anche “Attività non specializzate di lavori edili (muratori)”, Codice ATECO 43.39.01, esclusa dalle agevolazioni in parola in quanto ricadente nel settore ATECO F, come da visura camerale allegata;
– nelle proprie controdeduzioni l’impresa ha rappresentato che l’attività secondaria in parola, aggiunta l’8 agosto 2022 ed avente ad oggetto “attività non specializzate di lavori edili (muratori)” appunto, era stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore, nell’impossibilità di trovare in tempi stretti ed a costi accessibili, anche per via del terremoto che aveva colpito il territorio di Corridonia e le zone vicine, una ditta che effettuasse le opere necessarie, sicché l’indicazione di tale nuovo codice Ateco era risultata indispensabile per avviare le pratiche amministrative/burocratiche presso il Comune di Corridonia e anche per avere un’adeguata tutela infortunistica;
– siffatte osservazioni non hanno consentito di superare le criticità segnalate, in quanto, indipendentemente dalle motivazioni che hanno indotto l’impresa all’inserimento dell’attività con codice Ateco 43.39.01, la richiamata circolare stabilisce espressamente che non sono ammessi alle agevolazioni i soggetti che presentano sul certificato camerale un’attività appartenente alla categoria “F” e alla data del 24 agosto 2016, non avevano alcuna sede all’interno della zona franca urbana;
– il paragrafo 5 della circolare, che prevede, con precisione, che siano esclusi dalle agevolazioni i soggetti che: «i. svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016»;
– la circolare in parola non opera alcuna distinzione tra chi svolge attività con ATECO F in modo prevalente o secondario, ma esclude qualsiasi impresa svolga in modo primario o secondario attività con ATECO F;
– la volontà del legislatore con la novella normativa di cui all’art. 1, comma 759, legge 30 dicembre 2018, n. 145 è quella, in buona sostanza, di escludere dalle agevolazioni in parola tutte quelle attività operanti nel settore dell’edilizia e dell’impiantistica insediatesi nei territori colpiti dagli eventi sismici dell’agosto 2016 in data successiva al loro verificarsi e, quindi, porre un freno ai numerosi comportamenti speculativi e opportunistici che sono stati posti in essere da chi operava in questi settori;
– farraginosamente la ditta invoca l’illegittimità del provvedimento per falsa rappresentazione dei fatti ed erroneità nei presupposti, nonché per contrarietà alla normativa di riferimento, lamentando che il Ministero si fermerebbe – ai fini della propria valutazione – sul «solo dato camerale, che – in base alla sua circolare – sarebbe l’unico idoneo ad identificare il diritto all’agevolazione o meno»;
– la verifica delle informazioni presenti sul certificato camerale rappresenta, al contrario, l’adempimento da parte del Ministero, appunto, di una espressa prescrizione normativa;
– per giunta, l’impresa muove dalla ormai risalente e vetusta impostazione che riduce le circolari amministrative a meri atti organizzativi interni;
– l’esperienza degli ultimi decenni mostra, al contrario, sempre più spesso, fenomeni di circolari aventi efficacia esterna e la cui normatività sembra difficile da contestare, in quanto acquista rilevanza nell’ordinamento generale, potendo costituire sia oggetto che parametro di controllo giurisdizionale;
– in questa categoria, va, senza dubbio, collocata la circolare de qua;
– essa, infatti, è tutt’altro che un atto di indirizzo interno, trovando il proprio fondamento in una disposizione normativa ed operando in attuazione della stessa;
– l’articolo 1, comma 748, della legge 29 novembre 2022, n. 197, la legge di bilancio 2023, ha, infatti, demandato al Ministero delle Imprese e del Made in Italy l’adozione di appositi bandi finalizzati all’impiego delle risorse stanziate, nonché delle eventuali economie emergenti dai bandi precedenti, mediante i quali è riconosciuta facoltà al Ministero di prevedere clausole di esclusione per le imprese che hanno già ottenuto le agevolazioni di cui all’articolo 46, comma 2, del decreto-legge 50/2017 e che, alla data di pubblicazione dei bandi, non hanno fruito, in tutto o in parte, dell’importo dell’agevolazione concessa complessivamente in esito ai bandi precedenti;
– in attuazione di quanto prescritto dalla richiamata norma di legge, l’Amministrazione ha adottato la circolare n. 120680 del 28 marzo 2022 concernente le «Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016» allo scopo di stabilire, appunto, le modalità e i termini di presentazione delle istanze di agevolazione ai fini dell’accesso alle agevolazioni fiscali e contributive di cui all’articolo 46 del decreto-legge 50/2017, relativamente allo stanziamento per l’annualità 2022;
– in quest’ottica, la circolare si pone come estrinsecazione interpretativa del potere normativo integrativo della Pubblica Amministrazione, incidendo direttamente ed indirettamente sulle posizioni giuridiche soggettive dei destinatari;
– per coloro che vengano in contatto con la Pubblica Amministrazione – come i potenziali beneficiari delle agevolazioni, nel caso di specie – la norma giuridica statale viene applicata secondo quelle modalità con cui è stata interpretata dalla stessa Amministrazione, tramite siffatte circolari, che nella loro via interpretativa rendono meglio intellegibile e applicabile la fonte normativa primaria e quella secondaria a cura dell’Amministrazione;
– seguendo le prescrizioni normative citate in premessa di questa memoria e la circolare richiamata che le interpreta conformemente, il Ministero ha legittimamente adottato il provvedimento di revoca;
– per giurisprudenza consolidata, nelle vicende legate allo strumento agevolativo in parola, la perdita di un requisito legittimante l’accesso alle agevolazioni non può che determinare un provvedimento di revoca delle stesse;
– dal complesso di fonti e norme richiamate si ricava incontrovertibilmente che l’esercizio di un’attività inammissibile con ATECO F, contestualmente alla riscontrata mancanza di una sede legale e/o operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24.8.2016 configurano suffragate e valide ragioni di esclusione dalle agevolazioni in parola;
– è pacifico che l’attività prevalente è quella di attività di installazione, ampliamento, trasformazione, manutenzione degli impianti di seguito indicati: a) impianti di produzione, trasformazione, trasporto, distribuzione, utilizzazione dell’energia elettrica (v. pag. 5 del ricorso e l’istanza di agevolazione avanzata dalla società).
2. Costituendosi in giudizio, la ditta individuale Pizzami di Frani O. eccepisce preliminarmente: «Inammissibilità dell’appello per la mancata contestazione delle specifiche motivazioni a sostegno della Sentenza appellata. Mancata censura specifica della pronuncia nel suo nucleo motivazionale essenziale. Violazione dell’art. 101 c.p.a. anche in relazione all’art 73 c. III c.p.a. Mancata impugnazione dell’ordinanza cautelare. Integrazione postuma del provvedimento di revoca, in sede processuale, da parte della p.a. interessata».
Parte appellata sostiene che:
– l’atto di appello non contesta la ragione specifica dell’accoglimento del ricorso di primo grado;
– l’atto di appello è fondato esclusivamente sull’asserito valore normativo della circolare ministeriale del 28 marzo 2022;
– il Ministero non coglie – né contesta – la questione centrale sia del ricorso che, per quel che più conta essendo in sede di appello, della sentenza di prime cure: Pizzami, come è evidente alla luce del nome oltreché dalle foto e da amplissima documentazione versata in atti, è sempre e solo stata una Pizzeria, non avendo mai svolto attività edile;
– il Ministero non critica né censura la parte sostanziale della sentenza ove il Tar rileva l’inerzia dinnanzi all’imposto Riesame (“Nessun riesame è stato disposto – ed ingiustamente – dall’Amministrazione resistente” … “l’Amministrazione è rimasta ingiustificatamente inerte”), né – addirittura – il corpo motivazionale e centrale della stessa, riguardante l’asserito profilo per il quale Pizzami è una Pizzeria e non può dirsi abbia mai svolto altra attività che la vendita al pubblico di pizze;
– i rilievi proposti in sede di appello, come ampiamente noto, non possono di certo costituire una integrazione postuma e processuale del provvedimento originariamente impugnato, il quale è stato annullato con la Sentenza e non può “rivivere” con l’atto processuale gravato
Alla luce di siffatte considerazione, parte appellata chiede venga dichiarata l’inammissibilità dell’appello.
2.1 Tale eccezione di inammissibilità è assorbita dal fatto che l’appello si rivela infondato nel merito.
3. La ditta individuale Pizzami ha depositato in giudizio numerosi atti dai quali si desume (vedi ad esempio la dichiarazione dei redditi) che l’unica attività esercitata dalla stessa è quella di esercizio di una Pizzeria.
Per converso nessun elemento è emerso che comprovi lo svolgimento di attività edili nei confronti del pubblico e la stessa Amministrazione non ha prodotto altro elemento che non sia la visura camerale (ma la ditta individuale ha spiegato la ragione del riferimento alle attività edili contenute in detta visura: l’attività secondaria aggiunta l’8 agosto 2022 avente ad oggetto: attività non specializzate di lavori edili –muratori- è stata inserita al solo ed unico scopo di poter effettuare lavori in economia presso l’immobile di proprietà sede dell’attività, comprendente il laboratorio per la preparazione della pizza a piano terra e un’unità abitativa posta al piano superiore).
L’unico dato documentale (visura camerale), non suffragato da nessun altro elemento, ma al contrario smentito da altri dati documentali ed effettuali non può essere sufficiente a fondare il provvedimento di revoca.
3.1 Non condivisibili sono le considerazioni svolte dal Ministero appellante in ordine alla natura delle circolari.
Come chiarito da Cons. Stato, sez. III, 19/12/2024, n. 10223, le circolari amministrative non hanno valore normativo o provvedimentale e non assumono carattere vincolante per i soggetti destinatari dei relativi atti applicativi, che non hanno l’onere di impugnarle, ma possono limitarsi a contestarne la legittimità al solo scopo di sostenere che detti atti sono illegittimi perché scaturiscono da una circolare illegittima che avrebbe dovuto essere disapplicata; ne discende, a fortiori , che una circolare amministrativa contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice investito dell’impugnazione dell’atto che ne fa applicazione, anche in assenza di richiesta delle parti.
Più specificamente, in motivazione, Cons. Stato, sez. VI, 02/03/2017, n. 986 ha affermato che la circolare non è una fonte normativa, ma rappresenta soltanto l’opinione di una delle due parti del rapporto fra cittadino e amministrazione, e come tale ha valore soltanto se conforme alla legge. In altri termini, l’interpretazione di cui alla circolare o è legittima o non lo è, e non sussiste una terza possibilità; non si può invece sostenere che un dato provvedimento è legittimo o illegittimo perché conforme o difforme da una circolare.
La visura, può essere uno degli strumenti utilizzati per valutare lo “svolgimento dell’attività”, ma certamente non può essere l’unico. Occorre acclarare in altro modo l’effettivo svolgimento dell’attività edilizia, ma questo non è avvenuto.
Nel caso di specie, peraltro, parte appellata aveva già ottenuto da molti anni l’erogazione delle agevolazioni proprio in ragione dello svolgimento dell’attività di pizzeria.
3.2 Nel caso specifico è dato riscontrare una discrasia tra norma di legge e circolare.
L’articolo 1, comma 759, della l. 145/2018 così recita: All’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 3 è sostituito dal seguente: «3. Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese che intraprendono una nuova iniziativa economica all’interno della zona franca entro il 31 dicembre 2019, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica ATECO 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229».
L’art. 46 (rubricato «Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia») del d.l. 50/2017, al secondo comma recita: «Le imprese e i professionisti che hanno la sede principale o l’unità locale all’interno della zona franca di cui al comma 1, e che hanno subito a causa degli eventi sismici la riduzione del fatturato almeno pari al 25 per cento nel periodo dal 1° settembre 2016 al 31 dicembre 2016, rispetto al corrispondente periodo dell’anno 2015, possono beneficiare, in relazione ai redditi e al valore della produzione netta derivanti dalla prosecuzione dell’attività nei citati Comuni, delle seguenti agevolazioni: a) esenzione dalle imposte sui redditi del reddito derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca di cui al comma 1 fino a concorrenza, per ciascun periodo di imposta, dell’importo di 100.000 euro riferito al reddito derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca; b) esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive del valore della produzione netta derivante dallo svolgimento dell’attività svolta dall’impresa nella zona franca di cui al comma 1 nel limite di euro 300.000 per ciascun periodo di imposta, riferito al valore della produzione netta; c) esenzione dalle imposte municipali proprie per gli immobili siti nella zona franca di cui al comma 1, posseduti e utilizzati dai soggetti di cui al presente articolo per l’esercizio dell’attività economica; d) esonero dal versamento dei contributi previdenziali e assistenziali, con esclusione dei premi per l’assicurazione obbligatoria infortunistica, a carico dei datori di lavoro, sulle retribuzioni da lavoro dipendente. L’esonero di cui alla presente lettera spetta, alle medesime condizioni, anche ai titolari di reddito di lavoro autonomo che svolgono l’attività all’interno della zona franca urbana».
Il comma 3 dello stesso articolo 46 del d.l. 50/2017 recita: «Le esenzioni di cui al comma 2 spettano, altresì, alle imprese e ai professionisti che intraprendono una nuova iniziativa economica all’interno della zona franca entro il 31 dicembre 2021, ad eccezione delle imprese che svolgono attività appartenenti alla categoria F della codifica ATECO 2007 che alla data del 24 agosto 2016 non avevano la sede legale o operativa nei comuni di cui agli allegati 1, 2 e 2-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229».
La Circolare Ministeriale n. 120680 del 28 marzo 2022 («Agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana istituita ai sensi dell’articolo 46 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 nei comuni delle Regioni del Lazio, dell’Umbria, delle Marche e dell’Abruzzo colpiti dagli eventi sismici che si sono susseguiti a far data dal 24 agosto 2016. Chiarimenti in merito alle modalità e ai termini di presentazione delle istanze di accesso alle agevolazioni a valere sullo stanziamento per l’annualità 2022 previsto dall’articolo 57, comma 6, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104» con riferimento ai soggetti beneficiari, dispone quanto segue (paragrafo 5, lettera i): «Sono esclusi dalle agevolazioni i soggetti che svolgono, alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 9, un’attività appartenente alla categoria “F” della codifica ATECO 2007, come risultante dal certificato camerale e che non avevano la sede legale e/o la sede operativa all’interno della zona franca urbana alla data del 24 agosto 2016».
Elemento dirimente è lo svolgimento o meno dell’attività edilizia.
Il riferimento al certificato camerale, operato dalla circolare, non è previsto dalla legge e in ogni caso non può valere da solo a giustificare la revoca del contributo se non corroborato da altri elementi specie quando esistono altri elementi da cui si può ricavare che l’attività edilizia non era esercitata nei confronti del pubblico e che l’unica attività esercitata era quella di pizzeria.
4. Il rigetto dell’appello esime il Collegio dall’esaminare i motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello da parte appellata.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
CONSIGLIO DI STATO, VI – sentenza 09.12.2025 n. 9654