Con deliberazione della Giunta Comunale 16 febbraio 2021, n. 19, la Giunta comunale di Olbia ha approvato le tariffe del nuovo Canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria (c.d. Canone unico) istituito dalla legge 27 dicembre 2019, n. 160, in sostituzione dell’Imposta Comunale di Pubblicità, della Tassa di occupazione Spazi ed aree pubbliche, del Canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari, del Canone di concessione spazi ed aree pubbliche e di qualunque altro canone concessorio preesistente (ad eccezione dei canoni connessi alla prestazione di servizi).
Le citate deliberazioni riproducevano quanto stabilito, in relazione al previgente Canone sulle occupazioni degli spazi e delle aree pubbliche (TOSAP) e per l’accertamento e la riscossione dell’imposta sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni, dal relativo Regolamento a suo tempo approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Olbia 4 febbraio 1999, n. 11, ove era stata prevista un’unica tariffa, pari a lire 30.000 (poi trasformate in euro 15,49), applicabile indistintamente all’intero territorio comunale.
Con successiva deliberazione 3 marzo 2021, n. 35, la Giunta comunale di Olbia ha integrato la precedente deliberazione sopra descritta, stabilendo di utilizzare, per l’applicazione delle tariffe del nuovo Canone unico, le stesse tabelle parametriche sino ad allora utilizzate per la riscossione dei tributi minori, distinte per ambiti territoriali e in base alla viabilità.
Con deliberazione 11 marzo 2021, n. 23, il Consiglio comunale di Olbia ha approvato il nuovo Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale di esposizione pubblicitaria e di occupazione del suolo pubblico e del canone mercatale, recante, per quanto ora di interesse, una parte specificamente dedicata al Canone applicabile alle fattispecie di occupazione del territorio a scopo di pubblicità (artt. 1-35 ter).
Con deliberazione 19 novembre 2021, n. 302, la Giunta Comunale di Olbia ha aggiornato le tariffe del Canone Unico, riclassificando tutte le strade del territorio di Olbia (per quanto riguarda specificamente l’attività pubblicitaria) all’interno della Categoria 1 o della Categoria 2, già in precedenza utilizzate per l’applicazione dell’Imposta sulla Pubblicità secondo quanto previsto dall’art. 50 del nuovo Regolamento sul Canone unico (a mente del quale “1. Ai fini dell’applicazione del canone……le strade e gli spazi pubblici comunali sono classificate in categorie, in base alla loro importanza, desunta dagli elementi di centralità, intensità abitativa, flusso turistico, iniziative commerciali e densità di traffico pedonale e veicolare”), nonché applicando alla tariffa legale standard (pari a euro 1,20 per la pubblicità temporanea e a euro 50,0 per la pubblicità annuale) i coefficienti mensili e annuali in aumento appositamente indicati nell’Allegato F, questo per tenere conto dell’aumentata vocazione turistica del territorio di riferimento.
Su tali presupposti normativi la ASPO Azienda Servizi Pubblici Olbia S.p.A. (da qui in poi soltanto “ASPO”), cui è stata affidata la gestione e riscossione del Canone unico, ha inviato i relativi avvisi di pagamento alle imprese interessate, relativamente, per quanto ora di interesse, agli anni 2021 e 2022.
Con il ricorso ora in esame, notificato in data 31 gennaio 2022, PUBBLIA GROUP S.r.l., SARDA ADVERTISING S.r.l., GIERRE S.n.c., PUBBLILUNA di Trombotto Salvatore Renzo e IPAS S.p.A., tutte imprese interessate a svolgere attività pubblicitaria con impianti posizionati nel territorio del Comune di Olbia, hanno chiesto l’annullamento in parte qua degli atti sopra descritti.
A fondamento di tale richiesta -sul presupposto di fondo che le nuove tariffe avrebbero introdotto aumenti compresi tra il 300% e il 700%- hanno dedotto censure di: “1. Violazione degli art. 1, commi 817, 825, 826 e 827, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, del principio di competenza e di riserva di legge, eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e travisamento dei fatti; 2. Violazione dell’art. 1, commi 819, lett. b), e 825, della legge n. 160/2019, illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma della stessa legge e l’art. 53 (in relazione agli articoli 3, comma 1, e 41) della Costituzione, difetto di motivazione; 3. Violazione dell’art. 1, commi 817, 826, 827 e 834, della legge n. 160/2019, eccesso di potere per disparità di trattamento; 4. Violazione dell’art. 1, commi 816, 819, 822 e 832, della legge n. 160/2019, difetto d’istruttoria, eccesso di potere rispetto alla ripartizione di competenze e debenza del canone unico in favore delle Province e/o altri Enti concessionari; 5. Violazione dell’art. 1, comma 825, della legge n. 160/2019, eccesso di potere per contraddittorietà con precedente determinazione, illogicità (della deliberazione della Giunta comunale di Olbia n. 19/2021, integrata con deliberazione n. 35/2021, illegittimità specifiche del Regolamento”.
Si sono costituiti in giudizio la ASPO e il Comune di Olbia, eccependo -oltre all’infondatezza del ricorso nel merito- l’inammissibilità dello stesso per: – difetto di giurisdizione di questo Tribunale in favore del Giudice Ordinario, limitatamente all’impugnazione degli avvisi di pagamento; – difetto di legittimazione e interesse delle ricorrenti a impugnare disposizioni regolamentari di carattere sostanzialmente programmatico; – tardività, essendo stato il ricorso notificato oltre 60 giorni dopo la maturazione del termine di pubblicazione all’Albo pretorio delle deliberazioni impugnate.
Dopo il deposito di memorie difensive, alla pubblica udienza del 12 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione ai fini del merito.
Si deve preliminarmente respingere l’eccezione di difetto di giurisdizione di questo Tribunale mossa dalla difesa delle parti resistenti in relazione all’impugnazione degli avvisi di pagamento/scadenza emessi da ASPO in esecuzione delle norme regolamentari parimenti oggetto del presente giudizio.
Difatti il Collegio condivide pienamente l’indirizzo giurisprudenziale leggibile, da ultimo, nella sentenza del Consiglio di Stato 30 gennaio 2024, n. 928 -poi confermata dalla Corte di Cassazione, in veste di giudice regolatore della giurisdizione, con sentenza 1 settembre 2025, n. 24345- secondo cui la cognizione di atti liquidatori inerenti agli aspetti patrimoniali dei rapporti di concessione amministrativa su beni pubblici appartiene al giudice amministrativo nelle ipotesi, proprio come quella ora in esame, ove la contestazione degli stessi si fondi sulla contestazione, a monte, degli atti regolamentari, espressivi di “classica” discrezionalità amministrativa, contenenti i criteri sulla base dei quali gli avvisi impugnati sono stati emessi. In simili ipotesi, infatti, la controversia verte, nella sostanza, sulla correttezza dei suddetti criteri, tipicamente espressivi di una discrezionalità della parte pubblica nella regolazione del rapporto concessorio, sulla quale è notoriamente competente il giudice amministrativo.
Neppure merita accoglimento l’eccezione di tardività del ricorso sollevata da entrambe le avverse difese di parte resistente (salvo quanto si osserverà più avanti in relazione al quinto motivo di ricorso), se non altro perché essa si riferisce esclusivamente alla deliberazione della Giunta Comunale di Olbia n. 19/2021 (come poi integrata dalla deliberazione della stessa Giunta n. 35/2021) e alla deliberazione del Consiglio comunale di Olbia n. 23/2021, senza investire in alcun modo la deliberazione dello stesso Consiglio comunale 19 novembre 2021, n. 302 -rispetto alla quale l’impugnazione è pacificamente tempestiva, visto che tale deliberazione è rimasta pubblicata sino all’8 dicembre 2021 e il ricorso è stato notificato in data 31 gennaio 2022- sulla quale si concentrano le domande della ricorrente, che ha impugnato le deliberazioni pregresse solo quali atti presupposti alla medesima deliberazione n. 302/2021, dalla quale deriverebbe la concreta lesione lamentata in ricorso.
Resta da esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e legittimazione ad agire, formulata sul presupposto che le ricorrenti non avrebbero spiegato in che modo le deliberazioni impugnate “abbiano trovato applicazione nei loro confronti, e come abbiano spiegato efficacia lesiva. Non solo, a corroborare quanto appena esposto, rileva che le ricorrenti non hanno mai impugnato gli avvisi di accertamento ricevuti, (i quali oggi sono divenuti definitivi) anzi, alcune di loro hanno, pure, provveduto al pagamento di parte delle somme intimate. Di talché, è evidente, che la lesione lamentata dalle ricorrenti è, rispetto agli atti impugnati, meramente potenziale e futura, ed in quanto tale, inammissibile” (così, testualmente la difesa comunale).
Tale eccezione non può trovare accoglimento in quanto le ricorrenti hanno depositato in giudizio appositi prospetti di conteggio individuale (cfr. docc. 9 e 21) dai quali emergono gli aumenti delle tariffe legati alle deliberazioni contestate. Né assume rilievo l’intervenuto pagamento di parte delle somme richieste, che potrebbe essere stato effettuato per scongiurare l’avvio della fase esecutiva della riscossione, come espressamente precisato dalle ricorrenti nelle proprie difese.
Ciò posto si passa a esaminare il merito del ricorso
Con il primo e il secondo motivo, strettamente connessi, le ricorrenti contestano gli aumenti tariffari introdotti dall’impugnata deliberazione n. 302/2021 -tra il 300% e il 700% a seconda della zona di riferimento- ritenendoli sproporzionati, non sostenuti da adeguata motivazione e in contrasto con il principio di invarianza del gettito di cui all’art. 1, comma 817, della legge n. 160/2019.
Tali doglianze non sono condivisibili.
Cominciando da quest’ultima previsione normativa, essa stabiliva, nella versione vigente all’epoca in cui sono stati adottati gli atti impugnati, che “Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe”.
Si trattava, dunque, di un testo normativo ben chiaro nell’imporre ai comuni la conservazione (almeno) del gettito complessivo già derivante dall’applicazione dei tributi previgenti e nel lasciare, comunque, agli stessi enti locali la possibilità di incrementarlo agendo sulle tariffe del nuovo Canone unico, ragion per cui non può fondatamente ricondursi alla suddetta disposizione normativa un generalizzato divieto di aumento del gettito complessivo, restando quest’ultimo rimesso agli ordinari poteri di indirizzo politico-amministrativo dell’Ente locale (cfr., sul punto, T.A.R. Sardegna 2021, n. 221, nonché T.A.R. Napoli, 2024, n. 7131/2024, secondo cui “Dalla lettura della norma emerge che la disposizione impone agli enti locali il vincolo di disciplinare il canone in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai tributi che lo stesso sostituisce …, ma nel contempo riconosce agli stessi enti locali la possibilità, per raggiungere detto obiettivo, di variare il gettito modificando le tariffe base stabilite dal legislatore nei commi 826 (“tariffa standard annua”) e 827 (“tariffa standard giornaliera”) l. n. 160/2019 art. 1, in tal modo attribuendo all’Amministrazione locale un potere discrezionale di modulare il canone in funzione delle specificità della singola realtà territoriale, in applicazione del principio di autonomia finanziaria di entrata di cui all’art. 119 Cost. (cfr. anche TAR Lazio, Roma, II, 4 aprile 2022, n. 3855)”.
E ciò, peraltro, appare in linea con il criterio, in via generale, caratterizzante l’esercizio della funzione impositiva degli enti locali sulle tariffe di loro competenza, cristallizzato all’art. 149 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 167, a mente del quale “i comuni e le province in forza dell’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie”.
Tanto è vero che le successive modifiche apportate, prima, dall’art. 1, comma 757, lettera a), della legge 30 dicembre 2024, n. 207 e, poi, dall’articolo 19-bis, comma 1, del d.l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito dalla legge 8 agosto 2025, n. 118, non hanno eliso tale potestà regolatoria autonoma dei comuni, attribuendo al sopra descritto art. 1, comma 817, il seguente tenore testuale, attualmente vigente: “Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di rivalutarlo annualmente in base all’indice ISTAT dei prezzi al consumo rilevati al 31 dicembre dell’anno precedente e di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe attuata secondo criteri di ragionevolezza e di gradualità in ragione dell’impatto ambientale e urbanistico delle occupazioni e delle esposizioni pubblicitarie oggetto del canone e della loro incidenza su elementi di arredo urbano o sui mezzi dei servizi di trasporto pubblico locale o dei servizi di mobilità sostenibile”: modifica normativa, questa, che si è, dunque, limitata a ribadire l’operatività dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza che, in via generale, caratterizzano e limitano l’esercizio della discrezionalità amministrativa (cfr. T.A.R. Milano n. 1848/2023).
Né può condividersi l’ulteriore assunto di parte ricorrente secondo cui le nuove tariffe, introducendo aumenti di notevole rilievo rispetto alle tariffe precedenti, sarebbero sproporzionati, irragionevoli e immotivati.
Si osserva, al riguardo, che l’ampia discrezionalità di cui il Comune beneficia in punto di determinazione delle tariffe -sindacabile in questa sede solo per vizi logici e motivazionali evidenti- nel caso specifico trova adeguata giustificazione nel carattere risalente delle tariffe previgenti (introdotte nel 1999 e pedissequamente ribadite dalle successive deliberazioni n. 193/2021, n. 35/2021 e n. 23/2021), nonché nella notoria evoluzione turistica profonda cui è andato incontro il Comune di Olbia nell’ultimo trentennio, la quale non può che avere considerevolmente implementato l’appeal commerciale degli impianti pubblicitari installati sul suo territorio, così come nella necessità di differenziare le tariffe applicabili a seconda del pregio turistico-commerciale delle diverse zone cittadine, a fronte di una tariffa previgente, invece, unitaria sull’intero comunale (vedi narrativa).
Con il terzo motivo le ricorrenti contestano le nuove tariffe nella parte in cui non prevedono alcuna forme di distinzione tra impianti pubblicitari installati su suolo pubblico e impianti pubblicitari installati su proprietà private.
Tale censura è infondata perché tale distinzione del regime dominicale non è indicata tra i criteri distintivi da valorizzare dalla normativa di riferimento, la quale, esattamente all’art. 1, comma 819, lettera b), della legge n. 160/2019, individua quale oggetto del Canone unico “la diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale”, senza, per l’appunto, distinguere tra siti oggetto di proprietà pubblica e siti oggetto di proprietà privata. Dello stesso tenore è anche il Regolamento comunale di riferimento, ove all’art. 11 si legge che “Presupposto del canone è la diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale, ovvero all’esterno di veicoli adibiti a uso pubblico o a uso privato, ivi comprese la diffusione di messaggi pubblicitari attraverso forme di comunicazione visive o acustiche” (cfr. T.A.R. Venezia, Sezione III, 24 luglio 2012, n. 1038). Del resto quest’impostazione è in linea con il dato pacifico che la sottoposizione dell’attività pubblicitaria al pagamento del Canone unico si giustifica quale corrispettivo -non già dell’occupazione materiale della porzione di territorio su cui il relativo impianto pubblicitario è installato, bensì- dello sfruttamento del “paesaggio urbano” -bene immateriale e diffuso, riferibile indifferentemente dal regime dominicale delle singole porzioni di territorio- inciso per definizione da strutture visivamente impattanti come i pannelli pubblicitari (cfr. Consiglio di Stato, n. 5632/2024).
Con il quarto motivo le ricorrenti contestano gli atti impugnati nella parte in cui applicano le nuove tariffe a tutte le strade di proprietà di enti pubblici diversi dal Comune, quali la Provincia, la Regione e l’ANAS, mentre il Canone unico riguarderebbe le strade comunali e solo in minima parte le strade affidate ad altre pubbliche amministrazioni.
Tale censura è infondata.
Difatti il Collegio non vede motivi per discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale secondo cui -in omaggio al criterio di unificazione impositiva cui si ispira l’intervento riformatore riconducibile alla legge n. 160/2019, in particolare all’art. 1, comma 819, lettera b) della stessa (ove si prevede l’applicazione del Canone unico alla “diffusione di messaggi pubblicitari, anche abusiva, mediante impianti installati su aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti, su beni privati laddove siano visibili da luogo pubblico o aperto al pubblico del territorio comunale, ovvero all’esterno di veicoli adibiti a uso pubblico o a uso privato”– l’applicazione del nuovo Canone applicato alla diffusione dei messaggi pubblicitari visibili sul territorio comunale “spetta esclusivamente al Comune medesimo e proprio il “principio di unicità” del canone stesso (CUP) implica che il canone preteso per la diffusione dei messaggi pubblicitari (art. 1, comma 819, lett. b), L 160/19) escluda di per sé il canone dovuto per le occupazioni del suolo pubblico di cui all’art. 1 comma 819 la lettera a) L 160/19), con divieto di doppia imposizione come imposto dall’ 1 comma 820 L.160/19”: così TAR Lazio, Roma, 2022, n. 3248.
Tale impostazione trova conferma nel già descritto principio di invarianza del gettito complessivo rispetto al regime precedente, sancito all’art. 1, comma 817, della legge n. 160/2019, a mente del quale “Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe”, giacché tale disposizione assicura a ciascun ente la conservazione dello stesso gettito che percepiva in precedenza e, in tal modo, conferma, implicitamente ma inequivocamente, che il potere tariffario comunale è esteso a tutte le strade oggetto dell’analogo potere che già prima spettava ai comuni in vigenza della TOSAP, pacificamente esteso a tutte le strade comprese nel territorio comunale a prescindere dal regime dominicale di ciascuna di esse.
Con il quinto motivo le ricorrenti contestano alcune previsioni di dettaglio dettate dall’art. 13, comma 5, del Regolamento comunale, relative, in particolare, al del Canone su impianti bifacciali e frecce segnaletiche.
Tale censura è irricevibile per tardività, avendo a oggetto disposizioni normative secondarie ben dettagliate -e, come tali, capaci di determinare, sul punto, un chiaro arresto procedimentale- inserite nel regolamento comunale approvato con deliberazione dell’11 marzo 2021, a fronte di un ricorso notificato soltanto in data 31 gennaio 2022.
Per quanto esposto, dunque, il ricorso non può trovare accoglimento, pur sussistendo giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite, vista l’obiettiva complessità dell’oggetto di causa.
TAR SARDEGNA – CAGLIARI, SEZ. II – sentenza 19.11.2025 n. 1007