1. La vicenda contenziosa in esame ha ad oggetto la domanda di parte ricorrente, concessionaria ai sensi dell’art. 18, commi da 6 a 9, della legge n. 84 del 1994, di annullamento della nota del 7 gennaio 2025, con la quale l’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto di Messina ha denegato l’istanza volta ad ottenere la rideterminazione delle condizioni di equilibrio economico-finanziario della concessione n. 12 del 4 luglio 2018, nonché la domanda di accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di avviare il procedimento a tal fine necessario.

La selezione del concessionario si è svolta con procedura aperta ai sensi d. lgs. 50/2016 e s.m.i., ad evidenza pubblica, con il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Nell’atto di concessione n. 12 rep. 1380 del 4 luglio 2018 è stato precisato che “La presente concessione di aree, beni e specchi acquei demaniali marittimi è assentita al fine di condurre la gestione commerciale multipurpose del Molo di Norimberga nel Comune di Messina, nonché la manutenzione, l’esercizio in sicurezza e custodia di esso con l’obbligo del concessionario di assicurare e garantire il massimo utilizzo e sviluppo commerciale del Molo”, con l’obbligo della Ditta concessionaria di rispettare tutti gli impegni indicati nella propria Offerta Tecnica.

Tra tali impegni rientra, tra l’altro, la realizzazione di un nuovo scivolo in radice della banchina di nord-est, con l’obiettivo di aumentare di circa 210 metri lo sviluppo delle corsie di imbarco e di migliorare l’ormeggio per le navi Ro-Pax con un aumento di 39 metri di banchina, a cui la ricorrente si è impegnata in sede di offerta.

1.1. La ricorrente ha esposto che, a seguito dei sopravvenuti “eventi straordinari ed imprevedibili”, rappresentati dalla pandemia Covid-19 e dalla guerra in Ucraina, la Società ha rilevato l’enorme e insostenibile aumento dei costi dei materiali e della mano d’opera necessari per la realizzazione dello scivolo previsto nella propria offerta economica; da qui le richieste di revisione denegate dall’Amministrazione resistente.

In particolare:

– con nota del 14 giugno 2024, la Società ha rappresentato all’Autorità la sopravvenienza delle suddette circostanze e, “con spirito di doverosa e massima collaborazione”, ha chiesto la fissazione di un incontro finalizzato al vaglio nel merito delle seguenti, possibili, soluzioni praticabili: (a) “a fronte della realizzazione dello scivolo potrebbe essere presa in considerazione la presentazione di istanza di estensione della durata della concessione per consentire, quantomeno , il pareggio economico con i costi, quasi quadruplicati, di realizzazione dell’opera; b) “ulteriore opzione, senz’altro praticabile giusto art. 6 del DM n. 202/2022 è la presentazione di apposita istanza reg. cod. nav, di variazione in riduzione delle opere previste in concessione prevedendo, in luogo delle non più sostenibili opere di adeguamento, la cessione in uso gratuito all’ente del pontile frattanto acquistato dalla concessionaria”; c) “potrebbe darsi luogo ad una rinegoziazione del canone anch’essa giustificata, come nelle prime indicate opzioni, dalla sopravvenienza di ben due eventi straordinari ed imprevedibili che hanno alterato significativamente l’equilibrio originario del contratto in danno alla scrivente incolpevole la quale non ha volontariamente assunto il relativo rischio. In tal caso, in relazione alla costruzione del pontile, può applicarsi la vigente normativa in tema di revisione prezzi (art. 27 del d.l. n. 50/2022) prevista per la concessione di opere pubbliche e dunque prevedere la riduzione e/o eliminazione di una parte del canone”;

– con nota prot. n. 8114 del 26 giugno 2024, l’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto ha comunicato l’assenza dei presupposti giuridici per l’accoglimento delle opzioni operative proposte dalla Società concessionaria, anche in considerazione delle proroghe e delle riduzioni dei canoni di cui essa ha beneficiato in applicazione della normativa volta a contrastare gli effetti della crisi economica post-pandemica;

– con successiva istanza del 24 settembre 2024, la Società ha chiesto all’Amministrazione l’avvio del procedimento di rideterminazione delle condizioni di equilibrio economico-finanziario relative al contratto in corso di esecuzione in applicazione dell’art. 165, comma 6, D lgs. n. 50/2016 e in osservanza dell’art. 1, comma 2 bis, L. n. 241/1990, con il supporto di una relazione tecnica;

– con nota prot. n. 12673 del 3 ottobre 2024, l’Autorità ha rappresentato alla ricorrente che “la richiesta formulata, ai sensi dell’art. 165 c. 6 del d. lgs 50/2016, non può essere accolta poiché la concessione di che trattasi, rilasciata ai sensi dell’art. 18 L.84/94 (e correlata autorizzazione d’impresa ex art. 16 L. 84/94) non è configurabile come concessione di servizi, ai sensi del d. lgs 50/2016”;

– in data 30 dicembre 2024, la Società ricorrente ha presentato una “Nuova istanza per la rideterminazione delle condizioni di equilibrio economico-finanziario del Contratto del 4 luglio 2018”, con la quale – sulla base delle medesime sopravvenienze già in precedenza rappresentate – ha insistito per l’avvio di un procedimento volto alla rideterminazione delle condizioni di equilibrio, specificando che, anche qualora il rapporto in questione fosse da qualificarsi concessione di beni demaniali, ad essa si applicherebbero i principi generali che si ricavano dall’art. 165 cit., ma anche l’art. 1664 c.c., l’art. 1375 c.c. e l’art. 1, co. 2-bis, della l. n. 241 del 1990;

– con la nota prot. 125 del 7 gennaio 2025, l’Autorità si è limitata a richiamare le precedenti note e le determinazioni ivi contenute.

2. Tanto premesso, osserva il Collegio che la controversia in esame, ancorché proposta anche sotto la forma di domanda di annullamento dell’ultima nota di riscontro negativo, attiene in concreto all’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione ad avviare il procedimento di verifica delle condizioni di equilibrio e tanto esime il Collegio dall’esame delle eccezioni in rito (di inammissibilità per impugnativa di atto meramente confermativo) sollevate dall’Amministrazione avverso la domanda di annullamento; ciò in quanto, anche ove la nota impugnata sia da intendere quale meramente confermativa dei precedenti dinieghi, ciò non osta, in ogni caso, all’esame della sussistenza dell’obbligo di avviare il procedimento richiesto, volto alla verifica dei presupposti per il riequilibrio del rapporto concessorio.

In particolare, il Collegio ritiene che l’intero ricorso vada riqualificato quale azione di accertamento, a cui non osta l’impugnazione di un diniego, in tesi, meramente confermativo, che anzi introduce la questione del persistente inadempimento dell’amministrazione rispetto al suo (eventuale) obbligo di avviare il procedimento in questione.

D’altronde, l’amministrazione, con la nota di riscontro impugnata, non è entrata nel merito della questione, ma si è limitata – con il rinvio alle precedenti note – a persistere nella decisione di non attivare il procedimento, assumendo che le richieste non avessero “alcun presupposto giuridico per essere accolte”, decisione, questa, contestata dalla parte ricorrente, che, in definitiva, in questa sede, chiede l’accertamento della sussistenza, alla stregua dei principi generali dell’ordinamento giuridico, dell’obbligo di attivare il detto procedimento.

3. Ciò posto, va preliminarmente chiarito che quella in questione è una concessione demaniale ai sensi dell’art. 18 della legge 84 del 1994, la quale costituisce una fattispecie giuridica peculiare e diversa dalla concessione di servizi definita dall’articolo 3, comma 1, lettere vv) del D. Lgs. 50/2016; in particolare, essa costituisce una peculiare concessione di beni demaniali avente ad oggetto “area, beni e specchi acquei demaniali marittimi” con valenza funzionale, finalizzata cioè allo svolgimento e all’efficienza operativa delle attività portuali con gestione commerciale “multipurpose”, con la conseguenza che ad essa sono sicuramente applicabili, oltre alle norme specifiche di riferimento, i principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica, ma non anche (in via diretta) l’art. 165 d. lgs. n. 50 del 2016, invocato dalla parte ricorrente.

Ciononostante non può che porsi anche per la concessione dei detti beni demaniali l’esigenza di un riequilibrio economico-finanziario per garantire la sostenibilità degli interventi previsti in concessione a fronte di eventi imprevedibili e sopravvenuti che abbiano alterato l’originario equilibrio economico del rapporto di concessione.

Infatti, in caso di eventi imprevedibili – quali sono quelli indicati dalla parte ricorrente -, che alterano l’equilibrio economico-finanziario del p.e.f., le parti sono tenute a trattare per verificare la sussistenza dei presupposti per la eventuale rideterminazione delle condizioni di equilibrio, e ciò indipendentemente dall’applicabilità dell’art. 165 cit., alla luce dei principi di collaborazione e buona fede che caratterizzano l’agire pubblicistico, oramai divenuti oggetto di puntuale ricognizione all’art. 1, co. 2,-bis, della l. n. 241 del 1990, parimenti invocato dalla parte ricorrente (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 10 giugno 2024, n. 2175).

Va chiarito che sussiste un obbligo, a fronte della richiesta del privato, della P.A. di esaminare la proposta, in contraddittorio, in presenza di fattori di squilibrio economico-finanziari sopravvenuti e imprevedibili, senza che però sussista un diritto soggettivo del privato ad ottenere la rinegoziazione o il riequilibrio (come, del resto, un diritto siffatto non sussiste neanche in capo alla concessionaria nei casi di cui all’art. 165 cit.); ciò risponde anche alla finalità di accertamento dello stato e delle sorti del rapporto, a beneficio di entrambe le parti, e mira alla ricerca di un accordo, la cui mancanza legittima il recesso (Cons. St., sez. VII, n. 7200/2023).

4. Venendo al caso in questione, parte ricorrente ha rappresentato, con il supporto di una relazione tecnico-contabile, dapprima, direttamente all’Amministrazione e, poi, innanzi a questo Tribunale, quanto segue:

– l’atto di concessione è stato stipulato tra le parti in data 4 luglio 2018 e, in data 24 luglio 2018, sono state consegnate a Servizi Norimberga le aree per la gestione dell’approdo;

– in data 18 dicembre 2018, Servizi Norimberga ha presentato all’Autorità Portuale il progetto esecutivo per ottenere l’assenso alla realizzazione degli interventi previsti per la c.d. configurazione di avvio;

– l’Amministrazione ha rilasciato la relativa autorizzazione n. 19 del 27 giugno 2019 e Servizi Norimberga ha realizzato quanto previsto per questa prima fase di avvio;

– in periodo di pandemia COVID, la ricorrente ha portato avanti le indagini geognostiche, ha effettuato i calcoli di stabilità dell’opera e ha redatto il progetto esecutivo; sicché, in data 26 aprile 2021, ha presentato all’AdSP il Progetto dei lavori di adeguamento dell’ormeggio lato Est del Molo Norimberga:

– a partire da quella data l’Amministrazione ha avviato un’articolata istruttoria che si è svolta mediante la convocazione di conferenza di servizi e l’acquisizione di pareri e che si è conclusa nel 2024;

– con l’Atto suppletivo rep. n. 1734 del 16 febbraio 2024, infine, l’AdSP ha autorizzato Servizi Norimberga alla «esecuzione, all’interno delle aree demaniali marittime già in concessione, dei lavori relativi all’adeguamento delle strutture di approdo della banchina NORD/EST del Molo Norimberga»;

– le sopravvenienze straordinarie e imprevedibili verificatesi durante l’esecuzione del rapporto – ossia la pandemia Covid-19 e l’esplosione del conflitto in Ucraina – hanno inciso sul piano operativo di Servizi Norimberga sotto un duplice profilo: (i) hanno determinato un aumento esponenziale del prezzo dei materiali per la realizzazione della banchina di nord-est del Molo Norimberga, il cui costo è stato incrementato nella misura del 188% rispetto a quello inizialmente previsto, passando dagli originari €. 235.000,00 agli attuali €. 677.111,85; (ii) hanno azzerato il traffico marittimo di prodotti siderurgici che era ragionevolmente atteso presso il Molo Norimberga;

– a comprova di questi pregiudizievoli effetti, la società Servizi Norimberga ha prodotto un’apposita relazione tecnico-contabile.

4.1. Le superiori circostanze in fatto, così come le risultanze della consulenza tecnica in atti, sono rimaste incontestate dall’amministrazione resistente.

4.2. Orbene, tutto ciò posto, il Collegio ritiene che l’AdSP, a fronte di eventi imprevedibili e sopravvenuti, in violazione dei principi di buona fede e di collaborazione che caratterizzano l’agire pubblicistico ai sensi dell’art. 1 comma 2-bis della l. n. 241/1990, ha negato pregiudizialmente l’espletamento di una istruttoria, in contraddittorio, tesa alla verifica della presenza o meno dei presupposti per il riequilibrio del rapporto concessorio, opponendo la presenza di rimedi che il legislatore ha previsto, in termini del tutto generali, per la totalità degli operatori economici, ma che, nella specie, parte ricorrente ha allegato, con il supporto di relazione tecnica, essere del tutto insufficienti per conservare l’equilibrio del rapporto.

4.3. L’evenienza che parte ricorrente si fosse liberamente obbligata alla realizzazione delle opere pubbliche in questione in sede di offerta non esclude la necessità di avviare il suddetto iter a seguito della richiesta documentata della concessionaria a seguito delle sopravvenienze eccezionali di cui si è detto, atteso che l’intervento offerto ha assunto, comunque, rilevanza nell’ambito del piano operativo della ricorrente ed è entrato a far parte del contenuto del rapporto concessorio (cfr. atto di concessione in atti).

5. Conclusivamente, l’azione di accertamento del diritto della ricorrente a ottenere “l’avvio di un procedimento volto alla rideterminazione delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto di concessione in corso di esecuzione”, delibabile da questo Tribunale in forza della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), è, pertanto, fondata nei detti termini, sussistendo la posizione di vantaggio in capo al ricorrente all’avvio del procedimento di verifica da parte dell’Amministrazione concedente di quanto rappresentato nella proposta del privato (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 24 luglio 2023 n. 7200), senza che esista – si ribadisce – il diritto ad ottenere una revisione e tanto meno nei termini che la stessa società ritiene soddisfacenti per le sue esigenze d’impresa, e sempre tenendo in considerazione l’interesse pubblico che viene in questione. A tal uopo, si rende necessaria un’istruttoria completa ed esaustiva volta a verificare i presupposti e i modi per una (eventuale) rideterminazione delle condizioni di equilibrio, istruttoria che, nel caso di specie, non è stata neanche avviata dall’amministrazione, che ha ritenuto non sussistere il presupposto giuridico per la sua attivazione, in violazione dei detti principi.

6. Conclusivamente, il ricorso, riqualificato quale azione di accertamento, va accolto nei limiti e sensi di cui in parte motiva, con conseguente obbligo per l’amministrazione resistente di avviare il procedimento di verifica della proposta di riequilibrio di parte ricorrente.

7. Le spese possono essere compensate in ragione della specificità e complessità della vicenda contenziosa.

TAR SICILIA – CATANIA, V – sentenza 31.12.2025 n. 3800