I ricorrenti espongono di essere titolari del contratto di concessione rep. n. 787 del 30.06.2000, in quanto aggiudicatari della gara pubblica indetta e conclusa con le delibere della giunta comunale di Praiano n. 143 del 28.07.1999, n. 156 del 09.09.1999 e n. 52 del 26.04.2000, per l’utilizzazione di nove box all’interno del compendio immobiliare sito in località “Gavitella”, denominato “Ricovero Pescatori”, nonché del terrazzo di copertura, adibito ad attività commerciale di solarium, giusta SCIA prot. n. 3736 del 30.04.2015.
Col ricorso introduttivo del giudizio, impugnano la deliberazione della giunta comunale di Praiano n. 79 del 09.05.2022, pubblicata il 23.05.2022, nella parte in cui si è stabilito «- di ritenere tamquam non esset ed inefficace – e comunque revocare – la delibera n. 143 del 28.07.1999, con la quale la G.M., organo incompetente, ha deliberato in merito al rilascio delle concessioni novanta novennali dei nove box all’interno del manufatto denominato “Ricovero dei Pescatori”; – di ritenere, di conseguenza, tamquam non esset ed inefficace – e comunque revocare – la delibera n. 156 del 09.09.1999, con la quale la G.M. ha deliberato in merito alla modifica dello schema di avviso d’asta afferente il rilascio delle concessioni novantanovennali dei nove box all’interno del manufatto denominato “Ricovero dei Pescatori”, di cui alla precedente D.G.M. n.143/1999; – di ritenere tamquam non esset ed inefficace – e comunque revocare – la delibera n. 52 del 26.04.2000 con la quale la G.M., organo incompetente, ha deliberato in merito al rilascio della concessione novantanovennale, del terrazzo di copertura dell’immobile denominato “Ricovero dei Pescatori”; – di demandare ai competenti responsabili l’adozione dei conseguenti provvedimenti amministrativi da assumere – sulla base delle opportune analisi e valutazioni dello stato di fatto e di diritto delle singole concessioni – al fine di restituire alla collettività l’utilizzo dell’intero manufatto denominato “Ricovero dei Pescatori” ivi compreso del terrazzo di copertura, quale naturale punto panoramico sopraelevato, permettendo, in conseguenza di ciò, a tutta la collettività indistinta di accedere al sito e godere della indescrivibile bellezza che da lì si scorge».
Impugnano, altresì: 1) la deliberazione di C.C. n. 21 del 22.07.2021; 2) la deliberazione di C.C. n. 53/2017; 3) l’atto comunale n. 895 del 17.10.2007; 4) la deliberazione di G.M. n. 164 del 20.09.2006; 5) la nota comunale prot. n. 8531 del 15.10.2020.
Deducono i seguenti vizi: 1) violazione dell’art. 21-nonies L. 241/90; 2) violazione dell’art. 21-quinquies L. 241/90, non sussistendo alcuna sopravvenuta ragione di interesse pubblico, non rinvenibile nella finalità di restituire l’area all’uso di cittadini e turisti, visto che il terrazzo, adibito a solarium, è pienamente fruibile; 3) difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto il preteso “sconfinamento” in area demaniale dell’immobile comunale per circa 104 mq. è frutto di un errore imputabile al Comune di Praiano: 4) violazione dell’art. 21-bis L. 241/90, in quanto gli atti non sono mai stati notificati né altrimenti comunicati, di talché sono improduttivi di effetti giuridici; 5) incompetenza e violazione del principio del contrarius actus, essendosi l’organo consiliare ingerito, a distanza di oltre venti anni, nell’operato della giunta, fino a considerarne gli atti inesistenti e, in ogni caso, inefficaci; eccesso di potere in quanto l’azione amministrativa “persegue l’unica finalità di sottrarre ai ricorrenti i beni affidati in concessione oltre venti anni fa sulla base di atti e provvedimenti legittimi e pienamente efficaci”; 6) violazione dell’art. 7 L. 241/90.
In data 18.11.2024 i ricorrenti hanno meglio articolato, con motivi aggiunti, le censure già illustrate avverso la deliberazione di C.C. n. 21 del 22.07.2021, avente ad oggetto “dichiarazione di interesse pubblico del manufatto destinato a ricovero dei pescatori sito alla via Gavitella – progetto Messa in sicurezza, contrasto al fenomeno di erosione marina, ripascimento della spiaggia Gavitella”, avendone conosciuto il testo solo a seguito del suo deposito in giudizio in data 08.10.2024, da parte dalla difesa comunale.
Resiste il Comune di Praiano, eccependo l’inammissibilità ed irricevibilità del ricorso, in quanto non è mai stata tempestivamente e ritualmente gravata la delibera consiliare n. 21/2021, che costituisce il presupposto logico-giuridico dell’intera vicenda e rispetto alla quale a delibera di giunta n. 79/2022 non fa altro che adeguarsi; conclude per il rigetto del gravame.
La causa è passata in decisione all’udienza di smaltimento del 22 dicembre 2025.
Il ricorso introduttivo dev’essere accolto, dovendosi ritenere fondato il motivo, assorbente di tutti gli altri, relativo alla violazione dell’art. 7, legge 7 agosto 1990, n. 241, stante la mancata comunicazione ai ricorrenti dell’atto di avvio del procedimento di annullamento/revoca degli atti di gara, sebbene portatori di un interesse legittimo qualificato alla conservazione giuridica della concessione.
È pacifico che gli atti di autotutela e di ritiro debbano essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22 luglio 2019, n. 5168).
Nella fattispecie, la comunicazione iniziale era d’obbligo già con riferimento alla deliberazione di C.C. n. 21 del 22.07.2021, la quale, lungi dal costituire un semplice atto d’indirizzo, si connota per una portata dispositiva e conformativa della successiva attività della giunta.
Tanto, è del resto chiaro allo stesso Comune resistente che, nella memoria del 16.10.2024, così testualmente si esprime: «la delibera di Giunta 79/2022, infatti, non fa altro che ripercorrere pedissequamente, in parte motiva come in parte dispositiva, quanto statuito nella delibera consiliare n. 21/2021: – sia in ordine alla rivalutazione dell’interesse pubblico alla fruizione all’uso collettivo del compendio immobiliare in esame; – sia in ordine al sopravvenuto riconoscimento della demanialità dell’area in cui ricade una parte del cespite; – sia in ordine al contrasto dei titoli concessori con il progetto di riqualificazione e recupero dell’intero manufatto; – sia in ordine all’incompetenza della Giunta comunale nell’approvare il rilascio delle concessioni sul manufatto dichiarando, a tal fine, l’inefficacia delle delibere giuntali 143/1999, 156/1999 e 52/1999. Sotto tale profilo, dunque, la delibera G.C. n. 79/2022 può pacificamente qualificarsi atto meramente confermativo e recettivo di quanto disposto dall’organo consiliare, con delibera 21/2021, ritualmente pubblicata in data 11.08.2021 e così consolidatasi per decorrenza termini un anno prima della proposizione del presente ricorso».
Né poteva essere diversamente, atteso che, il dispositivo della delibera consiliare così prevede: «[…] 2. di prendere atto delle suesposte considerazioni che diventano parte integrante e sostanziale del presente provvedimento con la conseguente dichiarazione di interesse pubblico a destinare l’intero manufatto, ivi compresa la terrazza del ricovero dei pescatori all’utilizzo collettivo pubblico; 3. di ritenere tamquam non esset ed inefficace la delibera n. n. 143 del 28/07/1999, con la quale la G.M., organo incompetente, ha deliberato in merito al rilascio delle concessioni novanta novennali dei nove box all’interno del manufatto denominato “Ricovero dei Pescatori”; 4. di ritenere, di conseguenza, tamquam non esset ed inefficace la delibera n. 156 del 09/09/1999, con la quale la G.M. ha deliberato in merito alla modifica dello schema di avviso d’asta afferente il rilascio delle concessioni novantanovennali dei nove box all’interno del manufatto denominato “Ricovero dei Pescatori”, di cui alla precedente D.G.M. n. 143/1999; 5. di ritenere tamquam non esset ed inefficace la delibera n. 52 del 26.04.2000 con la quale la G.M., organo incompetente, ha deliberato in merito al rilascio della concessione novantanovennale, in del terrazzo di copertura dell’immobile denominato “Ricovero dei Pescatori” (rif. contratto di concessione Rep. 787/2000 del 30/06/2000); 6. di destinare il suddetto terrazzo di copertura del cespite Comunale “Ricovero dei Pescatori” alla Gavitella a belvedere pubblico eliminando ogni impedimento fisico al libero accesso, provvedendo all’apposizione di panchine o sedute, telescopio, pannelli informativi circa i punti visibili dal belvedere, al fine di caratterizzare maggiormente il sito per le predette finalità; 7. di fornire il seguente indirizzo alla Giunta Municipale ed agli uffici competenti a che assumano – sulla base delle opportune analisi e valutazioni dello stato di fatto e di diritto delle singole concessioni – i relativi atti conseguenti al fine di restituire alla collettività l’utilizzo dell’intero manufatto denominato “Ricovero dei Pescatori” ivi compreso del terrazzo di copertura, quale naturale punto panoramico sopraelevato, permettendo, in conseguenza di ciò, a tutta la collettività indistinta di accedere al sito e godere della indescrivibile bellezza che da lì si scorge; 8. di demandare ai responsabili degli uffici l’adozione di tutti gli atti conseguenziali finalizzati all’attuazione del presente deliberato nel rispetto delle indicazioni delle deliberazioni di Giunta Municipale n. 149 del 21.12.2016, n. 129 del 09.12.2019 e n. 131 del 03.12.2020; 9. di demandare agli uffici competenti la notificazione della presente deliberazione – da valere anche quale avvio dei conseguenti procedimenti ai sensi e per gli effetti dell’art. 7, L. 241/90 – ai soggetti all’uopo individuati».
D’altronde, la natura di atto di indirizzo politico di una delibera non può essere ritagliata semplicemente sulla natura e sulle competenze formali dell’organo che la assume, bensì discende dal concreto e specifico contenuto dell’atto medesimo che, se di mero indirizzo politico, non ha contenuti amministrativi direttamente eseguibili e disegna una cornice che deve poi essere sviluppata da singoli provvedimenti gestionali (cfr. Cass. pen., Sez. VI, 15 gennaio 2020, n. 1742).
Di talché, possono vantare natura di indirizzo esclusivamente gli atti che, senza condizionare direttamente la gestione di una concreta vicenda amministrativa, impartiscono agli organi all’uopo competenti le direttive necessarie per orientare l’esercizio delle funzioni ad essi attribuite, in vista del raggiungimento di obiettivi predefiniti (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 12 aprile 2005, n. 531).
Al contrario, nel caso di specie, la delibera consiliare adottata, a prescindere dalla formale qualificazione quale atto di indirizzo (di cui al punto n. 7 del dispositivo), si risolve in un atto avente rilevanza provvedimentale, recando un indubbio contenuto dettagliato e specifico, tale da demandare alla giunta mere attività di ordine esecutivo.
Donde la necessità che essa delibera, e non soltanto quella della giunta (comunque illegittima in via derivata), fosse preceduta da una rituale comunicazione di avvio del relativo procedimento.
Trattandosi, infine, di un atto soggetto a comunicazione individuale, il termine per l’impugnazione decorre dalla conoscenza e non dalla pubblicazione del medesimo.
La natura formale della decisione consente di compensare le spese del processo.
TAR CAMPANIA – SALERNO, II – sentenza 22.12.2025 n. 2203