1. Con atto notificato e depositato il 25 settembre 2025 la società VX Digital s.r.l. ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, il provvedimento del 15 settembre 2025, con cui il Comune di Salerno ha disposto la sua esclusione dalla procedura aperta per l’affidamento del “Servizio di pianificazione della strategia di comunicazione Comune di Salerno programma nazionale Metro plus e città medie sud 2021-2027 FESR/FSE PLUS” in ragione della mancata indicazione, nell’offerta economica, dei costi della manodopera e degli oneri aziendali concernenti la sicurezza sul lavoro.
2. A sostegno del gravame sono state formulate, a mezzo di tre motivi, censure di violazione di legge e di eccesso di potere (artt. 10, comma 2, 101 e 108, comma 9, d.lgs. 36/2023, violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione e della lex specialis, difetto dei presupposti, travisamento, violazione del principio del legittimo affidamento; nullità della clausola di cui all’art. 7 del bando di gara).
3. Si è costituto in resistenza il Comune di Salerno, che ha contrastato la fondatezza dell’avverso gravame.
4. Con ordinanza n. 416 dell’8 ottobre 2025 è stata accolta la domanda cautelare.
5. Previo deposito di ulteriori memorie e memorie di replica, all’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è stata introitata in decisione.
6. A mezzo del gravame parte ricorrente deduce l’illegittimità della propria estromissione dalla gara, trattandosi di servizio di natura intellettuale escluso dall’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera e degli oneri aziendali concernenti la sicurezza sul lavoro ex art. 108, comma 9, d. lgs. n. 36/2023 (primo motivo); sostiene che, ad ogni buon conto, la citata carenza avrebbe dovuto ritenersi suscettibile di soccorso istruttorio, venendo in rilievo un’ipotesi paradigmatica di ambiguità della legge di gara, che non reca la stima dei costi della manodopera e non prescrive ai concorrenti la loro quantificazione nè l’indicazione degli oneri di sicurezza aziendale (secondo motivo); deduce, infine, che l’art. 7 del bando – ove interpretato nel senso di imporre ai concorrenti di quantificare tali costi ed oneri – sarebbe affetto da insanabile nullità per contrasto con l’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 (trattandosi di servizi di natura intellettuale) e con il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 (terzo motivo).
6.1. Il Collegio, confermando la valutazione cautelare, ritiene che le doglianze siano fondate per le ragioni di seguito esposte.
6.2. La vexata quaestio su cui si impernia il gravame verte sulla controversa natura intellettuale delle prestazioni dedotte nell’oggetto dell’affidamento, da cui discende l’applicabilità o meno dell’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023, in tema di obbligo di indicazione espressa degli oneri di sicurezza e costi di manodopera nell’ambito dell’offerta economica.
6.3. Sul piano generale, la definizione di servizio di natura intellettuale è stata elaborata dalla giurisprudenza in relazione all’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50/2016, il quale conteneva una disposizione sostanzialmente analoga a quella del vigente art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023.
È ben possibile pertanto dare continuità al pregresso orientamento giurisprudenziale in materia, secondo il quale il proprium della natura intellettuale di un’attività risiede nell’impossibilità di una sua standardizzazione e, dunque, nell’impossibilità di calcolarne il costo orario: i servizi di natura intellettuale sono quelli che, da un lato, richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, costituenti ideazione di soluzioni o elaborazione di pareri, prevalenti nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse (a prescindere dal luogo in cui tali prestazioni devono essere svolte), dall’altro non si sostanziano nell’esecuzione di attività ripetitive e di meri compiti standardizzati, che non richiedono cioè l’elaborazione di soluzioni personalizzate per ciascun utente del servizio (Consiglio di Stato, sez. V, 21 maggio 2024, n. 4502); mentre non può essere qualificato come appalto di servizi di natura intellettuale quello che ricomprende anche e soprattutto attività prettamente manuali o che non richiedono un patrimonio di cognizioni specialistiche per la risoluzione di problematiche non standardizzate (Consiglio di Stato, sez. V, 21 febbraio 2022, n. 1234).
6.4. Alla stregua delle così delineate coordinate ermeneutiche può dunque procedersi alla corretta interpretazione del perimetro oggettivo della commessa pubblica in esame.
Nel caso di specie, l’art. 3 del capitolato speciale, recante “descrizione delle attività previste” fa riferimento, per quanto di interesse, a:
– “Progettazione e realizzazione di eventi: Organizzazione di almeno 8 eventi, includendo tutte le fasi dalla progettazione alla realizzazione..”;
– “Piano integrato della comunicazione: Redazione di un piano integrato della comunicazione che comprenda strategie e strumenti per una comunicazione efficace sia interna che esterna. Questo piano deve essere coerente, competitivo, coinvolgente e attrattivo, e deve coprire un arco temporale di 48 mesi. Oltre le finalità classiche il piano dovrà prevedere strategie per realizzare una “amministrazione condivisa”;
– “Progettazione, creazione e popolamento di un portale web: Sviluppo di un portale web interattivo, inclusa la progettazione, la creazione e il popolamento con contenuti rilevanti. Il portale web deve essere un punto di riferimento per tutte le informazioni relative al programma e deve essere aggiornata costantemente, nonché essere strumento per la co-programmazione/co-progettazione supportato da intelligenza artificiale e la costruzione di reti di welfare di comunità. Il portale dovrà essere integrato con sistemi di georeferenziazione dei servizi e con percorsi guidati ai servizi supportati da intelligenza artificiale”;
– “Gestione dei social media: Gestione e aggiornamento continuo delle piattaforme social, inclusi TikTok, Facebook, Instagram e altre piattaforme pertinenti. Le attività devono includere la creazione di contenuti, la gestione delle interazioni e la promozione delle iniziative legate al programma”;
– “Addetto Stampa e Ufficio Stampa Attivazione e gestione di un ufficio stampa dedicato, che includa un addetto stampa responsabile delle relazioni con i media. Questo include la redazione e la distribuzione di comunicati stampa, l’organizzazione di conferenze stampa e la gestione delle richieste dei media ..”;
– “Metodologie comunicative Implementazione delle seguenti metodologie comunicative: a. Comunicazione interna: Strumenti e strategie per informare e coinvolgere tutte le risorse interne dell’amministrazione. b. Comunicazione esterna e bidirezionale: Campagne sociale transmediali da realizzare con metodologie e strumenti innovativi per informare i cittadini e i potenziali stakeholder con attivazione di canali bidirezionali. c. Progettazione e realizzazione di percorsi di “Amministrazione condivisa” per valorizzare i legami civili e sociali all’interno della cittadinanza e della cittadinanza con la Pubblica Amministrazione e per produrre innovazione sociale in risposta ai bisogni emergenti. d. Relazione con i media: Gestione delle relazioni con i media locali e nazionali per promuovere le attività del programma. e. Comunicazione digitale: Utilizzo di canali digitali per la diffusione di informazioni e per il coinvolgimento della comunità”.
Nell’ambito del disciplinare (art. 14.1) i criteri di valutazione relativi alle varie attività sono poi declinati come segue:
– per la “Organizzazione e Realizzazione Eventi” si prevede l’attribuzione di 10 punti (di cui 5 per “Originalità e impatto delle iniziative proposte” e 5 per “Comunicazione dei risultati del Programma”);
– per la “Qualità del Piano di Comunicazione” sono disponibili 30 punti (di cui 10 per “Chiarezza e coerenza della strategia proposta”, 10 per “Innovatività e utilizzo di strumenti tecnologici” e 10 per “Coinvolgimento di stakeholder e comunità locale”);
– per la “Progettazione del Portale Web” si prevede l’attribuzione di 20 punti (di cui 10 per “Funzionalità e interattività del portale” e 10 per “Integrazione con sistemi di georeferenziazione e intelligenza artificiale”);
– per la “Gestione dei Social Media e Relazioni Esterne” sono attribuibili 15 punti (di cui 7 per “Creatività e coerenza nei contenuti social” e 8 per “Integrazione con sistemi di georeferenziazione e intelligenza artificiale”);
– con riguardo a “Metodologie Comunicative Innovative” (Proposte per l’amministrazione condivisa e valorizzazione dei legami sociali) sono previsti 5 punti.
6.5. Orbene, ad avviso del Collegio, le attività di “progettazione e realizzazione di eventi”, di redazione di “un piano integrato della comunicazione”, di “progettazione, creazione e popolamento di un portale web”, per come descritte nella documentazione di gara, implicano un’opera di adattamento della soluzione offerta ad esigenze specifiche (non standardizzate siccome calibrate sulla peculiare realtà soggettiva del committente) e la prospettazione di soluzioni personalizzate presupponenti un patrimonio di cognizioni specialistiche.
In particolare, per quanto riguarda la “progettazione e realizzazione di eventi”, all’operatore economico risulta affidata in pieno la fase (non solo realizzativa, ma anche) ideativa di una serie di iniziative, non predeterminate nei contenuti e la cui originalità è espressamente valorizzata in sede di punteggio; quanto alla redazione del “piano integrato della comunicazione” l’intrinseco contenuto creativo ed ideativo posto a base delle prestazioni salienti si coglie nella stessa descrizione delle caratteristiche del piano (che deve comprendere “strategie e strumenti per una comunicazione efficace sia interna che esterna…essere coerente, competitivo, coinvolgente e attrattivo…oltre le finalità classiche il piano dovrà prevedere strategie per realizzare una amministrazione condivisa”); anche con riguardo alla “progettazione, creazione e popolamento di un portale web” la prestazione richiesta risulta specificamente calibrata sulle esigenze dell’appaltatore (per quanto concerne, ad esempio l’integrazione con sistemi di georeferenziazione e il supporto da intelligenza artificiale) e ben può essere assimilata ad attività di realizzazione e messa a disposizione di software, la cui natura intellettuale è stata a più riprese riconosciuta dalla giurisprudenza (ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. V, 22 luglio 2020, n. 4688).
6.6. A ciò aggiungasi che tali prestazioni rivestono senz’altro, diversamente da quanto controdedotto dal Comune resistente, prevalente rilevanza nell’economia complessiva della commessa, come si ricava anche indirettamente dai criteri di attribuzione dei punteggi all’offerta tecnica (che prevedono per tali voci 60 punti attribuibili su 80 complessivi).
Né rileva la circostanza che, nel complesso, le prestazioni richieste possano implicare o presupporre anche attività di ordine materiale (quali, ad esempio, il popolamento con contenuti rilevanti del portale web o la diffusione tramite social di notizie e informazioni) ovvero si connotino per l’utilizzo di risorse umane, atteso che il servizio presenta comunque natura intellettuale “nei casi in cui eventualmente in parallelo all’effettuazione di attività materiali, il fornitore elabora soluzioni, proposte, pareri che richiedono una specifica e qualificata competenza professionale, prevalente nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse” (Consiglio di Stato sez. V, 22 luglio 2020, n. 4688) e “il fatto che servizi di siffatta natura siano prestati avvalendosi (nella erogazione d’un servizio di natura pur sempre intellettuale) della collaborazione di alcuni addetti non vale sic et simpliciter ad escluderne la natura intellettuale e dunque a rendere necessaria la indicazione di costi di manodopera” (Consiglio di Stato, sez. V, 21 febbraio 2024 n. 1745).
6.7. Acclarata la natura intellettuale delle prestazioni, deve conseguentemente escludersi, ex art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023, la necessità di indicazione separata dei costi e degli oneri più volte richiamati, senza che possano condurre ad un diverso approdo interpretativo le disposizioni della lex specialis richiamate dall’amministrazione resistente, e, segnatamente, l’art. 20 del capitolato speciale e l’art. 7 del bando di gara.
In proposito, deve infatti rilevarsi che l’art. 20 del capitolato speciale – che prevede, a carico dell’appaltatore, l’impegno a “ottemperare verso i propri dipendenti…a tutti gli obblighi derivanti da disposizioni legislative e regolamentari vigenti in materia di igiene e sicurezza sul lavoro, nonché di prevenzione e disciplina antinfortunistica, assumendo a proprio carico tutti i relativi oneri” – attiene a profilo (il rispetto delle norme richiamate, ovviamente doveroso nell’esecuzione di commesse pubbliche) del tutto distinto rispetto a quello in questa sede controverso, relativo piuttosto alla natura intrinsecamente intellettuale o meno delle prestazioni; mentre l’art. 7 del bando di gara (secondo cui l’offerta economica deve contenere “il ribasso sull’importo a base di gara, comprensivo di oneri aziendali per salute e sicurezza e costo della manodopera”), non reca un’esplicita e univoca previsione dell’obbligo di separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza aziendale, richiamati unicamente in correlazione all’importo a base d’asta su cui applicare il ribasso; peraltro, posto che in caso di servizi di natura intellettuale l’obbligo di separata indicazione è escluso ex lege, l’eventuale scelta discrezionale della stazione appaltante di richiedere nondimeno tale indicazione non potrebbe comunque avere rilevanza escludente, ma al più meramente informativa, a mente del principio di tassatività delle cause di esclusione (in termini, TAR Torino, sez. 1, 28 ottobre 2022, n. 918).
6.8. Ad integrazione dei rilievi fin qui svolti, infine, nemmeno possono essere sottaciute le incertezze di fondo della legge di gara, dovute – come già sopra evidenziato – alla mancanza di un’esplicita e univoca previsione dell’obbligo di separata indicazione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza aziendale, niente affatto menzionati nel disciplinare e richiamati nel bando unicamente nel già citato art. 7; incertezze avvalorate dal dato statistico (undici su tredici concorrenti sono incorsi nel medesimo errore, subendone le negative conseguenze) il quale, seppur non decisivo, è nondimeno altamente sintomatico dell’attitudine potenzialmente fuorviante della lex specialis.
7. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto.
7.1. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
TAR CAMPANIA – SALERNO, I – sentenza 12.02.2026 n. 279