1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, notificato in data 11 luglio 2018, la Sardinia Bio Energy S.r.l., titolare di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile alimentato a biomasse che, in ragione del riconoscimento della qualifica di impianti a fonti rinnovabili, hanno beneficiato dell’erogazione di incentivi energetici sotto forma di “certificati verdi”, agiva in giudizio nei confronti del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a. (“il GSE”), per la restituzione ex art. 2033 c.c. della somma di euro 95.523,50 oltre interessi, ovvero della diversa somma risultante da quanto ulteriormente percepito nelle more del giudizio, a copertura degli oneri di gestione, verifica e controllo previsti dall’art. 21, comma 5, del D.M. 6 luglio 2012.

2. – Con sentenza n. 10535 del 24 maggio 2024, il T.a.r. accoglieva il ricorso e, per l’effetto, condannava il GSE a restituire alla ricorrente l’importo di € 95.505,50, maggiorato degli interessi legali dalla data di messa in mora fino al soddisfo, nonché al pagamento delle spese di lite e alla rifusione del contributo unificato in favore della medesima.

3. – Avverso la suddetta sentenza il GSE ha interposto appello con il ricorso indicato in epigrafe.

4. – La Sardinia Bio Energy S.r.l. si è costituita in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

5. – Entrambe le parti hanno depositato una memoria per l’udienza di discussione.

6. – L’appellata ha depositato una memoria di replica.

7. – Alla pubblica udienza del 4 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – La questione controversa in giudizio attiene alla corretta interpretazione della disposizione di cui all’art. 21, co. 5, del D.M. 6 luglio 2012, ora abrogato ma pacificamente applicabile ratione temporis al caso di specie, secondo cui “i soggetti i quali, a qualsiasi titolo, accedono ai meccanismi d’incentivazione per la produzione di energia elettrica da impianti alimentati da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico, anche già in esercizio e con eccezione degli impianti ammessi al provvedimento Cip 6/92, sono tenuti a corrispondere allo stesso GSE, anche mediante compensazione degli incentivi spettanti, un contributo di 0,05 centesimi di euro per ogni kWh di energia incentivata”.

9. – Di tale disposizione, secondo il Giudice di primo grado, il GSE avrebbe fatto cattivo governo nei confronti dell’odierna appellata, poiché, come lamentato da quest’ultima, le avrebbe addebitato una somma maggiore di quella dovuta, siccome calcolata sulla base dei certificati verdi emessi (in misura pari alla produzione netta di energia moltiplicata per i coefficienti di maggiorazione previsti dalle leggi finanziarie per il 2007 e il 2008 in caso di produzione di energia da biomassa), anziché sulla base dell’energia incentivata.

10. – Nel motivare la sua decisione, il Tribunale adito:

– ha evidenziato che, a fronte dell’art. 21, co. 5, D.M. 6 luglio 2012, che si riferiva all’energia incentivata, l’art. 2 lett. a) del D.M. 18 dicembre 2008, in tema di incentivazione di energia elettrica da fonti rinnovabili, definiva energia elettrica incentivata la quantità di energia elettrica avente diritto agli incentivi di cui al decreto, mentre i certificati verdi erano, invece, un meccanismo incentivante corrispondente a titoli che incorporano diritti;

– ha ricordato che, nel caso degli impianti alimentati a biomasse, il legislatore aveva previsto che fosse emesso un numero di certificati verdi pari alla produzione netta di energia moltiplicata per un coefficiente pari a 1,3 (in base al n. 6 della tabella 2 di cui all’art. 2, co. 144, della l. 24 dicembre 2007, n. 244), ovvero pari a 1,8 (in base all’art. 1, co. 382 quater, della l. 27 dicembre 2006, n. 296), e ne ha tratto la conclusione che “l’energia incentivata è la variabile indipendente (x) della funzione e i certificati verdi sono la variabile dipendente (y) della funzione secondo lo schema y = k(x)”;

– ha escluso che il GSE potesse legittimamente mettere in correlazione gli oneri dovuti ex art. 21, co. 5, D.M. 6 luglio 2012 con i certificati verdi riconosciuti, “non potendo l’amministrazione introdurre criteri innovativi per variare la base imponibile degli oneri di gestione e verifica, che non dipendano dalla legge”;

– ha richiamato, a conforto della fondatezza delle censure della ricorrente, quanto rilevato dallo stesso T.a.r., in fattispecie analoga, con sentenza n. 5811/2021, dove era stato affermato che “i coefficienti moltiplicativi di incentivazione posti alla base dell’erogazione dei certificati verdi assolvono ad una funzione compensativa dei costi di acquisto del combustibile. Il contributo per gli oneri di gestione, invece, è logicamente rapportato all’incentivo netto, il che soddisfa di per sé il principio di proporzionalità del contributo all’incentivo ricevuto”;

– ha sottolineato che “ove l’interpretazione letterale sia sufficiente ad individuare, in modo chiaro ed univoco, il significato e la portata precettiva di una norma di legge o regolamentare, l’interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario della mens legis”;

– ha rammentato il principio di riserva di legge relativa vigente in materia di prestazioni personali imposte ex art. 23 Cost. con riferimento al fatto che la previsione dell’art. 21, co. 5, D.M. 6 luglio 2012, sotto il profilo testuale, non contiene alcun riferimento ai certificati verdi.

11. – Con due motivi di impugnazione tra loro connessi, l’appellante insiste che per l’energia prodotta dalla combustione di biomasse non vi sarebbe corrispondenza matematica tra energia nominale (“energia netta”), cioè quella prodotta dall’impianto, e l’energia incentivata (riconosciuta ai fini dell’emissione dei certificati verdi), poiché, come già detto, il legislatore ha previsto che l’energia incentivata fosse ottenuta moltiplicando l’energia netta per un coefficiente moltiplicativo (K), pari ad 1,30 per gli impianti alimentati a biomasse e ad 1,80 per gli impianti a filiera corta.

L’appellante contesta, quindi, che, in base al combinato disposto tra gli artt. 21, co. 5 del D.M. 6 luglio 2012 e 2, lett. a) del D.M. 18.12.2008, possa ritenersi che l’energia incentivata sia l’energia netta (o nominale) prodotta dall’impianto, cui si dovrebbe poi applicare il coefficiente (K) al mero fine di calcolare i certificati verdi da emettere; al contrario, l’energia incentivata, cioè l’energia che ha diritto agli incentivi sotto forma di certificati verdi, sarebbe quella ottenuta moltiplicando l’energia netta per il coefficiente K stabilito dal co. 382 quater dell’art. 1 della l. 296/2006, che costituisce l’energia in base alla quale vengono emessi i certificati verdi.

Evidenzia, al riguardo, che la precedente sentenza n. 5811/2021 su cui poggia la motivazione di quella adesso impugnata è stata, nelle more, riformata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 5859/2024), il quale ha avallato la tesi del GSE secondo cui la nozione di energia incentivata non può che basarsi sui certificati verdi emessi a fronte dell’energia netta ceduta a sistema, moltiplicata per i relativi coefficienti.

Questa interpretazione, basata sull’esegesi testuale, sistematica e teleologica delle disposizioni richiamate è, secondo il GSE, la sola corretta, consentendo l’art. 23 Cost., prestabiliti dal legislatore il soggetto e l’oggetto della prestazione imposta, l’intervento complementare e integrativo della pubblica amministrazione quanto alla specificazione quantitativa, e qualche volta anche qualitativa, della prestazione medesima.

In via subordinata, l’appellante prospetta una questione interpretativa pregiudiziale, da sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea ai sensi dell’art. 267 TFUE, sulla compatibilità dell’avversata interpretazione con i principi dell’U.E. in materia di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità dell’azione amministrativa e libera concorrenza, nei termini esposti alle pagine 19 e 20 dell’atto di appello.

12. – L’appellata ha eccepito in limine l’inammissibilità del ricorso in appello.

Lamenta, infatti, che il baricentro delle argomentazioni dell’appellante sarebbe collocato indebitamente nella parte narrativa (segnatamente al punto 3 dell’esposizione in fatto, che racchiuderebbe la ricostruzione giuridica posta alla base dell’appello), ragion per cui il ricorso conterrebbe dei motivi intrusi in violazione dell’onere di specificità prescritto dal combinato disposto degli artt. 40 e 101 c.p.a.; sostiene inoltre, sotto altro profilo, che il ricorso si sarebbe sottratto all’onere di specifica indicazione delle parti della sentenza impugnata ritenute erronee, essendosi limitato a contestarne soltanto il punto 7 e non anche la ratio decidendi e la maggior parte della motivazione (dai punti 7.1 in poi).

Nel merito, illustrando le ragioni per cui il precedente di questa Sezione non sarebbe persuasivo, sollecita il Collegio a rimeditare la posizione assunta e a dare continuità all’indirizzo emerso nella giurisprudenza di primo grado.

13. – L’eccezione di inammissibilità dell’appello non ha fondamento.

Nell’esposizione in fatto del ricorso in appello non è dato riscontrare la presenza di alcun motivo intruso, ché la ricostruzione giuridica alla quale l’eccezione dell’appellata fa riferimento, per cui per l’energia prodotta dalla combustione di biomasse non vi è corrispondenza matematica tra l’energia prodotta dall’impianto e l’energia incentivata in ragione dell’applicazione alla prima del coefficiente moltiplicativo (K), corrisponde a quanto è sostenuto e argomentato al punto I.1 del primo motivo di appello, in particolare a pagina 10.

Né può dubitarsi che il GSE abbia dedotto un argomentato dissenso dalla sentenza di primo grado riguardo alla corretta interpretazione della norma impositiva, che costituisce l’unica questione di diritto controversa.

14. – Nel merito, l’appello è fondato.

15. – Il Collegio non ha motivo per discostarsi dalle conclusioni già raggiunte in argomento dalla Sezione, nel senso che, in definitiva, “il contributo spettante al Gestore non può prescindere dal valore reale dell’energia, che non è quello netto, bensì quello “finito”, e cioè quello tradottosi in certificati verdi di cui all’art. 3, comma 1, del D.M. 18 dicembre 2008” (Cons. Stato, sez. II, 2 luglio 2025, n. 5859, punto 9.3.5).

16. – Gli argomenti addotti dall’appellata per convincere del contrario non persuadono.

Fallace è l’argomento secondo il quale il D.M. 6 luglio 2012, qualora avesse voluto parametrare il contributo dovuto dagli operatori ai benefici erogati dal GSE, avrebbe utilizzato quale unità di misura l’euro o un valore numerico corrispondente al quantitativo dei certificati verdi, ragion per cui l’aver utilizzato, viceversa, come unità di misura i KWh di energia sarebbe sintomatico della volontà di parametrare il contributo al quantitativo di energia prodotta e immessa in rete dall’impianto, cioè alla produzione reale dell’impianto.

In tal modo, infatti, si incorre in una petizione di principio, dando per assodato quanto, invece, costituisce il thema demostrandum, cioè che, nell’espressione “per ogni kWh di energia incentivata”, debba intendersi, per energia incentivata, il quantitativo di energia che, a livello fenomenico, è prodotto e immesso in rete.

Sennonché la nozione di “energia incentivata”, che non ha una sua definizione nel D.M. 6 luglio 2012 ovvero nella legislazione primaria di riferimento, è un concetto normativo e non naturalistico.

Ciò detto, cade in errore l’appellata quando sostiene che, anche nel tenore testuale delle disposizioni di legge che li prevedono, i coefficienti moltiplicativi non avrebbero l’effetto di aumentare, tramite una fictio iuris, il quantitativo di energia incentivata, ma unicamente di attribuire un incentivo maggiorato a una produzione incentivata, in tesi, invariata e invariabile.

Nel meccanismo d’incentivazione maggiorata previsto dalla legge, il moltiplicatore si applicava direttamente alla produzione di energia elettrica, per poi conteggiarsi sul risultato di quell’operazione aritmetica il numero dei certificati verdi da emettere.

L’art. 1, co. 382-quater, della l. n. 296/2006, difatti, prevedeva:

«A partire dall’anno 2008, i certificati verdi […] vengono emessi dal Gestore del sistema elettrico (GSE) per ciascun impianto a produzione incentivata, in numero pari al prodotto della produzione di energia elettrica dalle fonti di cui al comma 382 [ossia degli impianti a biomassa a filiera corta] dell’anno precedente, moltiplicata per il coefficiente di 1,8».

A sua volta, l’art. 2, co. 1472, della l. n. 244/2007 prevedeva:

«A partire dall’anno 2008, i certificati verdi […] vengono emessi dal Gestore del sistema elettrico (GSE) per ciascun impianto a produzione incentivata di cui al comma 143, in numero pari al prodotto della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili moltiplicata per il coefficiente, riferito alla tipologia della fonte, di cui alla tabella 2 allegata alla presente legge [fissato per le biomasse ‘semplici’ in misura pari a 1,3], fermo restando quanto disposto a legislazione vigente in materia di biomasse agricole, da allevamento e forestali ottenute nell’ambito di intese di filiera o contratti quadro oppure di filiere corte».

Il quantitativo di energia prodotta da biomassa per la quale erano emessi i certificati verdi, pertanto, era dato dall’applicazione del coefficiente moltiplicativo (k) alla produzione energetica reale dell’impianto, cosicché i certificati verdi venivano parametrati su un numero di kWh definito convenzionalmente.

Quel quantitativo costituiva la grandezza energetica nominalmente avente diritto agli incentivi, nel caso degli impianti alimentati a biomasse.

Pertanto quella stessa grandezza, espressa in kWh, costituiva anche la base imponibile del contributo stabilito dall’art. 21, co. 5, D.M. 6 luglio 2012.

Tanto basta, di per sé, a giustificare la conclusione per cui gli stessi certificati verdi erano da considerarsi energia incentivata e, quindi, il contributo spettante al Gestore sulla base della “energia incentivata” poteva direttamente calcolarsi sui certificati verdi emessi a fronte dell’energia netta ceduta a sistema, moltiplicata per i relativi coefficienti, come ritenuto nel precedente della Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 5859/2024 cit.) e sostenuto ora – fondatamente – nell’appello in esame.

Di conseguenza, finisce per essere recessiva la questione, pure dibattuta in giudizio, concernente la possibilità di interpretare le espressioni adoperate nel D.M. 6 luglio 2012 alla luce delle definizioni del D.M. 18 dicembre 2008, che non figura tra le fonti espressamente richiamate, a fini definitori, dall’art. 2 del decreto del 2012.

17. – Per queste ragioni, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

18. – Sussistono i presupposti, in considerazione della peculiarità e complessità delle questioni esaminate, per la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio.

CONSIGLIO DI STATO, II – sentenza 18.112025 n. 9014