1. La società Bahia del Sole s.n.c. (in seguito, Bahia), concessionaria dell’area demaniale marittima destinata a stabilimento balneare e parcheggio per complessivi 9.659,58 mq. in Chioggia (VE), località Sottomarina, con istanza del 28-12-2023, successivamente integrata in data 29-2-2024, chiedeva al Comune di Chioggia, ai sensi dell’art. 54 della legge regionale n. 33/2002, il prolungamento per la durata di 20 anni delle concessioni rilasciatele, prevedendo la realizzazione di ulteriori investimenti (per la ristrutturazione dell’immobile esistente, con la realizzazione di una terrazza, di un impianto fotovoltaico, di un ascensore, di un nuovo magazzino e di un sistema di raccolta delle acque piovane). 1.1. Il Comune di Chioggia con nota del 3-4-2024, dato atto che gli artt. 54-48 e l’allegato S/3 della legge regionale n. 33/2022 prescrivono l’obbligo di dare corso ad una procedura ad evidenza pubblica, disponeva la pubblicazione di un avviso per la presentazione di domande concorrenti, definendo le modalità di valutazione delle stesse. N. 00575/2025 REG.RIC. 1.2. La società E3group2010 s.r.l. (in seguito, E3group) presentava una domanda concorrente. 1.3. All’esito delle operazioni di valutazione delle domande, con determinazione dirigenziale n. 22 del 15-1-2025, rettificata con determina n. 24 del 16-1-2025, veniva disposta l’aggiudicazione della concessione, con contestuale autorizzazione all’occupazione, in favore di Bahia. 2. Con il ricorso in esame E3group ha impugnato tale provvedimento di aggiudicazione sulla base dei seguenti motivi. I – Violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonché dell’art. 19 del d.lgs. 36/2003, nonché dell’art. 65 CAD; violazione della lex specialis approvata dal Comune; eccesso di potere per erroneità dell’istruttoria e della motivazione, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta. In base al bando, gli interessati dovevano allegare i documenti di cui all’allegato S2 della legge regionale n. 33/2002 e in particolare un “cd in pdf e firma digitale di tutta la documentazione presentata di dimensione max 14.00 KB”. Dall’accesso agli atti, sarebbe tuttavia emerso che Bahia avrebbe firmato digitalmente gli allegati all’istanza solo il 24-2-2025, quindi dopo la scadenza del termine previsto per la presentazione delle domande e la valutazione delle stesse. Inoltre, le firme apposte negli allegati non apparterrebbero al legale rappresentante della società, bensì all’arch. Nico Boscolo Agostini, il quale sarebbe stato privo della delega necessaria. La domanda della controinteressata, in quanto priva di una valida sottoscrizione digitale, sarebbe quindi incerta nella sua consistenza e nella sua stessa riferibilità soggettiva e la ricorrente si troverebbe “nell’impossibilità di sapere come e quando quei files siano stati formati e consegnati alla P.A., se abbiano subito prima della firma in questione alterazioni o manomissioni, etc.”. Pertanto Bahia avrebbe dovuto essere esclusa. N. 00575/2025 REG.RIC. II – Violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonché della lex specialis approvata dal Comune; eccesso di potere per erroneità dell’istruttoria e della motivazione, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta. In via subordinata parte ricorrente sostiene che il Comune avrebbe dovuto considerare tamquam non esset e quindi del tutto inutilizzabili i documenti informatici firmati digitalmente nel febbraio 2025 – dopo la scadenza del termine per la presentazione delle domande concorrenti – e tali documenti, in particolare il file denominato “autovalutazione” e il file denominato “relazione tecnica con allegato”, conterrebbero elementi decisivi ai fini dell’attribuzione del punteggio (numero di dipendenti locali, gestione diretta della concessione e visura camerale). Senza tali documenti, la controinteressata non avrebbe conseguito 25 punti e la ricorrente si sarebbe aggiudicata la concessione. Per le stesse ragioni Bahia non avrebbe dovuto conseguire 10 punti per il possesso della qualifica di “soggetti imprenditoriali attivi nel settore turismo balneare”, comprovato dalla visura camerale, anch’essa firmata digitalmente solo nel febbraio 2025. III – Violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonché della lex specialis approvata dal Comune; incompetenza relativa; eccesso di potere per erroneità dell’istruttoria e della motivazione, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta. In violazione del vincolo imposto dalla legge di gara, che stabiliva che le istanze dovevano essere esaminate da una commissione composta da tre membri, la valutazione delle stesse (verbale del 15-12-2024) sarebbe stata effettuata direttamente dal Dirigente del Servizio Demanio Marittimo Turistico, che avrebbe avocato a sé la competenza, richiamando il Regolamento comunale della disciplina delle attività balneari (in seguito, Regolamento comunale). 3. Il Comune di Chioggia e la controinteressata Bahia si sono costituiti in giudizio, rilevando, in relazione al primo e al secondo motivo, che i documenti con firma N. 00575/2025 REG.RIC. digitale del febbraio 2025, ostesi alla ricorrente, sarebbero stati acquisiti dalla controinteressata dopo la conclusione della procedura al solo fine di dare più agevolmente riscontro all’istanza di accesso di E3group e che tali documenti con firma digitale sarebbero perfettamente coincidenti con quelli firmati e presentati in forma cartacea da Bahia in data 28-12-2023. In relazione al terzo motivo, il Comune ha rimarcato che nella fattispecie non si tratterebbe di un bando di gara; pertanto non vi sarebbe stato alcun autovincolo a costituire una commissione composta da tre membri. Le domande sarebbero state valutate da personale comunale competente – il dirigente dell’Ufficio Demanio e da un istruttore tecnico – e comunque parte ricorrente non avrebbe svolto alcuna contestazione in ordine alle valutazioni espresse. La controinteressata ha invece rilevato che in base all’art. 8, lett. b), del Regolamento comunale, le domande avrebbero dovuto essere esaminate dal Responsabile del Procedimento e che comunque nella fattispecie la collegialità della valutazione sarebbe stata assicurata nella seduta del 16-12-2024 “dalla presenza del Responsabile del Procedimento Ing. Lucio Napetti, dell’Istruttore Tecnico del servizio Demanio marittimo turistico Geom. Marco Bianchi e dall’istruttore amministrativo del servizio Demanio marittimo turistico dott.ssa Stefania Zanchettin”. 4. E3group, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 8-9-2025, ha altresì impugnato la determinazione del 30-5-2025, con cui il Comune ha rilasciato a Bahia la concessione richiesta, per illegittimità derivata per i motivi proposti con il ricorso introduttivo, e altresì per il seguente ulteriore motivo. IV – Violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonché dell’art. 19 del Regolamento per l’esecuzione del codice per la navigazione e dell’art. 7 del Regolamento della disciplina delle attività balneari adottato dal Comune di Chioggia. La determinazione dirigenziale impugnata violerebbe tali disposizioni in quanto avrebbe un contenuto incerto e incompleto, omettendo elementi fondamentali tra cui N. 00575/2025 REG.RIC. il canone concessorio e gli altri elementi indicati dall’art. 7 del Regolamento comunale. Né tali mancanze potrebbero essere integrate dalla bozza di contratto di concessione in quanto la stessa non sarebbe stata né allegata alla determinazione impugnata né pubblicata sull’albo pretorio. 5. Con ordinanza n. 180 del 9-5-2025 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare di parte ricorrente ai soli fini “della sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.” e ha disposto l’acquisizione da parte del Comune di Chioggia della “domanda presentata dalla soc. Bahia del Sole s.n.c., pervenuta al protocollo comunale al n. 72811 del 28-12-2023, omnicomprensiva dei suoi allegati”. 5.1. Il Comune ha provveduto al deposito in giudizio della documentazione richiesta in data 30-9-2025. 6. In vista della discussione del ricorso le parti hanno depositato memorie e repliche in cui in particolare il Comune ha rimarcato la perfetta coincidenza tra la documentazione ostesa alla ricorrente e quella protocollata in data 28-12-2023. E3group ha invece sostenuto che non vi sarebbe prova del fatto che “i documenti ‘autovalutazione’ e ‘relazione tecnica con allegato’ sono stati entrambi acquisiti in formato cartaceo dal protocollo comunale in data 28 dicembre 2023 e hanno assunto il numero 72811”. Al contrario vi sarebbero indizi gravi, precisi e concordanti che dimostrerebbero che l’allegato alla relazione tecnica non sarebbe stato presente al momento della protocollazione in data 28-12-2023, ma sarebbe stato aggiunto successivamente, in particolare: nell’elenco documenti che conclude l’istanza sarebbe indicata la “relazione tecnica”, non la “relazione tecnica, con allegato”; anche nella relazione non vi sarebbero riferimenti all’allegato; dopo la relazione vi sarebbe un documento (“scheda di cui al punto e dell’allegato S3 della l.r. 33/2002 – elenco per determinazione punteggio”) che presenterebbe alcune anomalie (non sarebbe redatto N. 00575/2025 REG.RIC. su carta intestata, sarebbe scritto con caratteri e impaginazione differenti, mancherebbe l’etichettatura di protocollo e i fori di pinzatura sul lato sinistro non coinciderebbero con quelli della relazione). E tale scheda sarebbe stata determinante per l’attribuzione dei punteggi. 7. All’udienza pubblica del 12 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione. 8. È infondato il primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente sostiene che Bahia avrebbe dovuto essere esclusa in quanto la sua istanza e i relativi allegati sarebbero privi di una valida firma digitale, essendo stati firmati digitalmente solo nel in data 24-2-2025. 8.1. Il Comune ha infatti prodotto in giudizio l’istanza con i relativi allegati – con il timbro di protocollazione – presentata in data 28-12-2025 da Bahia in formato cartaceo, con la sottoscrizione autografa del legale rappresentante della società. 8.2. Diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, l’istanza di concessione di Bahia non doveva essere necessariamente presentata in via telematica e con firma digitale. La prescrizione dell’avviso, che richiedeva la firma digitale, riguardava infatti la presentazione delle domande concorrenti, non la presentazione dell’istanza di concessione di Bahia che ha determinato l’avvio della procedura: l’istanza di Bahia è peraltro antecedente all’avviso. Inoltre né gli Allegati S/2 e S/3 (lett. e-bis, “Procedura per il rilascio di nuove concessioni di durata superiore ai sei anni e non superiore ai venti anni e per la variazione del contenuto di concessioni in corso di validità comportante una durata superiore a sei anni e non superiore a venti anni”) alla legge regionale n. 33/2002 né il Regolamento comunale della “Disciplina delle attività balneari” stabiliscono forme particolari per la presentazione delle istanze per il rilascio e la modifica delle concessioni. N. 00575/2025 REG.RIC. Né l’obbligo della firma digitale può essere desunto dal Codice dei contratti pubblici e dall’art. 65 del Codice dell’Amministrazione. In conformità a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e n. 18 del 2021, questo Tribunale amministrativo ha già affermato che alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime non sono applicabili le disposizioni del Codice dei contratti pubblici (TAR Veneto, Sez. I, 22-4-2025, n. 587). E l’art. 65, comma 1, del CAD richiede la firma digitale esclusivamente per “Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell’articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”, non per le istanze presentate – come nella fattispecie – in formato cartaceo. 8.3. In definitiva, non vi erano disposizioni che imponevano a Bahia di presentare l’istanza di concessione in via telematica con firma digitale; pertanto deve ritenersi validamente presentata la domanda della controinteressata in formato cartaceo, con sottoscrizione autografa. Va peraltro evidenziato che in ogni caso eventuali mancanze della domanda della controinteressata avrebbero dovuto portare l’Amministrazione a respingere l’istanza di Bahia, evitando di dare avvio alla procedura concorrenziale. 8.4 Il fatto che gli allegati “tecnici” dell’istanza siano stati sottoscritti dal professionista incaricato, anziché dal legale rappresentante della società, non risulta rilevante, in quanto la presentazione degli stessi in uno con l’istanza, come attestato dal timbro di protocollazione del Comune, ne comporta la riferibilità soggettiva a Bahia. 8.5. Non risulta rilevante anche il fatto che il Comune, per rispondere all’istanza di accesso di E3group, invece di trasmettere direttamente copia dei documenti protocollati, abbia chiesto alla controinteressata copia digitale dell’istanza presentata. N. 00575/2025 REG.RIC. Tale condotta costituisce un’evidente violazione dei generali principi che regolano l’azione amministrativa, tuttavia non ha inciso sul contenuto degli atti impugnati e non ha determinato effetti invalidanti sugli stessi. Parte ricorrente peraltro non ha evidenziato differenze tra l’istanza di Bahia ostesa in sede di accesso e quella prodotta in giudizio dal Comune. 8.6. E’ inammissibile la censura, con cui parte ricorrente sostiene che non vi sarebbe prova del fatto che “i documenti ‘autovalutazione’ e ‘relazione tecnica con allegato’ sono stati entrambi acquisiti in formato cartaceo dal protocollo comunale in data 28 dicembre 2023 e hanno assunto il numero 72811” e che al contrario vi sarebbero indizi gravi, precisi e concordanti che dimostrerebbero che l’allegato alla relazione tecnica non sarebbe stato presente al momento della protocollazione in data 28-12-2023, ma sarebbe stato aggiunto successivamente. Tale censura è infatti differente da quelle proposte con il ricorso introduttivo e con il ricorso per motivi aggiunti, risultando quindi nuova e non ritualmente proposta. 8.6.1. La censura è altresì infondata. Sotto un primo profilo, stante la produzione in giudizio, a seguito dell’ordinanza n. 180 del 9-5-2025, dell’istanza di Bahia comprensiva dei documenti contestati con il timbro del protocollo dell’Amministrazione, parte ricorrente aveva l’onere di proporre querela di falso o chiedere termine per proporla per accertare il lamentato falso materiale (l’inserimento nell’istanza del documento “autovalutazione” e dell’allegato alla relazione tecnica). Il protocollo delle pubbliche amministrazioni è infatti un atto di fede privilegiata e la sua efficacia probatoria può essere disattesa esclusivamente attraverso la proposizione di querela di falso (Cons. Stato, Ad. Plen., 5-8-1993, n. 10), nella fattispecie non proposta. N. 00575/2025 REG.RIC. Sotto un secondo profilo, per quanto indubbiamente suggestivi, gli elementi indiziari forniti da parte ricorrente non risultano di per sé idonei a dimostrare il lamentato falso materiale. Come evidenziato dall’Amministrazione resistente il file “relazione tecnica con allegato” pare corrispondere al documento “relazione tecnico illustrativa” e le contestate anomalie della “Scheda di cui al punto e) dell’allegato S3 della legge regionale n. 33/2002” non sono di univoca interpretazione. In particolare, le difformità dei fori di pinzatura paiono poter essere ricondotte alle ripetute aperture del documento. Il fatto che tale documento corrisponda agli elementi di valutazione dell’avviso pare correlato al fatto che l’avviso ha recepito gli elementi di valutazione di cui all’allegato S/3 della legge n. 33/2002, come integrati dall’art. 9 del Regolamento comunale. 9. Per le medesime ragioni è infondato il secondo motivo con cui parte ricorrente sostiene che i documenti allegati all’istanza, in quanto non validamente firmati digitalmente, non avrebbero dovuto essere valutati ai fini dell’attribuzione del punteggio. 9.1. Come sopra evidenziato tali documenti devono ritenersi validamente presentati in formato cartaceo e con firma autografa. 10. È invece fondato il terzo motivo di ricorso con cui parte ricorrente rileva che le istanze sono state esaminate dal Dirigente del Servizio Demanio Marittimo Turistico, anziché, come stabilito dall’avviso da una commissione composta da tre membri. 10.1. L’avviso al punto 12 stabiliva infatti che “le istanze saranno esaminate da una commissione composta di tre membri, all’uopo nominata”. Invece, dal verbale del 16-12-2024 emerge che è stato il responsabile del procedimento e dirigente dell’Ufficio a esaminare le proposte e ad attribuire i punteggi. N. 00575/2025 REG.RIC. Ciò costituisce una chiara violazione delle prescrizioni della legge di gara che l’Amministrazione si era autovincolata a rispettare nel corso della procedura. 10.2. Non può essere condiviso l’assunto delle resistenti secondo cui nella fattispecie non si tratterebbe di una gara, pertanto dall’avviso non deriverebbe alcun autovincolo per l’Amministrazione. Sebbene, come sopra evidenziato, alla fattispecie in esame non sia applicabile la disciplina sui contratti pubblici, già il Consiglio di Stato, con le sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021, aveva statuito che le concessioni di beni demaniali per finalità turistico-ricreative sono riconducibili alle autorizzazioni di servizi previste dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, per cui esse vanno affidate in conformità della stessa disposizione sovranazionale mediante procedure ad evidenza pubblica. Come rilevato dal Consiglio di Stato: “… il rilascio delle concessioni demaniali marittime implica l’espletamento di una procedura comparativa ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi di parità di trattamento, imparzialità e trasparenza. Le predette concessioni hanno come oggetto beni economicamente contendibili, limitati nel numero e nell’estensione, che, pertanto, possono essere dati in concessione ai privati a scopi imprenditoriali solo attraverso un confronto concorrenziale governato dai principi generali relativi ai contratti pubblici…” (Cons. Stato, Ad. Plen., 9-11- 2021, nn. 17 e 18). In questo senso anche questo Tribunale amministrativo ha affermato: “Tali procedure di gara, in attesa dell’intervento del legislatore, devono svolgersi nel rispetto – non delle direttive nn. 23, 24 e 25 del 2014 e della disciplina nazionale di dettaglio riguardante il diverso settore degli appalti pubblici – bensì dei principi fondamentali del Trattato e del Codice dei contratti pubblici, in particolare, dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità, la cui portata applicativa è stata compiutamente precisata in ambito comunitario sin dalla nota N. 00575/2025 REG.RIC. sentenza 7 dicembre 2000, causa C-324/98, Telaustria, e dalla nota comunicazione interpretativa della Commissione sulle concessioni nel diritto comunitario del 12 aprile 2000, in relazione al regime applicabile alle concessioni di servizi, al tempo escluse dall’ambito di applicazione delle direttive. Ciò richiede in particolare un “adeguato livello di pubblicità” della legge di gara e la predeterminazione dei requisiti di ammissibilità e dei criteri di valutazione delle domande” (TAR Veneto, Sez. I, 29-12-2023, n. 2029). E tra tali principi generali in tema di procedure concorrenziali rientra il rispetto delle prescrizioni della legge di gara in ordine alle modalità di svolgimento del confronto competitivo. Peraltro lo stesso Comune nella nota del 3-4-2024 ha dato atto “che gli artt. 54-48 e l’allegato S/3 della legge regionale n. 33/2022 prescrivono l’obbligo di dare corso ad una procedura ad evidenza pubblica”. L’amministrazione era quindi tenuta al rispetto della prescrizione dell’avviso che prevedeva che le istanze fossero valutate da una commissione composta da tre membri. 10.3. Il fatto che il Regolamento comunale all’art. 8, punto b), preveda che le domande “siano esaminate dal Responsabile del Procedimento”, non risulta decisivo. Deve infatti riconoscersi all’amministrazione procedente la possibilità di stabilire nella legge di gara ulteriori forme di garanzia di trasparenza e di effettività del confronto competitivo, come l’affidamento delle operazioni di valutazione delle istanze ad un organo collegiale, anziché ad uno monocratico. 10.4. Non condivisibile è l’assunto della controinteressata secondo cui la collegialità della valutazione sarebbe stata assicurata nella seduta del 16-12-2024 “dalla presenza del Responsabile del Procedimento Ing. Lucio Napetti, dell’Istruttore Tecnico del servizio Demanio marittimo turistico Geom. Marco Bianchi e dall’istruttore N. 00575/2025 REG.RIC. amministrativo del servizio Demanio marittimo turistico dott.ssa Stefania Zanchettin”. Dal verbale di tale seduta emerge in modo estremamente chiaro che è stato il responsabile del procedimento a valutare le istanze e ad assegnare i punteggi; mentre il Geom. Marco Bianchi e la dott.ssa Stefania Zanchettin hanno svolto mere funzioni ausiliarie. 11. Le censure proposte con il quarto motivo di ricorso possono essere assorbite. 12. Per le ragioni sopra esposte il ricorso e il ricorso per motivi aggiunti devono essere accolti nei sensi e nei limiti sopra esposti e, per l’effetto, gli atti impugnati devono essere annullati nei medesimi sensi e limiti, con conseguente obbligo dell’Amministrazione di far riesaminare le domande presentate da una Commissione composta da tre membri in conformità a quanto stabilito dall’avviso. 13. Le ulteriori domande di parte ricorrente non possono essere accolte, stante l’obbligo conformativo imposto all’Amministrazione. 14. In ragione delle peculiarità della fattispecie e dell’accoglimento parziale delle censure proposte, sussistono tuttavia le condizioni per compensare le spese.

TAR VENETO, I – sentenza 24.11.2025 n. 2148