1. Il sig. Alessandro Pitzalis, anche quale rappresentante legale della società Delfino Club La Plage S.r.l. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra cui, in particolare:

– il provvedimento unico n. 1864 del 12 maggio 2022 – determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, rilasciato dal SUAP Associato dell’Unione dei Comuni del Sarrabus – Sportello SUAP del Comune di Villasimius, nella parte in cui subordina il “rinnovo quinquennale del titolo paesaggistico ed edilizio per strutture amovibili come da provvedimento unico del SUPA di Villasimius n. 185 del 15/5/2014 (in scadenza nella stagione 2022) senza alcuna modifica sostanziale” al rispetto delle prescrizioni di cui al “verbale di conferenza conclusosi con esito positivo con prescrizioni”;

– il verbale del 9 maggio 2022 della conferenza di servizi ex art. 37, comma 9, della l.r. n. 24/2019, nella parte in cui subordina il parere favorevole all’accoglimento dell’istanza alle condizioni per cui “[…] le strutture siano rimosse al termine della stagione balneare estiva […] dal 1° aprile al 31 ottobre […] e dopo lo smontaggio le aree siano ripristinate nei loro valori naturali”.

1.1. Espone il ricorrente:

– di essere titolare dal 1986 a tutt’oggi, con continuità, di una concessione demaniale per l’occupazione e l’uso di un tratto di spiaggia distinto in catasto al fg. 30 mappale 1436, sito nella Loc. “Porto Giunco – Notteri” del Comune di Villasimius;

– che l’area in uso, estesa per 1.740,00 mq in forza della concessione n. 92/2004, è attrezzata in parte per il servizio di balneazione e in parte per l’attività di somministrazione e ristoro;

– che in particolare lo stabilimento multifunzionale denominato “Delfino Club La Plage s.r.l.”, che insiste sull’area in concessione al sig. Pitzalis, si articola in una “zona spiaggia/mare” a montaggio/smontaggio stagionale (massimo 6 mesi all’anno) suddivisa in “area zona bar mare/aree asservite” e “zona solo sdraio e ombrelloni” per un totale di 1.432,50 mq (di seguito solo “zona lungomare”) e in una “zona retro spiaggia/zona chiosco” a carattere amovibile/permanente suddivisa in “zona bar – cucina – ristorante – servizi” per 120 mq e “aree asservite” per 187.50 mq per un totale di 307,50 mq (di seguito solo “zona retro spiaggia”).

Sostiene il ricorrente che:

– tutte le strutture installate hanno caratteristiche di amovibilità e precarietà, sono di facile rimozione e sono realizzate in legno e/o con materiali compatibili con l’ambiente anche al fine di garantirne la perfetta integrazione nel paesaggio circostante;

– lo stabilimento da lui gestito non è l’unica struttura presente sul tratto di spiaggia di Porto Giunco-Notteri, sulla quale incombe un grande albergo (il Timi Ama Hotel) con le molteplici strutture permanenti a servizio dei clienti e diverse ville, alcune delle quali sulle dune di sabbia circostanti e/o con accesso direttamente sulla spiaggia;

– nel titolo demaniale la detenzione dell’area concessa non è condizionata ad un uso meramente stagionale;

– anche il titolo edilizio e paesaggistico contenuto nel provvedimento unico del SUAP di Villasimius n. 185 del 15 maggio del 2017, che ha assentito l’attuale struttura turistico-balneare sopra descritta, non prescrive alcuna limitazione temporale all’installazione e/o permanenza della stessa nel tratto costiero in concessione.

Espone ancora il ricorrente di avere smontato tutte le strutture presenti nell’area in concessione durante la stagione invernale, fatta eccezione per quella adibita a bar – cucina – ristorante – servizi collocata nella zona retrostante la spiaggia, essendo legittimato a tenerla installata anche oltre la stagione balneare estiva in forza dei titoli suddetti; per quanto amovibile e di facile sgombero, si tratta infatti di una struttura la cui rimozione, rimessaggio e rimontaggio richiede costi non indifferenti e presenta notevoli rischi di ammaloramento e/o necessità di sostituzione di un gran numero di parti.

Tuttavia, lamenta il ricorrente che la struttura de qua, in sede di rinnovo del relativo titolo edilizio e paesaggistico per il quinquennio 2012-2027 è stata autorizzata, con i provvedimenti impugnati, per il solo periodo compreso tra il 1° aprile e il 31 ottobre, decorso il quale andrà rimossa.

In particolare, deduce il ricorrente:

– di avere presentato in data 12 febbraio 2022 l’«istanza di rinnovo» dei titoli per essere autorizzato a mantenere la struttura bar – cucina – ristorante – servizi collocata nella zona della concessione retrostante la spiaggia e a montare le restanti strutture precedentemente assentite;

– che il SUAP del Comune di Villasimius ha avviato il procedimento invitando le Amministrazioni competenti al rilascio del relativo parere, fra cui la Soprintendenza Archeologica, belle arti e paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e le province di Oristano e Sud Sardegna;

– che il 21 marzo 2022 l’Ufficio regionale preposto alla tutela del paesaggio ha predisposto la “relazione tecnica illustrativa” e “la proposta di provvedimento” ex art. 146 del d.lgs n. 42/2004, contenente il “parere favorevole” all’intervento, individuato come “installazione delle strutture precedentemente autorizzate con provv. Unico 185/2017. Suape 1372 che risultano di facile rimozione, a servizio della balneazione, limitate alla sola stagione balneare, con caratteristiche di amovibilità e precarietà”, parere secondo il quale “il posizionamento delle strutture non determina significative e permanenti alterazioni negative del quadro paesaggistico sottoposto a tutela”;

– che il 5 maggio 2022 la Soprintendenza ha autorizzato “il rinnovo delle strutture amovibili già assentite”, ritenute “[…] compatibili con le esigenze di tutela del sito in quanto le opere risultano non invasive, amovibili e limitate alla sola stagione balneare, con caratteristiche dimensionali e materiche conformi e adeguate al contesto tutelato […]”, stabilendo come condizioni a tutela del paesaggio che “[…] tutti i manufatti siano rimossi al termine del loro utilizzo nella stagione balneare estiva […] dal 1° aprile al 31 ottobre […] e dopo lo smontaggio, le aree siano ripristinate nei loro valori naturali e paesaggistici”;

– che il SUAP ha quindi adottato la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi di cui al provvedimento unico del 12 maggio 2022, impugnata con l’odierno gravame, con cui ha autorizzato il sig. Pitzalis al “rinnovo quinquennale del titolo paesaggistico ed edilizio per strutture amovibili come da provvedimento unico del SUPA di Villasimius n. 185 del 15/5/2014 (in scadenza nella stagione 2022) senza alcuna modifica sostanziale” con la prescrizione che “[…] le strutture siano rimosse al termine della stagione balneare estiva […] dal 1° aprile al 31 ottobre […] e dopo lo smontaggio, le aree siano ripristinate nei loro valori naturali”.

1.2. Il ricorrente, con l’odierno gravame, contesta l’imposizione della limitazione temporale alla permanenza delle strutture insistenti nell’area in concessione, e in particolare di quella adibita a bar – cucina – ristorante – servizi nella zona della concessione retrostante la spiaggia, per la sola “stagione

balneare estiva”, ossia dal “1° aprile al 31 ottobre” di ogni anno, nonché il conseguente diniego sulla richiesta di mantenimento di tale struttura per tutto l’anno, affidando il ricorso ai seguenti motivi:

I) “ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE; DIFETTO D’ISTRUTTORIA; ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI; TRAVISAMENTO DEI FATTI; ILLOGICITÀ MANIFESTA; CONTRADDITTORIETÀ; PERPLESSITÀ; SVIAMENTO DI POTERE; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90; ART. 146 D.LGS N. 24/2004; ART. 22-BIS COMMA 9 L.R. N. 45/1989; ART. 97 COST.”;

II) “VIOLAZIONE DELL’ART. 10-BIS L. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER ERRORE SUI PRESUPPOSTI”.

1.2.1. Con il primo motivo il ricorrente deduce che:

– il provvedimento unico n. 185/2017 (edilizio e paesaggistico), con cui è stata autorizzata la struttura turistico-balneare in questione, in coerenza con le prescrizioni della concessione demaniale in essere non contiene alcuna limitazione temporale all’installazione e/o alla permanenza (fino al 2033) delle strutture dello stabilimento nell’area costiera in uso all’esponente (strutture che vengono comunque smontate al termine della stagione balneare, eccetto per la parte adibita a bar – cucina – ristorante – servizi nella zona della concessione retrostante la spiaggia);

– il rinnovo dei titoli è stato chiesto con la precisazione che la struttura da assentire è rimasta immutata, quanto a dimensioni e caratteristiche, rispetto a quella già autorizzata nel 2017 senza limitazioni temporali, ma è stato in parte negato in quanto tutte le strutture (quindi anche quella adibita a bar – cucina – ristorante – servizi nella zona della concessione retrostante la spiaggia) sono state autorizzate sotto l’aspetto edilizio e paesaggistico limitatamente alla stagione balneare estiva (dal 1° aprile al 31 ottobre);

– la Soprintendenza, nel suo parere preliminare, “ha autorizzato l’intervento in questione perché l’ha riconosciuto come “da rimuovere a fine stagione” senza tuttavia dire perché quello stesso intervento sia compatibile in tale stagione e non nel resto dell’anno”;

– “in tal modo la Soprintendenza avrebbe condiviso la “proposta di provvedimento” formulata dalla Regione che tuttavia ha espresso parere favorevole (sembrerebbe) senza limitazioni temporali”;

– il provvedimento di autorizzazione paesaggistica del Comune ricalca il parere della Soprintendenza in quanto legittima l’intervento perché “temporaneo e da rimuovere a fine stagione”, senza alcuna motivazione in ordine al diniego opposto al mantenimento della struttura della zona retrostante la spiaggia e al conseguente obbligo di smontaggio imposto al ricorrente.

L’esponente lamenta quindi che: i) gli Enti coinvolti non avrebbero indicato le ragioni concrete ed effettive che giustificano la limitazione temporale imposta; ii) sussisterebbe “una difficile inconciliabilità logica tra l’affermazione secondo cui la struttura in questione non è idonea ad alterare in modo pregiudizievole il valore paesaggistico dell’area (“le opere risultano non invasive […] con caratteristiche dimensionali conformi e adeguate al contesto tutelato”; il loro posizionamento” “[…] non determina significative e permanenti alterazioni negative del quadro paesaggistico sottoposto a tutela”) e quella secondo cui la stessa debba essere rimossa nel periodo invernale (“le strutture a servizio della balneazione debbono essere stagionali e collocate nel periodo compreso tra il 1 aprile e il 31 ottobre di ciascun anno”; le strutture “[…] siano rimosse al termine del loro utilizzo al termine della stagione balenare estiva e dopo lo smontaggio le aree siano ripristinate nei loro valori naturali e paesaggistici”; “[…] le strutture, già assentite con il provvedimento unico n. 185/2017 […] sono limitate alla sola stagione balneare”)”; iii) la valutazione paesaggistica sarebbe incoerente e incompleta sul piano istruttorio.

Secondo il ricorrente gli Enti coinvolti “avrebbero […] dovuto indicare precisamente e in maniera convincente le circostanze specifiche attinenti alla tutela dell’ambiente e paesaggistiche dell’area interessata a giustificazione della decisione di concedere il mantenimento delle strutture nella sola stagione estiva e di negarlo invece per il resto dell’anno”, e tale obbligo di motivazione sarebbe “particolarmente pregnante nel caso di specie anche in considerazione del contesto normativo nel cui ambito la valutazione paesaggistica delle strutture in questione deve essere condotta”, considerato che:

– “il piano paesaggistico regionale, che è finalizzato a preservare, tutelare, valorizzare il territorio della Sardegna, non contiene previsioni che impongono l’onere generale per gli esercenti degli stabilimenti balneari di rimuovere annualmente tutti i manufatti”;

– “l’art. 22-bis comma 9 della l.r. n. 45 del 22 dicembre 1989 ss.mm.ii. nelle zone prive di PUL, come il litorale di Villasimius, prescrive che le strutture assentite con titolo demaniale permangono invariate come previsto nel relativo titolo e fino alla scadenza dello stesso”;

– “la concessione demaniale in essere e il precedente provvedimento edilizio e paesaggistico del 2017 su citati non contengono alcuna limitazione temporale all’installazione e/o alla permanenza delle strutture dello Stabilimento in questione nell’area in concessione”.

Quindi, soggiunge il ricorrente, “se gli Enti competenti intendono determinarsi diversamente in sede di valutazione paesaggistica devono indicare le ragioni di protezione dell’ambiente diverse ed ulteriori rispetto a quelle ritenute compatibili con l’esistenza della struttura nel periodo balneare”.

L’istruttoria procedimentale sarebbe stata carente in quanto l’Amministrazione procedente non avrebbe adeguatamente considerato l’impatto della struttura in questione sul pregio paesaggistico e ambientale della zona, il contenuto del titolo demaniale e di quello urbanistico e edilizio, la portata dell’intervento da valutare paesaggisticamente, l’attuale stato di edificazione del tratto di costa nel quale è presente lo Stabilimento “Delfini Club La Plage”, l’ubicazione in un’ansa retrostante la spiaggia della struttura da mantenere tutto l’anno, “le caratteristiche dimensionali e materiche” dell’intera struttura, “la proposta positiva senza condizionamenti (sembrerebbe) della Regione alla realizzazione dell’intervento”, l’aggravio economico derivante in capo al ricorrente dall’obbligo di smontaggio e il rischio di ammaloramento della struttura, “la portata dei danni all’ambiente che potrebbero conseguire a tale operazione, connotata da una certa invasività, che potrebbero essere maggiori rispetto ai potenziali benefici” e “il diritto di iniziativa economica del ricorrente costituzionalmente garantito”.

Inoltre, dalla carente istruttoria sarebbe derivato un travisamento dei presupposti di diritto e di fatto che avrebbe indotto l’Amministrazione ad esprimere una valutazione paesaggistica illogica e contraddittoria.

1.2.2. Con il secondo motivo il ricorrente si duole della mancata comunicazione delle ragioni ostative all’accoglimento integrale della sua richiesta, che a suo dire sarebbe stata necessaria in ragione del fatto che il provvedimento gravato, “pur costituendo formalmente un nulla-osta favorevole all’esecuzione dell’intervento, contenendo al contempo specifiche prescrizioni che ne limitano l’installazione e il mantenimento alla sola stagione balneare estiva, rappresenta un provvedimento di contenuto sostanzialmente sfavorevole”.

1.3. All’esito della camera di consiglio del 21 luglio 2022 il Collegio ha respinto l’istanza cautelare con ordinanza n. 185/2022, confermata in sede di appello cautelare con ordinanza della Settima Sezione del Consiglio di Stato n. 4890 dell’11.10.2022.

1.4. In data 5 febbraio 2025 si è costituito formalmente il Ministero della Cultura depositando documentazione.

1.5. In vista dell’udienza di discussione il ricorrente ha prodotto documenti e depositato una memoria, ulteriormente argomentando a sostegno del gravame.

1.6. All’udienza pubblica del 16 luglio 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il ricorso è infondato, per le ragioni che di seguito si espongono.

2.1. Quanto al primo motivo, va ribadito che, come già osservato nella fase cautelare, il parere della Soprintendenza, fatto proprio dal SUAP del Comune di Villasimius nel gravato Provvedimento unico n. 1864 del 12 maggio 2022, secondo il quale le strutture a servizio della balneazione del ricorrente possono reputarsi compatibili con le esigenze di tutela del territorio in quanto limitate alla sola stagione balneare (quindi dal 1° aprile al 31 ottobre di ogni anno) non può dirsi affetto da illogicità, contraddittorietà o travisamento.

Dalla lettura del parere è ben evincibile che la Soprintendenza ha fondato l’esigenza di rimuovere le strutture in questione al termine della stagione balneare estiva sulla necessità di ripristinare le aree nei loro valori naturali al termine dell’attività economica stagionale, in considerazione delle peculiari caratteristiche del contesto di riferimento.

Nel parere de quo, infatti, si evidenzia che “l’area interessata dalle opere è sottoposta alle disposizioni di tutela di cui alla Parte Terza del D. Lgs. 42/2004 per effetto dei seguenti vincoli:

– art. 142 D. Lgs. 42/2004 a) territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;

– art. 143 comma 1 lettera d) e dell’art. 17 comma 3 a) delle NTA del PPR (Fascia costiera – N° Ambito: 27 Golfo Orientale di Cagliari);

– l’area ricade all’interno del SIC – Isola dei Cavoli, Serpentara, Punta Molentis e Campulongu (ITB040020);

– l’area è tutelata inoltre come Oasi permanente di protezione faunistica – fascia litoranea sud orientale (Decreto dell’Assessore della Difesa dell’Ambiente n. 95 del 20 luglio 1978)”.

La Soprintendenza chiarisce bene che la struttura per cui è causa risulta compatibile con le esigenze di tutela del sito proprio (e solo) perché non è destinata a rimanere installata per tutto l’anno, non essendo altrimenti ammessa dalla normativa di settore. Anche il Consiglio di Stato, nell’ordinanza cautelare n. 4890/2022, ha osservato che “la Soprintendenza ha correttamente motivato la prescrizione con le specifiche esigenze di tutela paesaggistica del sito”.

Nello specifico, nel parere in questione si precisa, da un lato, che la struttura “è conforme al PPR, in quanto pur essendo il Comune di Villasimius sprovvisto di PUL, l’intervento si configura come rinnovo delle strutture amovibili già assentite, come ammesso dall’art. 22 bis c. 9 della L.R. 45/89 e che quindi, nell’area in esame non ricadente in litorale urbano e metropolitano, le strutture a servizio della balneazione debbono essere stagionali e collocate nel periodo compreso tra il 1° aprile e il 31 ottobre di ciascun anno”.

D’altro lato si precisa che la struttura “è da ritenere compatibile con le esigenze di tutela del sito in quanto le opere risultano non invasive, amovibili e limitate alla sola stagione balneare, con caratteristiche dimensionali e materiche conformi e adeguate al contesto tutelato”.

Peraltro, diversamente da quanto dedotto da parte ricorrente, nessuna contraddittorietà è ravvisabile rispetto al contenuto della relazione istruttoria del 21.4.2022 dell’UTP della RAS e del relativo parere favorevole ex art. 146, comma 7, del d.lgs. n. 42/2004, condiviso dalla Soprintendenza. Anche l’Ufficio regionale, infatti, si è espresso in senso favorevole al rinnovo proprio (e solo) in ragione del fatto che la struttura è destinata ad essere rimossa al termine della stagione balneare e pertanto incide negativamente solo in via temporanea sul paesaggio. Ciò emerge dalla piana lettura del parere in questione dell’UTP, nel quale si evidenzia che:

– “Il Comune di Villasimius risulta al momento attuale sprovvisto di PUL, tuttavia l’intervento risulta ammesso dal comma 9 dell’art. 22 bis della L.R. 45/89, recentemente modificato dalla L.R. 3/2020, che consente, in assenza di PUL, il mantenimento delle strutture già assentite”;

– “Si tratta del rinnovo per l’installazione delle medesime strutture precedentemente autorizzate, con provv. Unico 185/2017 suape 1372, che risultano di facile rimozione, a servizio della balneazione, limitate alla sola stagione balneare, con reali caratteristiche di amovibilità e precarietà”;

– “Il posizionamento delle strutture non determina significative e permanenti alterazioni negative del quadro paesaggistico sottoposto a tutela”.

Del resto, come già rilevato nella fase cautelare, il mantenimento della struttura nell’area in questione con carattere di stabilità esigerebbe il rilascio dei necessari titoli edilizi e paesaggistici, di cui il ricorrente risulta sprovvisto, e sempre che ciò sia consentito a fronte dei numerosi vincoli gravanti sull’area, di cui si è sopra dato conto.

D’altronde, occorre considerare che l’art. 22-bis, comma 5, della l.r. n. 45/1989 stabilisce che il posizionamento delle strutture disciplinate all’interno del PUL è ammesso nei litorali urbani e nei litorali metropolitani senza limiti temporali e che al di fuori dei litorali urbani e metropolitani il posizionamento delle strutture di facile rimozione a servizio della balneazione e della ristorazione, preparazione e somministrazione di bevande e alimenti è ammesso nel periodo compreso tra il 1° aprile e il 31 ottobre di ciascun anno.

Orbene, come chiarito anche dal Consiglio di Stato nella ridetta ordinanza cautelare n. 4890/2022, “tale prescrizione di stagionalità si applica anche alle strutture non disciplinate all’interno del PUL (come nel caso di specie) nei limiti in cui tali strutture siano consentite ai sensi del comma 9 dell’art. 22 – bis della legge regionale della Sardegna n° 45 del 1989”.

Né può trovare applicazione nella fattispecie la normativa sopravvenuta richiamata dal ricorrente nella memoria depositata in vista dell’udienza di discussione (in particolare, l’art. 3, comma 3-bis, della l. 5 agosto 2022, n. 118, secondo cui i titolari delle concessioni demaniali marittime per l’esercizio delle attività turistico-ricreative in cui sono installati manufatti amovibili di cui alla lettera e.5) del comma 1 dell’articolo 3 DPR 6 giugno 2001 n. 380, possono, “[…] in vigenza del titolo concessorio e […] fino alla data di aggiudicazione delle procedure selettive avviate ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1.1), secondo periodo, del decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, mantenere installati i predetti manufatti anche nel periodo di sospensione stagionale dell’esercizio delle attività turistico-ricreative”), trattandosi di normativa entrata in vigore successivamente all’adozione degli atti gravati e pertanto in ogni caso – al di là di ogni considerazione sulla sua portata – non applicabile ratione temporis.

Le censure, quindi, non meritano accoglimento.

2.2. Quanto al secondo motivo, osserva anzitutto il Collegio che il ricorrente non risulta leso nelle sue garanzie partecipative, considerato che l’Amministrazione, in data 28.2.2022, con nota prot. n. 1403, ha inoltrato al medesimo la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 8 della legge n. 241/1990, così coinvolgendolo nel contraddittorio procedimentale.

In secondo luogo, non può non rilevarsi che la decisione impugnata costituisce il precipitato necessario della doverosa applicazione delle disposizioni sopra richiamate, nel rispetto dei vincoli gravanti sull’area. In altri termini, il provvedimento adottato non avrebbe potuto avere un contenuto differente ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990.

Occorre infine considerare, ad abundantiam, che con il Provvedimento unico gravato l’istanza dell’interessato non è stata respinta ma, al contrario, è stata accolta, seppure con prescrizioni.

Non è dunque applicabile nella fattispecie l’art. 10-bis della l. n. 241/1990, il quale pone in capo all’Amministrazione l’obbligo di comunicare i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza “prima della formale adozione di un provvedimento negativo” (e non già positivo, come nella fattispecie).

La censura è pertanto infondata.

2.3. In definitiva, il ricorso va respinto siccome infondato.

2.4. Le spese del giudizio, nondimeno, possono essere integralmente compensate tra le parti, tenuto conto della pressoché insussistente attività difensiva dell’Amministrazione.

TAR SARDEGNA, I – sentenza 08.11.2025 n. 983