1.1. L’odierna società ricorrente ha impugnato la delibera di Giunta del Comune di Ragusa n. 84 del 16 febbraio 2024, pubblicata in pari data, con cui, in esecuzione della sentenza di questo T.A.R. n. 2218/2023, è stata confermata la transazione in precedenza stipulata (anno 2020) tra il controinteressato Ricciardo Calderaro Basilio e l’Ente locale resistente.
1.2. Ai fini di una compiuta disamina dei fatti di causa è opportuno effettuare una ricostruzione della vicenda fattuale e giuridica pregressa:
– il controinteressato Ricciardo Calderaro Basilio, con atto d’acquisto del 27 marzo 2007, rep. 40703, racc. 12103, diveniva proprietario di un’area sita nel Comune di Ragusa in Contrada Gaddimeli, meglio distinta al N.C.E.U. al Fg. 273, p.lle 282 e 382;
– detti lotti facevano originariamente parte di un progetto di lottizzazione (n. 70/1973) che la Provincia di Sicilia della Compagnia di Gesù, dante causa del privato controinteressato, aveva presentato al Comune di Ragusa;
– in occasione dei lavori di realizzazione del porto turistico di Marina di Ragusa una porzione pari a 3.192 mq del lotto in questione, e segnatamente le particelle n. 282 e 382 del Foglio 273, venivano occupate per la realizzazione di opere complementari alla struttura portuale. Più precisamente nell’area veniva realizzata una “sistemazione a verde” con aiuole e piantumazioni diffuse, porzioni di pavimentazione in grigliato nei cui interstizi cresce liberamente la vegetazione, camminamenti con pavimentazione in masselli autobloccanti, utilizzati come parcheggio a servizio esclusivo del porto;
– l’occupazione di tutte le aree della struttura portuale, compresa quella di cui è causa, è avvenuta in occasione del verbale di consegna dell’11.04.2006 tra il comune di Ragusa e l’impresa esecutrice (ATI), cui è succeduta, giusta determina dirigenziale n. 168/2006 la società odierna ricorrente;
– la vicenda dell’occupazione dei terreni dell’odierno controinteressato è giunta, da ultimo, nel 2023 all’attenzione di questa Sezione con i ricorsi riuniti nn. 642/2010, 1438/2015, 344/2017;
– nella pendenza dei prefati giudizi, il Comune di Ragusa e il privato controinteressato, nel 2020, “al fine di definire le controversie in corso tacitare le rispettive pretese giudiziali dell’esito incero che potrebbero esporre l’Ente, ad oneri economici rilevanti per l’aggravio di spese legali, di consulenze tecniche, risarcimenti di danni, nonché incertezze sui tempi di definizione”, sottoscrivevano un accordo transattivo sospensivamente condizionato all’approvazione del P.r.g., all’epoca ancora in corso di rielaborazione, approvato con deliberazione di Giunta Municipale n. 349 del 27.10.2020, con cui, da un lato, il Comune si impegnava a riconoscere la piena ed esclusiva proprietà del privato delle aree in questione, restituendole al medesimo previa rimozione di ogni opera e servitù, mentre, dall’altro lato, il privato si obbligava a rinunciare ad ogni pretesa indennitaria e risarcitoria in cambio della promessa dell’Ente locale di imprimere, sui terreni di cui trattasi, una destinazione urbanistica con utilità edificatoria “turistico-ricettiva”; a fronte di tale determinazione, il privato si obbligava, altresì, a cedere al Comune il 30% dell’area in parola, impegnandosi a trasformarla in un parcheggio pubblico da utilizzare anche a servizio del porto;
– differita più volte la trattazione dei ricorsi succitati e non essendosi ancora realizzata la condizione sospensiva di cui sopra, questa Sezione ha definito la controversia, previa riunione dei tre gravami, con la richiamata sentenza n. 2218/2023, con cui, per quanto di interesse ai fini di causa, è stata accertata l’indebita occupazione della proprietà di parte ricorrente, con conseguente obbligo in capo al Comune, in via alternativa, di restituire al privato dette aree, previa rimessione in pristino, ovvero di adottare un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis, del d.P.R. n. 327/2001, fatto salvo il risarcimento dei danni da parametrarsi, come stabilito in sentenza, a seconda dell’opzione esercitata;
– dopo la prefata decisione, passata in giudicato, l’Ente locale e il privato oggi controinteressato si sono accordati per far rivivere il prefato accordo transattivo, determinando la proposizione dell’odierno ricorso da parte della società ricorrente.
1.3. I motivi di gravame sono i seguenti:
I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 septies della l. 241/1990 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 112 del c.p.a.- Nullità della delibera per elusione del giudicato.
II) Eccesso di potere per ingiustizia manifesta e arbitrarietà.
2.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Ragusa che ha eccepito i seguenti profili di inammissibilità del ricorso: i) mancata impugnazione della precedente delibera di Giunta n. 349 del 20 ottobre 2020 da cui è disceso il successivo accordo transattivo del 27 ottobre 2020 stipulato tra p.a. e privato odierno controinteressato, dovendosi concludere che l’atto oggi impugnato avrebbe contenuto meramente confermativo rispetto ai precedenti; ii) difetto di legittimazione attiva e di interesse della società ricorrente. Nel merito, ha chiesto il respingimento del gravame in quanto infondato.
2.2. L’ARTA risulta costituito con atto di stile depositato dalla difesa erariale.
2.3. Si è costituito in giudizio anche il privato controinteressato che ha, in primo luogo, eccepito anch’esso l’inammissibilità del ricorso per le medesime ragioni già prospettate dal Comune di Ragusa e, in seconda battuta, ha altresì eccepito l’inammissibilità dell’atto di intervento della società Marina Bay S.r.l., in qualità di promissaria acquirente delle aree oggetto dell’odierno giudizio. Nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto privo di fondamento.
2.4. Da ultimo, con atto depositato il 9 luglio 2025, si è costituita in giudizio, in qualità di interveniente ad opponendum, anche la Società Marina Bay S.r.l. che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, oltre ad aver insistito per il respingimento del gravame.
3. Con scritti difensivi conclusionali le parti hanno precisato le proprie conclusioni, insistendo per l’accoglimento delle rispettive ragioni.
4. All’udienza pubblica del 10 settembre 2025, parte ricorrente ha eccepito la tardività della memoria di replica depositata dalla Marina Bay S.r.l. il 18 luglio 2021.
All’esito della discussione il ricorso è passato in decisione.
5. Il Collegio intende prendere le mosse dall’eccezione di difetto di legittimazione ad intervenire sollevata dalla parte ricorrente nei confronti della Società Marina Bay S.r.l., tenuto conto che tra le parti sarebbe pendente un giudizio davanti al g.o. per l’accertamento sull’esistenza e/o sull’efficacia, o meno, del contratto preliminare di compravendita invocato dall’interventore, da cui discenderebbe che l’anelata partecipazione all’odierno processo di quest’ultimo soggetto si risolverebbe in un mero tentativo di legittimare la sua posizione di promissario acquirente agli occhi del giudice civile.
L’eccezione è infondata.
La sussistenza di una posizione soggettiva di promissario acquirente, pur al momento controversa in quanto sub iudice davanti al g.o., determina la sussistenza di un interesse mediato e riflesso di parte interveniente a partecipare all’odierno giudizio, dal momento che, un’eventuale pronuncia favorevole alla parte ricorrente potrebbe in astratto determinare l’acquisizione delle aree in commento al sedime pubblico, con conseguente lesione delle sue prerogative di promissario acquirente, pur al momento controverse e da accertare, in via definitiva, nell’appropriata sede giurisdizionale civile.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla parte ricorrente, pertanto, la partecipazione all’odierno giudizio della parte interveniente non comporta alcun condizionamento per il g.o., né tantomeno un vantaggio processuale spendibile in quella sede, essendo soltanto correlata alla sussistenza, allo stato, del prefato interesse mediato e riflesso a contrapporsi al ricorso presentato dalla parte ricorrente, il cui accoglimento ben potrebbe determinare degli effetti pregiudizievoli nella sfera giuridica della parte interveniente, fatta salva ogni determinazione spettante al giudice civile sulla validità e sull’efficacia del contratto preliminare di compravendita, rispetto alla quale nessuna incidenza può avere l’ammissione alla partecipazione della società interveniente all’odierno giudizio che, pertanto, non può essere disconosciuta dal Collegio.
6. Parimenti destituita di fondamento è l’eccezione di tardività sollevata dalla medesima parte contro la memoria di replica depositata dalla parte interveniente il giorno 18 luglio 2025, alle ore 18:05.
Avuto riguardo alle repliche, l’art. 73 c.p.a. stabilisce un termine perentorio di venti giorni liberi prima dell’udienza di discussione per il loro valido deposito, dovendosi ulteriormente precisare come l’art. 4, dell’Allegato 2, delle disp. att. c.p.a. preveda come “Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12.00 dell’ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo”.
Tale disposizione è stata già interpretata dalla g.a. nel senso che il deposito degli scritti difensivi conclusionali debba perfezionarsi entro le ore 12:00 dell’ultimo giorno stabilito nei casi in cui, come quello odierno, i termini in parola siano calcolati avuto riguardo ad un’udienza già fissata.
Così chiarita in via generale la questione e venendo alla fattispecie concreta, il Collegio deve rilevare la tempestività del deposito della memoria di replica da parte dell’interveniente occorso il 18 luglio 2025, alle ore 18:05, in considerazione del fatto che l’udienza di discussione è stata celebrata il 10 settembre 2025 e che, pertanto, la scadenza del termine a ritroso di venti giorni liberi deve essere individuata nel giorno 20 luglio 2025, cadente di domenica, con scadenza che, quindi, va anticipata al sabato 19 luglio e non a venerdì 18 luglio, come paventato dalla parte ricorrente.
Vero è che l’art. 155, co. 5, c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo ex art. 52 c.p.a., stabilisce come il sabato sia da considerarsi equiparato ai giorni festivi, ma tale disposizione ha valore in sede di giudizio amministrativo solo per i termini che si computano in avanti e non per quelli a ritroso, posto che l’art. 52, co. 5, c.p.a., estende al sabato solo la proroga dei giorni che scadono di giorno festivo e non anche il meccanismo di anticipazione, con ciò significando che un termine a ritroso, ove scada di sabato, non vada anticipato al venerdì e, ove scada di domenica, come nel caso in esame, vada anticipato al sabato e non al venerdì come preteso dalla parte ricorrente (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 4454/2011).
In sostanza, correttamente individuata in sabato 19 luglio 2025, ore 12:00, la scadenza per il deposito delle memorie di replica, risulta tempestiva la replica della parte interveniente depositata il venerdì 18 luglio 2025, alle ore 18:05.
7. Tanto premesso, il Collegio ritiene di poter non esaminare le ulteriori eccezioni in rito sollevate dalle controparti alla luce dell’infondatezza nel merito del ricorso.
Il ricorso è infondato e non può trovare accoglimento.
8. Col primo mezzo di impugnazione parte ricorrente lamenta la nullità della delibera impugnata per violazione del precedente giudicato di questo T.A.R., costituito dalla sentenza n. 2218/2023 in precedenza richiamata.
Il motivo è infondato, in disparte i dubbi sulla possibile inammissibilità della proposizione di una domanda di nullità per violazione e/o elusione del giudicato, non già nella sede appropriata del giudizio di ottemperanza (art. 32, co. 1 e 114, co. 4, lett. b), c.p.a.), quanto piuttosto in quella di legittimità, anche alla luce dei principi delineati, sul punto, dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sent. n. 2/2013.
Nel merito, invero, il Collegio non ravvisa alcuna elusione e/o violazione del giudicato nel caso di specie.
Dalla piana lettura della sentenza n. 2218/2023 di questa Sezione emerge come il Comune resistente sia stato condannato ad adempiere, in via alternativa, alla restituzione delle aree indebitamente occupate al legittimo proprietario ovvero all’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante.
Nell’ambito del prefato effetto conformativo del giudicato, ad obbligazioni alternative, non si ravvisa alcun contrasto tra quanto stabilito in sede di giudizio di cognizione e quanto concordato successivamente tra le parti ai fini della regolazione dei reciproci rapporti, tenuto conto che l’ipotesi della restituzione del bene al privato, oggetto del contratto di transazione stipulato, è comunque una delle ipotesi ammessa dal giudicato.
Per tali ragioni, il primo motivo di ricorso si palesa infondato.
9. Con la seconda e ultima censura parte ricorrente lamenta la sussistenza di eccesso di potere nell’azione amministrativa per ingiustizia manifesta ed arbitrarietà.
Più nello specifico, secondo la prospettazione della parte privata, la delibera di Giunta impugnata avrebbe tenuto in non cale la sua posizione, avendo obliterato la circostanza che parte ricorrente vanta un interesse sulle aree in commento, atteso che queste sarebbero già state assegnate in concessione all’ATI cui la stessa è subentrata, come da verbale siglato nel 2006, per la gestione di un parcheggio a servizio esclusivo del porto.
Il rilascio della prefata concessione da parte del Comune avrebbe determinato, al momento della consegna delle citate aree, la costituzione di un diritto reale sulle medesime in favore della società ricorrente, con ciò significando che l’accordo transattivo inter alios sarebbe lesivo della propria sfera giuridica soggettiva, anche tenuto conto del fatto che il nuovo regolamento negoziale sarebbe novativo rispetto al precedente.
Anche la seconda censura non risulta meritevole di favorevole delibazione
Il Collegio deve, anzitutto, rilevare come nessun fondamento giuridico ha la tesi di parte ricorrente che rivendica l’asserita avvenuta formazione di un diritto reale di superficie in suo favore sulle aree in commento per effetto del verbale di consegna delle medesime redatto nel 2006.
Al riguardo, la giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire come “la concessione amministrativa di beni pubblici ha natura composita, articolandosi in un provvedimento amministrativo espressione del potere pubblico autoritativo e in un atto convenzionale accessivo al titolo pubblicistico” (Cons. Stato, sent. n. 6852/2024). Tale natura composita, a parere del Collegio, osta a che si formi automaticamente un diritto reale di superficie nel caso a mani, poiché il rapporto rimane “finalisticamente preordinato a garantire, mediante il godimento esclusivo del bene pubblico, il miglior soddisfacimento di predeterminate finalità di interesse generale”.
L’art. 36 del Codice della navigazione prevede espressamente che “l’amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo“, configurando chiaramente un diritto d’uso e non di superficie.
In sostanza, in assenza di una chiara previsione normativa ovvero provvedimentale sulla istituzione di un diritto reale in favore del privato concessionario deve escludersi qualsiasi automatismo nella formazione di un diritto di superficie per effetto del rilascio di un titolo concessorio, dovendosi far rientrare, piuttosto, il godimento del bene pubblico nell’ambito del semplice diritto d’uso.
Peraltro, pur a voler in astratto ammettere la tesi di parte ricorrente, il Collegio rileva come il diritto di superficie, al pari di tutti i diritti reali, per potersi dire validamente costituito necessiti della trascrizione nei registri immobiliari, circostanza della quale parte ricorrente non ha dato alcuna dimostrazione in giudizio.
A voler soprassedere anche su questa ulteriore circostanza, non può se non osservarsi come l’astratta formazione di un diritto reale sui terreni del controinteressato, nel caso in esame, sarebbe da ritenersi comunque superata dal giudicato successivo di questo T.A.R. (sent. n. 2218/2023) col quale è stata ritenuta illegittima, a monte, l’occupazione dei terreni del privato da parte dell’Amministrazione.
In altri termini, non avendo la p.a. validamente concluso la procedura di esproprio per l’acquisizione delle aree in commento, le stesse non sono mai passate in mano alla proprietà pubblica e, pertanto, qualsiasi provvedimento amministrativo successivo in favore di terzi sarebbe del tutto inidoneo a costituire in loro favore diritti reali o d’uso.
Tanto chiarito, poi, va ulteriormente evidenziato come la sentenza di questa Sezione sopra richiamata risulta essere passata in giudicato, con ciò significando che l’odierna ricorrente, controinteressata in quel giudizio, avrebbe dovuto tempestivamente impugnare tale pronuncia al fine di evitare che il Comune, così come occorso, optasse per la restituzione dei terreni di interesse al privato, non ravvisandosi alcuna illegittimità nell’operato della p.a. nel non aver interpellato detta parte in vista della stipula del nuovo accordo negoziale col privato.
Sul punto, va ribadito come in forza del preesistente giudicato l’Amministrazione comunale era libera di optare anche per la restituzione del bene al privato, non dovendo per forza adottare un provvedimento di acquisizione sanante, come preteso dall’odierna parte ricorrente.
Peraltro, la scelta tra le due opzioni è stata presa dall’Amministrazione tenuto conto degli interessi pubblici sottesi alla definizione del contenzioso, rispetto ai quali è stato ritenuto soddisfacente il punto di equilibrio delineato dall’accordo transattivo indicato nella delibera di Giunta impugnata, con considerazioni dal cui esame non si ravvisano i profili di illegittimità denunciati con la seconda e ultima censura testé esaminata.
10. Per i suesposti motivi, il ricorso va respinto in quanto infondato.
11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate con il dispositivo ad eccezione che per l’ARTA, tenuto conto della sua costituzione solo formale che fa deporre per una compensazione delle spese in suo favore.
TAR SICILIA – CATANIA, III – sentenza 18.09.2025 n. 2718