1. Il signor Lodato Vittorio ha proposto ricorso al T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, chiedendo l’annullamento dei seguenti atti:

– del provvedimento del 28 dicembre 2022, prot. n. 77942, con il quale il Comune di Cava de’ Tirreni ha respinto l’istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata prot. n. 89029 del 19 dicembre 2019 (integrata il 19 febbraio 2020, prot. n. 12554, il 16 giugno 2020, prot. n. 38409, e il 1° luglio 2020, prot. n. 41562) relativa alla realizzazione di un muro di sottoscarpa in pietrame (di altezza pari a circa m 1,50 e lunghezza pari a circa m 21,50) sul fondo ubicato in Cava de’ Tirreni, località Rotolo, via S. Giovanni, e censito in catasto al foglio 29, particella 279.

– del parere sfavorevole del 14 giugno 2022, prot. n. 13555-P, adottato dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, previa comunicazione dei motivi ostativi prot. n. 11973-P del 26 maggio 2022, (trasmessa con nota comunale del 28 novembre 2022, prot. n. 71871) in merito all’intervento anzidetto;

– del provvedimento del 28 dicembre 2022, prot. n. 77951, col quale il Comune di Cava de’ Tirreni ha respinto l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica prot. n. 89032 del 19 dicembre 2019 (integrata il 16 giugno 2020, prot. n. 38407, il 1° luglio 2020, prot. n. 41560, e il 7 settembre 2020, prot. n. 59971).

Il sig. Lodato ha impugnato, altresì, il prodromico parere sfavorevole del 13 giugno 2022, prot. n. 13437-P, pronunciato dalla Soprintendenza di Salerno e Avellino, previa comunicazione dei motivi ostativi prot. n. 11934-P del 26 maggio 2022, (trasmessa con nota comunale del 28 novembre 2022, prot. n. 71869) in merito all’intervento anzidetto.

2. In sintesi, i pareri sfavorevoli adottati dalla Soprintendenza (del 13 giugno 2022, prot. n. 13437-P, e del 14 giugno 2022, prot. n. 13555-P) sono essenzialmente basati (sia quanto alla progettata costruzione del muro di sottoscarpa in pietrame, sia quanto alla costruzione abusiva dei muri di contenimento e di cinta in cemento armato) sulle seguenti argomentazioni:

a) l’accertamento della compatibilità paesaggistica avrebbe dovuto essere circoscritto allo stato originario dei luoghi, senza che la correlativa sanatoria (richiesta con istanza del 19 dicembre 2019, prot. n. 89032) potesse giovarsi dell’intervento di mitigazione ambientale previsto nella separata istanza del 19 dicembre 2019, prot. n. 89029;

b) per converso, l’intervento di mitigazione ambientale proposto non avrebbe potuto essere legittimamente assentito, siccome integrante la trasformazione di un manufatto preesistente abusivo;

c) gli elaborati descrittivi, grafici e fotografici esibiti dal proponente l’intervento fornivano una rappresentazione ellittica e confusionaria dello stato dei luoghi, che impediva di individuare con precisione le opere effettivamente realizzate sine titulo e le opere da realizzare.

Di qui, poi, i provvedimenti comunali di diniego del 28 dicembre 2022, prot. n. 77942 e n. 77951.

3. Nel ricorso introduttivo del giudizio, il signor Lodato Vittorio deduceva, in estrema sintesi, quanto segue:

a) la Soprintendenza di Salerno e di Avellino avrebbe valutato l’istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata prot. n. 89029 del 19 dicembre 2019 e l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica prot. n. 89032 del 19 dicembre 2019 in termini disorganici e atomistici, posponendo l’esame della prima istanza, ancorché logicamente prodromico rispetto all’esame della seconda;

b) in violazione dell’art. 10 – bis della l. n. 241/1990, l’amministrazione non avrebbe dato adeguato riscontro alla contestazione di disparità di trattamento, formulata dall’interessato in sede di contraddittorio procedimentale e avrebbe introdotto argomenti a supporto della reiezione della domanda (in termini di carenza documentale) diversi da quelli indicati nelle comunicazioni del 26 maggio 2022, prot. n. 11973-P e n. 11934-P;

c) in violazione del principio del “dissenso costruttivo”, codificato dagli artt. 14 – bis, comma 3, della l. n. 241/1990 e 17, comma 1, del d.P.R. n. 31/2017, prima di respingere le istanze presentate, l’amministrazione avrebbe omesso di valutare la soluzione mitigatoria prospettata, preordinata ad ovviare agli aspetti di incompatibilità paesaggistica dei muri di contenimento e di confine abusivi;

d) l’amministrazione si sarebbe pronunciata in senso sfavorevole al ricorrente, nonostante il rilascio del parere favorevole del 15 gennaio 2021, prot. n. 846-P, in relazione ad una fattispecie analoga, incorrendo in eccesso di potere, sotto il profilo della disparità di trattamento;

e) l’amministrazione avrebbe considerato carente e confusionaria una documentazione completa, senza avvalersi del soccorso istruttorio e stigmatizzando ingiustificatamente la presenza di opere esulanti dall’oggetto delle richieste formulate;

f) né gli interventi eseguiti abusivamente (muri di contenimento e di cinta in cemento armato) né gli interventi di mitigazione progettati (muro di sottoscarpa in pietrame) avrebbero richiesto il rilascio della autorizzazione paesaggistica, essendo riconducibili alla categoria A.13 («interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno, inserimento di elementi antintrusione sui cancelli, le recinzioni e sui muri di cinta eseguiti nel rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti che non interessino i beni vincolati ai sensi del Codice, art. 136, comma 1, lettere a, b e c limitatamente, per quest’ultima, agli immobili di interesse storico-architettonico o storico – testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici»), di cui all’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017 e insuscettibili di alterare l’assetto del territorio;

g) il parere del 14 giugno 2022, prot. n. 13555-P, sarebbe stato emesso tardivamente rispetto al termine di 20 giorni, di cui all’art. 11, comma 7, del d.P.R. n. 31/2017 e sarebbe, quindi, inefficace a norma dell’art. 2, comma 8 – bis, della 6 l. n. 241/1990, con la conseguenza che sull’istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata prot. n. 89029 del 19 dicembre 2019 si sarebbe formato il silenzio assenso, ai sensi dell’art. 17 – bis della l. n. 241/1990;

h) in ogni caso, il Comune di Cava de’ Tirreni avrebbe erroneamente considerato vincolante il parere della Soprintendenza e, conseguentemente, non avrebbe potuto conformarsi al predetto parere, senza motivare a riguardo.

4. Con ricorso in appello, il Ministero della Cultura ha impugnato la sentenza n. 1753 del 19 luglio 2023, con la quale il T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, Sezione II.

Nella sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha considerato tardivo il parere (negativo) della Soprintendenza, ritenendo conseguentemente applicabile alla fattispecie de qua il regime del silenzio – assenso di cui all’art. 17 – bis della l. n. 241/1990, per effetto di quanto disposto dall’art. 11 comma 9 del d.P.R. n. 31/2017; ha accolto quindi il ricorso introduttivo del giudizio, dichiarando inefficace il parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno ed Avellino prot. n. 13555-P del 14 giugno 2022 e annullando il parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno ed Avellino prot. n. 13437-P del 13 giugno 2022, nonché i provvedimenti del Comune di Cava de’ Tirreni prot. n. 77942 e n. 77951 del 28 dicembre 2022.

Le spese del giudizio di primo grado sono state compensate.

5. Il Ministero della Cultura ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

5.1. La decisione impugnata sarebbe errata, in quanto fondata su un’asserita pregiudizialità dell’autorizzazione paesaggistica semplificata prot. n. 89029 del 19 dicembre 2019 rispetto all’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica prot. n. 89032 del 19 dicembre 2019.

L’amministrazione appellante, pur non contestando l’esistenza di un nesso tra i procedimenti avviati su istanza del privato, sostiene che il T.a.r. non avrebbe tenuto conto delle argomentazioni giuridiche svolte dalla amministrazione nella propria memoria difensiva.

In particolare, il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto della circostanza per cui la liceità delle preesistenze è requisito essenziale per l’emanazione di un parere su interventi successivi, costituendo un presupposto necessario e ineludibile per consentire la realizzazione di ulteriori opere.

In altri termini, la presenza di opere abusive sotto il profilo paesaggistico (nella specie, in quanto realizzate senza la relativa e prescritta autorizzazione) costituirebbe di per sé sufficiente motivo ostativo al rilascio di autorizzazioni paesaggistiche per altre opere afferenti al medesimo immobile, indipendentemente da ogni concreta valutazione in ordine all’esistenza di un impatto paesaggistico.

Il giudice di primo grado avrebbe frainteso il significato del collegamento intercorrente tra i due procedimenti avviati su istanza del privato, omettendo di rilevare che l’amministrazione non avrebbe in alcun modo potuto rispondere positivamente all’istanza prot. n. 89029 del 19 dicembre 2019 proprio in quanto concernente un manufatto qualificabile come accessorio di un’opera abusiva (oggetto dell’istanza di autorizzazione prot. n. 89032 del 19 dicembre 2019).

5.2. La sentenza gravata sarebbe errata anche nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto che sull’istanza prot. n. 89029 del 19 dicembre 2019 si sarebbe formato il silenzio – assenso, con conseguente illegittimità del provvedimento comunale del 28 dicembre 2022, prot. n. 77942 (di reiezione della istanza).

Il Ministero della Cultura richiama l’art. 20 l. 241/1990, ai sensi del quale l’istituto del silenzio assenso nei procedimenti ad istanza di parte non si applica “agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente (…)”.

6. Si è costituito in giudizio l’appellato, riproponendo ai sensi dell’art. 101 – comma 2 c.p.a., i motivi del ricorso di primo grado (asseritamente) non esaminati dal giudice di primo grado.

6.1. Violazione di legge (art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 in relazione al d.P.R. n. 31/2017); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità travisamento); violazione del giusto procedimento (art. 97 Cost.).

Attesa l’intervenuta formazione per silentium del parere favorevole della Soprintendenza, per effetto del ritardo con la quale quest’ultima si è pronunciata, il provvedimento di diniego si fonderebbe su un presupposto errato (difetto assoluto del presupposto).

6.2. Violazione di legge (art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 in relazione al d.P.R. n. 31/2017); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; arbitrarietà; travisamento; sviamento).

Anche a voler ritenere non formatosi il silenzio – assenso, il diniego opposto sarebbe comunque illegittimo; il Comune di Cava de’ Tirreni avrebbe erroneamente ritenuto vincolante il parere contrario espresso dalla Soprintendenza.

Evidenzia che l’art. 2, comma 8 – bis, della l. n. 241/1990 dispone: “le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni”.

Il parere tardivo espresso dalla Soprintendenza avrebbe dovuto essere considerato inefficace.

6.3. Violazione di legge (art. 10 – bis l. n. 241/1990); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; erroneità manifesta; sviamento; arbitrarietà; illogicità; irragionevolezza).

Il parere della Soprintendenza sarebbe comunque illegittimo, per violazione dell’art. 10 – bis della l. n. 241/1990.

In seguito alla comunicazione dei motivi ostativi, il signor Lodato ha depositato un’articolata memoria nella quale ha formulato le proprie controdeduzioni rispetto ai rilievi della Soprintendenza, evidenziando che in una fattispecie analoga l’istanza sarebbe stata valutata positivamente.

La Soprintendenza si sarebbe limitata a ritenere che “il riferimento alle procedure cristallizzate in epoca recente (2021) … non trova alcun riscontro né ai sensi della vigente normativa in materia né in considerazione del fatto che ogni singolo procedimento ha caratteristiche proprie”.

Inoltre, nel parere conclusivo la Soprintendenza avrebbe formulato nuovi rilievi, diversi da quelli indicati nella precedente comunicazione (secondo la prospettazione dell’appellato, i nuovi motivi opposti atterrebbero alla distinta e autonoma istanza di compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004).

6.4. Violazione di legge (artt. 3, 6, e 10 d.P.R. n. 380/2001 e artt. 2 e 17 d.P.R. n. 31/2017 in relazione all’allegato A del medesimo decreto); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità manifesta; travisamento).

Le opere realizzate sarebbe irrilevanti sotto il profilo edilizio e paesaggistico.

6.5. Violazione di legge (artt. 10 e ss. d.P.R. n. 31/2007; art. 97 Cost.); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; sviamento; arbitrarietà).

Il parere sfavorevole espresso sarebbe illegittimo, per violazione del principio del dissenso costruttivo.

L’appellato richiama l’art. 17 del d.P.R. n. 31/2017, rubricato “Rinvio all’articolo 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42”, che, al comma 1, prevede che “l’autorità preposta alla gestione del vincolo e il Soprintendente, nell’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 167, comma 4, del Codice, dispongono la rimessione in pristino solo quando non sia in alcun modo possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell’intervento e delle opere”.

Del pari, l’art. 14 – bis della l. n. 241/1990, al comma 3, dispone che “le determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso”.

Nella specie, verrebbe in rilievo un muro in sottoscarpa in pietrame, rispetto al quale la Soprintendenza avrebbe omesso qualsiasi valutazione in ordine agli interventi per renderlo paesaggisticamente compatibile.

6.6. Violazione di legge (artt. 10 e ss. d.P.R. n. 31/2017; art. 7 – bis, comma 5, d.lgs. n. 28/2011); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; sviamento).

Il parere reso dalla Soprintendenza sarebbe, comunque, illegittimo anche nel merito.

L’appellato evidenzia di aver depositato due istanze:

– la prima (prot. n. 89029/2019), ai sensi del d.P.R. n. 31/2017, ai fini della “realizzazione di muro in sottoscarpa … e piantumazione di essenze arboree”;

– la seconda (prot. n. 89032/2019), ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, ai fini della sanatoria di un “muro di contenimento in c.a.”.

Ribadisce che l’art. 17, comma 1, d.P.R. n. 31/2017 impone alla Soprintendenza di dettare prescrizioni, ai fini di una favorevole definizione del procedimento di autorizzazione paesaggistica.

6.7. Violazione di legge (art. 167 d.lgs. n. 42/2004); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; erroneità manifesta; sviamento; arbitrarietà; illogicità; irragionevolezza).

Sostiene che la definizione della prima istanza (ovvero quella presentata ai sensi del d.P.R. n. 31/2017) avrebbe dovuto avvenire prima dell’esame della istanza di sanatoria ambientale presentata ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004.

Con la prima istanza, oltre a prevedere la realizzazione di un muro in sottoscarpa, sono state previste opere di mitigazione dell’impatto paesaggistico dei muri di cui alla seconda istanza ed oggetto di compatibilità paesaggistica.

La Soprintendenza, in data 13 giugno 2022, ha reso parere contrario sull’istanza ex art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 e, in data 14 giugno 2022, ha reso parere contrario sull’istanza ai sensi del d.P.R. n. 31/2017, invertendo l’esame delle istanze.

A suo giudizio, la preventiva definizione dell’istanza ai sensi del d.P.R. n. 31/2017 avrebbe comportato la favorevole definizione anche dell’istanza presentata ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004.

In sostanza, la Soprintendenza non avrebbe tenuto conto delle opere di mitigazione e miglioramento previste nell’istanza presentata ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017; inoltre, la Soprintendenza non avrebbe indicato specifici profili di incompatibilità paesaggistica.

6.8. Violazione di legge (art. 167 d.lgs. n. 42/2004; art. 10 – bis l. n. 241/1990; art. 2 d.P.R. n. 31/2017); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; erroneità manifesta; sviamento; arbitrarietà; illogicità; irragionevolezza).

Il parere impugnato sarebbe, altresì, illegittimo per violazione:

– dell’art.10 bis della l. n. 241/1990;

– dell’art. 2 del d.P.R. n. 31/2017 (le opere in oggetto sono riconducibili a quelle di cui all’Allegato A, per le quali non è necessaria alcuna autorizzazione paesaggistica);

– del principio del dissenso costruttivo (la Soprintendenza non ha dettato alcuna prescrizione);

– per disparità di trattamento, erroneità manifesta e difetto di istruttoria (l’intervento proposto sarebbe sostanzialmente analogo a quello definitivo dalla stessa Soprintendenza con parere prot. n. 846 del 15 gennaio 2021).

6.9. Violazione di legge (art. 167 d.lgs. n. 42/2004); eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; sviamento).

L’appellato evidenzia che la maggior parte dei rilievi indicati dalla amministrazione sono stati opposti per la prima volta solo nell’ambito del provvedimento conclusivo e non sarebbero stati rappresentati nei motivi ostativi, in violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990).

6.10. Violazione di legge (art. 167 d.lgs. n. 42/2004); eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto; difetto di istruttoria; erroneità; sviamento).

L’illegittimità del parere della Soprintendenza determinerebbe l’illegittimità anche del provvedimento di diniego comunale, che ha fatto proprio detto parere.

7. Con ordinanza n. 80/2024 è stata respinta l’istanza cautelare presentata in via incidentale dal Ministero della Cultura, per mancata allegazione di elementi idonei, sotto il profilo del periculum in mora, a giustificare la sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata,

8. Con memoria depositata in data 26 giugno 2025 l’appellato ha insistito per il rigetto dell’appello.

9. All’udienza pubblica del 17 luglio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. Il ricorso in appello è suscettibile di accoglimento parziale, nei termini di seguito indicati.

11. Occorre premettere quanto segue.

11.1. L’area per la quale il signor Lodato Vittorio ha presentato le istanze sopra richiamate è sottoposta al Codice dei beni culturali e del paesaggio, in quanto ricadente in zona dichiarata di notevole interesse pubblico, ai sensi della l. n. 1497/1939, per effetto del d.m. 12 giugno 1967.

Detta area, inoltre, è ricompresa nella zona territoriale 2 “Tutela degli insediamenti antichi accentrati” del Piano urbanistico territoriale della Costiera Sorrentino Amalfitana.

11.2. Il signor Lodato Vittorio ha presentato in data 19 dicembre 2019 (prot. 89029) una domanda (successivamente integrata) diretta al rilascio della autorizzazione paesaggistica semplificata, ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 per la realizzazione di un muro di sottoscarpa in pietrame di mt. 2.50, posto a distanza di 1.50 metri da muro esistente oggetto di sanatoria.

Il signor Lodato ha presentato nella medesima data anche un’altra istanza (prot. 89032) per l’accertamento della compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004, di opere murarie già realizzate (un muro in cemento armato).

11.3. In data 9 marzo 2022, la Commissione locale per il paesaggio istituita presso il Comune di Cava de’ Tirreni, esaminando contestualmente le due istanze, ha espresso parere favorevole, in considerazione delle misure di mitigazione dell’impatto paesaggistico proposte dal privato nella istanza presentata ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017.

11.4. La documentazione prodotta dal signor Lodato è stata trasmessa alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino in data 12 marzo 2022.

In data 26 maggio 2022, la Soprintendenza ha adottato la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della istanza; in particolare, la Soprintendenza ha evidenziato che la procedura di autorizzazione paesaggistica in regime semplificato deve seguire l’iter previsto dal d.lgs. n. 42/2004 e dal d.P.R. n. 31/2017 e non può essere accorpata ad altra istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica di opere realizzate in assenza della relativa autorizzazione; ha evidenziato inoltre che “la liceità delle preesistenze costituisce requisito essenziale perché vengano assentite ulteriori trasformazioni” e che “la documentazione prodotta dal tecnico incaricato risulta inadeguata e incongruente e che contiene una confusa e inaccettabile commistione tra le opere realizzate e quelle da realizzare”.

Analoghe considerazioni, con ulteriori approfondimenti, sono espresse dalla Soprintendenza nel parere del 16 giugno 2022.

11.5. In altri termini, nella comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della istanza e nel successivo parere negativo, la Soprintendenza ha contestato, in sostanza, la stessa applicabilità del procedimento semplificato per il rilascio della autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017, evidenziando che esso presuppone “la liceità delle preesistenze” e che non sarebbe possibile esaminare contestualmente l’istanza di autorizzazione semplificata per opere da realizzarsi, presentata ai sensi dell’art. 11 d.P.R. n. 31/2017, e l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica di opere già eseguite, ai sensi dell’art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. n.42/2004.

La Soprintendenza ha evidenziato anche il carattere confusionario della documentazione trasmessa e la commistione tra opere realizzate sine titulo e opere da realizzare.

12. Tanto premesso, il ricorso in appello è suscettibile di accoglimento parziale nei termini di seguito indicati.

13. Il ricorrente (odierno appellato) ha realizzato dapprima un’opera abusiva (un muro in cemento armato) e poi ha manifestato l’intenzione di completare quest’opera con un nuovo manufatto (il muro di sottoscarpa in pietrame) ed ha chiesto per il primo intervento edilizio l’autorizzazione ambientale in sanatoria, ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, per il secondo intervento edilizio l’autorizzazione paesaggistica semplificata, ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017.

La Soprintendenza ha espresso parere negativo, sia con riguardo alla sanatoria paesaggistica del muro in cemento, sia con riguardo al rilascio della autorizzazione paesaggistica per il muro di sottoscarpa in pietrame (per le ragioni sopra richiamate).

14. Il ricorso in appello deve ritenersi fondato quanto alla statuizione giudiziale di annullamento del diniego di sanatoria (ambientale); il provvedimento impugnato si presenta infatti immune dalle censure dedotte in primo grado dal ricorrente in relazione alla rilevata commistione tra opere abusive e opere da realizzare.

L’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, ai commi 4 e 5, dispone quanto segue:

“4. L’autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

5. Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell’immobile o dell’area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. La domanda di accertamento della compatibilità paesaggistica presentata ai sensi dell’articolo 181, comma 1-quater, si intende presentata anche ai sensi e per gli effetti di cui al presente comma”.

I presupposti e il procedimento previsti dall’art. 167, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 42/2004 per il rilascio della autorizzazione paesaggistica in relazione a lavori realizzati in assenza o in difformità rispetto alla autorizzazione paesaggistica sono completamente differenti rispetto ai presupposti e all’iter procedimentale previsto per il rilascio della autorizzazione paesaggistica semplificata di cui all’art. 11 d.P.R. n. 31/2017.

Orbene, negli atti impugnati la Soprintendenza ha evidenziato che “la documentazione prodotta dal tecnico incaricato risulta inadeguata e incongruente e che contiene una confusa e inaccettabile commistione tra le opere realizzate e quelle da realizzare”; tale circostanza (che non è efficacemente smentita dall’appellato) giustifica (con valore assorbente) il parere negativo della Soprintendenza e il conseguente provvedimento di diniego adottato dal Comune di Cava de’ Tirreni.

Giuridicamente non rilevante è la considerazione che l’amministrazione abbia motivato il provvedimento di diniego con riferimento anche a ragioni ulteriori rispetto a quelle indicate nel preavviso di rigetto.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo di discostarsi, in presenza di un atto plurimotivato è sufficiente il riscontro della legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa, per condurre al rigetto dell’intero ricorso, in considerazione del fatto che anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato, in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 1 aprile 2025 n. 2753).

Nè possono costituire termine di paragone (tertium comparationis), ai fini dello scrutinio della legittimità degli atti impugnati, atti e provvedimenti amministrativi relativi a fattispecie diverse e estranee rispetto a quella oggetto del presente giudizio.

15. L’appello è invece da respingere nella parte in cui si rivolge contro la statuizione giudiziale di annullamento del diniego di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione del muro di sottoscarpa in pietrame; a tale riguardo, la sentenza di primo grado deve essere confermata (con diversa motivazione).

La giurisprudenza prevalente ha escluso l’applicabilità al procedimento di autorizzazione paesaggistica degli effetti del silenzio e dell’inerzia nei rapporti tra amministrazioni pubbliche, di cui all’art. 17 – bis della legge generale sul procedimento amministrativo, in ragione dell’incompatibilità dell’istituto di cui alla disposizione ora richiamata rispetto all’effetto devolutivo previsto per la prima dall’art. 146, comma 9, del testo unico dei beni culturali, una volta decorso inutilmente il termine assegnato alla Soprintendenza per esprimersi sugli aspetti di sua competenza (ex multis: Cons. Stato, Sez. VII, 5 gennaio 2023 n. 171; Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7293; 24 maggio 2022, n. 4098).

Ritiene il Collegio che tale principio sia applicabile anche al procedimento autorizzatorio semplificato di cui all’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017.

In forza del principio dell’effetto utile, le disposizioni normative devono essere intese nel significato in cui assumano una qualche rilevanza, anziché nel senso in cui risultino del tutto inutili; pertanto, la circostanza per cui sia stata avvertita l’esigenza di prevedere nel d.P.R. n. 31/2017, in materia di procedimento autorizzatorio paesaggistico semplificato, l’applicazione dell’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 17 – bis l. n. 241/1990 denota che, in assenza di una clausola di rinvio, la materia non può ritenersi assoggettata alla disciplina generale dell’art. 17 – bis l. n. 241/1990 e s.m.i. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 agosto 2022 n. 7293).

Quando la Soprintendenza si esprime con ritardo rispetto al termine che l’art. 146 d.lgs. 42/2004 le assegna, tuttavia, il Comune non è più vincolato a decidere in conformità al parere, ma deve decidere in autonomia, anche condividendo le conclusioni cui è giunta tardivamente la Soprintendenza, purché motivi sulle ragioni per cui aderisce al parere dell’organo ministeriale (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, 4 novembre 2024 n. 8757; Sez. IV, 6446/2023).

Nel caso di specie il provvedimento di diniego è illegittimo, essendosi il Comune di Cava de’ Tirreni limitato ad aderire alle conclusioni negative della Soprintendenza (formulate tardivamente), motivando per relationem.

16. In conclusione, il ricorso in appello deve essere accolto in parte e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto con riguardo alla domanda di annullamento del provvedimento di diniego relativo al rilascio della autorizzazione paesaggistica in sanatoria, ai sensi dell’art. 167 d.lgs. n. 42/2004 e del presupposto parere della Soprintendenza; la sentenza di primo grado deve essere confermata (con diversa motivazione) nella parte in cui il T.a.r. ha annullato il provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 11 d.P.R. n. 31/2017 (la tardività del parere espresso dalla Soprintendenza non determina la formazione del silenzio assenso, ma il Comune di Cava de’ Tirreni non avrebbe potuto motivare il diniego, per relationem, richiamando il parere negativo della Soprintendenza espresso tardivamente).

17. In considerazione della parziale fondatezza del ricorso di primo grado, le spese del doppio grado di giudizio debbono essere equamente compensate tra le parti.

CONSIGLIO DI STATO, IV – sentenza 15.09.2025 n. 7324