La società Carsea s.r.l. ha acquisito nel febbraio 2024 un’attività di pubblico esercizio sita in Venezia, San Polo n. 317, con insegna “Bar aea Pescaria“, precedentemente gestita dalla società Pescaria s.a.s. Si tratta di un locale dotato di regolare agibilità ad uso bar, rilasciata dal Comune nel 2014, e iscritto nell’elenco regionale dei luoghi storici del commercio ai sensi della legge regionale n. 50 del 2012. L’attività vanta una storia intimamente connessa con il mercato del pesce di Rialto, essendo questo il bar che storicamente accoglieva i pescatori che conferivano il pescato al mercato.
L’esercizio ha beneficiato pressoché da sempre di un plateatico esterno in maniera continuativa. La precedente concessione risaliva al 1992, intestata alla ditta Piccin Elio, successivamente volturata nel 2007 alla ditta Andriolo Luca. Nel 2013 la ditta Pescaria segnalava con SCIA il proprio subingresso nella medesima occupazione di suolo pubblico. Nel corso del tempo, il Comune aveva avviato un procedimento per la revoca della concessione in quanto non conforme al nuovo pianino dell’Area Realtina approvato con delibera consiliare n. 74 del 2016. Tuttavia, a seguito delle controdeduzioni della ditta, il plateatico era stato confermato con autorizzazione del 28 maggio 2019, valida per cinque anni, nella quale veniva dato espressamente atto della conformità ai criteri regolamentari approvati con delibera di Giunta n. 237 del 2015.
Alla scadenza del quinquennio, nell’aprile 2024, la società Carsea presentava domanda di rinnovo della concessione di occupazione di suolo pubblico. Tuttavia, diversamente da quanto accaduto nel 2019, la domanda veniva riscontrata negativamente. Con nota del 29 aprile 2024 il Comune comunicava i motivi ostativi, evidenziando che, in base all’articolo 26, comma 4, del Regolamento di igiene per la somministrazione di alimenti e bevande approvato nel 2019, la presenza di servizi igienici ad uso della clientela costituisce requisito essenziale per il rilascio del titolo concessorio. La società presentava osservazioni in data 16 e 27 maggio 2024, rimarcando l’iscrizione nell’elenco dei luoghi storici e la possibilità di accedere a specifiche deroghe previste dall’articolo 12 bis del Regolamento per l’occupazione degli spazi pubblici, nonché l’affidamento ingenerato dalle precedenti concessioni.
Nonostante le osservazioni, con provvedimento del 26 maggio 2025, il Comune confermava il diniego alla concessione del plateatico, ritenendo il requisito della presenza del servizio igienico preposto alla tutela di un prevalente interesse pubblico in materia igienico-sanitaria e quindi non derogabile neppure per le attività storiche.
La società ricorrente avverso tale determinazione, con il ricorso introduttivo del presente giudizio, articola tre principali censure contro il provvedimento di diniego.
1. Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’articolo 12 bis dei Criteri regolamentari, sostenendo che tale disposizione introdurrebbe una deroga generale applicabile anche al requisito della presenza di servizi igienici ad uso del pubblico, previsto dagli articoli 7 e 26 del Regolamento comunale di igiene per attività di produzione, preparazione, vendita e somministrazione di alimenti e bevande.
2. Con il secondo motivo la ricorrente deduce che il pianino dell’area realtina, approvato con delibera di Giunta comunale n. 167 del 28 luglio 2022, assegnerebbe espressamente all’attività una superficie di suolo pubblico da adibire a plateatico, e che tale previsione non potrebbe rimanere inattuata senza incorrere in manifesta illogicità. Secondo la prospettazione difensiva, l’unica interpretazione coerente col principio di conservazione degli atti sarebbe quella che ammette la concessione del plateatico anche in deroga ai requisiti igienico-sanitari.
Infine, con il terzo motivo la ricorrente deduce la violazione dell’articolo 10-bis della legge n. 241/1990 per non aver l’Amministrazione adeguatamente motivato il rigetto delle osservazioni presentate in sede di preavviso di rigetto, nonché la violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e buona fede amministrativa.
Il Comune di Venezia si costituiva in giudizio opponendosi all’accoglimento del ricorso.
La causa veniva chiamata alla pubblica udienza del 29.01.2026 in seno alla quale il Comune di Venezia eccepiva l’inammissibilità della memoria di replica ex art. 73 c.p.a. della ricorrente difettando a monte una memoria a cui replicare. Esaurita la discussione la causa veniva trattenuta in decisione.
Come sopra evidenziato, con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’articolo 12 bis dei Criteri regolamentari, sostenendo che tale disposizione introdurrebbe una deroga generale applicabile anche al requisito della presenza di servizi igienici ad uso del pubblico, previsto dagli articoli 7 e 26 del Regolamento comunale di igiene per attività di produzione, preparazione, vendita e somministrazione di alimenti e bevande.
Il motivo non è fondato.
Occorre anzitutto procedere ad una corretta esegesi della normativa regolamentare di riferimento. L’articolo 12 bis, comma 2, dei Criteri regolamentari prevede testualmente che “per i soggetti già concessionari antecedentemente alla data di prima approvazione dei criteri (DGC n. 237 del 29/05/2015), possono essere concesse specifiche deroghe ai presenti criteri, nel caso in cui si tratti di: attività storiche di somministrazione alimenti e bevande, ricettive e commerciali tradizionali riconosciute ai sensi dell’art. 52 comma 1-bis del D.Lgs. n. 42/2004 e/o iscritte all’elenco regionale dei luoghi storici del commercio (art. 11 l.r. 50/2012)“.
Il successivo comma 3 specifica che “l’istanza presentata ai sensi del presente comma sarà valutata dalla Commissione tecnica di cui all’articolo 9 dei presenti criteri e dovrà essere corredata di progetto, relazione tecnica che illustri la merceologia posta in vendita, i materiali utilizzati per gli espositori, nonché un rendering esplicativo“.
Dalla lettura sistematica delle disposizioni emerge con chiarezza che l’ambito applicativo della deroga prevista dall’articolo 12 bis è circoscritto agli aspetti relativi all’arredo urbano e alla merceologia, come inequivocabilmente si desume dal riferimento alla Commissione tecnica di cui all’articolo 9 (che il regolamento definisce espressamente come “Commissione tecnica arredi“) e dalla tipologia di documentazione richiesta a corredo dell’istanza (progetto, rendering, materiali degli espositori, merceologia). Si tratta, in altri termini, di una deroga che attiene agli elementi estetici e funzionali dell’occupazione di suolo pubblico, non già ai requisiti strutturali e igienico-sanitari degli esercizi commerciali.
Tale interpretazione trova conferma nel coordinamento tra le diverse fonti regolamentari. L’articolo 5, comma 1, lettera b), dei Criteri stabilisce che “per gli esercizi di somministrazione alimenti e bevande la superficie oggetto di concessione, ed il numero dei posti a sedere presenti nella stessa, sono vincolati al rispetto di quanto previsto dal vigente Regolamento di igiene del Comune di Venezia in materia di dotazione di servizi igienici e/o altre specifiche norme“. Il rinvio al Regolamento di igiene è quindi espresso e inequivoco.
A sua volta, il Regolamento di igiene per attività di produzione, preparazione, vendita e somministrazione di alimenti e bevande prevede all’articolo 7, comma 3, che “la concessione di plateatico (…) è subordinata alla disponibilità di almeno n. 1 servizio igienico per il pubblico all’interno dell’esercizio“. Ancora più significativo è il contenuto dell’articolo 26, comma 4, secondo cui “le imprese di pubblico esercizio già in attività con tipologia funzionale di bar, prive di servizi igienici ad uso del pubblico, devono esporre idonea segnaletica ben visibile dall’esterno di dimensioni di almeno cm 15 x 15 con avviso NO TOILETTE e ad essi non potranno essere rilasciate concessioni di plateatico; nel caso in cui fossero state rilasciate concessioni di plateatico in assenza di servizi igienici ad uso del pubblico, le stesse alla scadenza non potranno essere rinnovate“.
Quest’ultima disposizione è particolarmente chiara nel prevedere un divieto assoluto di rinnovo delle concessioni di plateatico per gli esercizi privi di servizi igienici, precisamente la situazione verificatasi nel caso di specie.
La tesi della ricorrente, secondo cui la deroga di cui all’articolo 12 bis si estenderebbe anche ai requisiti igienico-sanitari, non trova alcun riscontro testuale nelle disposizioni regolamentari e condurrebbe, se accolta, ad un risultato ermeneutico incompatibile con il sistema normativo complessivo. Se il legislatore comunale avesse inteso consentire deroghe al requisito della presenza di servizi igienici per le attività storiche, lo avrebbe previsto espressamente nel Regolamento di igiene, che costituisce la sede propria per la disciplina di tali requisiti essenziali. Invece, il Regolamento di igiene non contempla alcuna eccezione o deroga in tal senso, anzi ribadisce con formula perentoria il divieto di rilascio e rinnovo delle concessioni di plateatico in assenza del servizio igienico.
Né può condividersi l’assunto secondo cui la deroga sarebbe necessaria per non svuotare di contenuto l’articolo 12 bis. Tale disposizione mantiene infatti piena efficacia con riferimento agli aspetti per i quali è stata concepita, ossia gli arredi, la merceologia e gli elementi estetici dell’occupazione di suolo pubblico, consentendo alle attività storiche una maggiore flessibilità proprio sotto tali profili.
La motivazione addotta dall’Amministrazione comunale, secondo cui il requisito della presenza del servizio igienico è preposto alla tutela di un prevalente interesse pubblico in materia igienico-sanitaria e pertanto non derogabile, appare quindi corretta e conforme alla ratio delle disposizioni regolamentari. La tutela della salute pubblica e le esigenze igienico-sanitarie costituiscono infatti valori primari dell’ordinamento, che non possono essere sacrificati neppure in presenza di esigenze di tutela degli esercizi storici, le quali trovano comunque adeguata considerazione attraverso le specifiche deroghe previste in materia di arredi e merceologia.
Il Collegio osserva inoltre che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non sussiste alcun automatismo nell’applicazione della deroga, che il regolamento configura espressamente come facoltativa (cfr: “possono essere concesse specifiche deroghe“), rimettendo alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione, tramite l’apposita Commissione tecnica, l’an e il quomodo dell’eventuale deroga. Nel caso di specie, peraltro, non risulta neppure che sia stata presentata una specifica istanza di deroga corredata della documentazione prescritta dall’articolo 12 bis, comma 3, circostanza che di per sé precluderebbe l’applicazione della disposizione invocata.
Sotto distinto profilo, la memoria di replica della ricorrente – prescindendo, alla luce della ritenuta infondatezza delle argomentazioni in essa dedotte, dallo scrutinio dell’eccezione in rito sollevata dal Comune di Venezia in seno alla pubblica udienza del 29.01.2026 – richiama l’art. 7 del “Nuovo Regolamento per le attività di somministrazione alimenti e bevande”, evidenziando che “L’utilizzo di suolo pubblico o di suolo privato soggetto a concessione non è superficie di somministrazione”, e ne trae la conseguenza che un plateatico “senza servizio al cliente”, privo di “posti a sedere”, non richiederebbe servizi igienici. Il Collegio ritiene che tale rilievo non conduca a diversa conclusione. Invero, lo stesso documento richiamato dalla difesa precisa, nel Regolamento d’igiene (art. 7, co. 3), che “la concessione di plateatico, in quanto area di somministrazione con posti a sedere (…) è subordinata alla disponibilità di almeno n. 1 servizio igienico per il pubblico all’interno dell’esercizio”, indicazione che – coordinata con l’art. 26, co. 4, del medesimo Regolamento d’igiene – governa la fattispecie del rinnovo del plateatico per esercizi privi di servizi igienici. In altri termini, anche a voler distinguere – in astratto – tra uso del suolo pubblico come mera “area di sosta” senza servizio al cliente e area di somministrazione con posti a sedere, l’oggetto del presente provvedimento riguarda la domanda di rinnovo del plateatico già assentito e non la trasformazione d’ufficio della richiesta in una diversa configurazione priva di sedute/servizio; tale diversa ipotesi, se perseguita, postula una valutazione istruttoria specifica e un’apposita istanza, come la stessa disciplina comunale esige per le fattispecie derogatorie o comunque difformi dall’assetto tipico.
Ne consegue che l’Amministrazione ha legittimamente applicato il divieto di rinnovo di cui all’art. 26, co. 4, senza essere tenuta a rimodulare d’ufficio l’istanza in senso diverso; resta ferma, per la parte privata, la facoltà di presentare un’eventuale nuova domanda coerente con un assetto “senza servizio al cliente”, che l’Ente valuterà alla luce della normativa vigente.
Quanto al dedotto vizio di incompetenza per non aver coinvolto la Commissione tecnica, il Collegio rileva che tale organo è chiamato a pronunciarsi esclusivamente sulle istanze di deroga relative agli arredi e alla merceologia, come si evince dalla lettura dell’articolo 9 e dell’articolo 12 bis, comma 3. Nel caso di specie, trattandosi di un requisito igienico-sanitario essenziale e non derogabile, la valutazione spettava al Dirigente dello Sportello Unico del Commercio, che l’ha correttamente esercitata sulla base della normativa regolamentare vigente.
Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta il contrasto con precedenti provvedimenti, evidenziando che nel 2019 l’Amministrazione aveva rilasciato la concessione di plateatico nonostante l’assenza di servizi igienici. Tale circostanza, tuttavia, non determina l’illegittimità del provvedimento in quanto le regole di correttezza e buona fede non sono regole di validità (del provvedimento), ma regole di responsabilità (per il comportamento complessivamente tenuto), ragion per cui dalla loro violazione non discende l’invalidità del provvedimento quanto, ricorrendone gli ulteriori presupposti, il diritto ad ottenere il ristoro del pregiudizio sofferto (Adunanza Plenaria, Sentenza n. 5 del 2018)
La storicità dell’esercizio commerciale, pur meritevole di considerazione sotto altri profili (arredi, merceologia, tutela della tradizione commerciale), non può quindi costituire titolo per derogare a requisiti igienico-sanitari essenziali previsti a tutela della salute pubblica.
Quanto al secondo motivo di ricorso, come già indicato, la ricorrente deduce che il pianino dell’area realtina, approvato con delibera di Giunta comunale n. 167 del 28 luglio 2022, assegnerebbe espressamente all’attività una superficie di suolo pubblico da adibire a plateatico, e che tale previsione non potrebbe rimanere inattuata senza incorrere in manifesta illogicità. Secondo la prospettazione difensiva, l’unica interpretazione coerente col principio di conservazione degli atti sarebbe quella che ammette la concessione del plateatico anche in deroga ai requisiti igienico-sanitari.
Anche tale censura non è fondata.
Il Collegio condivide l’interpretazione fornita dall’Amministrazione resistente circa la natura e la funzione dei “pianini” di zona. Si tratta di atti di pianificazione generale che individuano le porzioni di suolo pubblico astrattamente occupabili sulla base di una valutazione complessiva degli interessi urbanistici, viabilistici, di tutela del decoro urbano e del patrimonio storico-artistico. Tali atti, tuttavia, non attribuiscono alcun diritto soggettivo in capo ai singoli operatori economici frontisti, né precostituiscono un’aspettativa qualificata al rilascio della concessione.
La previsione contenuta nel pianino costituisce una condizione necessaria ma non sufficiente per il rilascio della concessione di occupazione di suolo pubblico. È infatti necessario che, in sede di istruttoria della specifica istanza di concessione, vengano verificati tutti i requisiti previsti dalla normativa regolamentare applicabile, ivi compresi quelli di natura igienico-sanitaria. La pianificazione urbanistica dell’occupazione di suolo pubblico e la disciplina dei requisiti igienico-sanitari degli esercizi commerciali operano su piani diversi e rispondono a finalità distinte, ancorché complementari.
Nel caso di specie, il pianino dell’area realtina individua l’area frontistante l’esercizio come potenzialmente occupabile, sulla base di valutazioni di carattere urbanistico e di compatibilità con la fruizione pubblica degli spazi. Tale previsione, tuttavia, non può prevalere sulle specifiche disposizioni del Regolamento di igiene che, per ragioni di tutela della salute pubblica, vietano espressamente il rilascio e il rinnovo di concessioni di plateatico per gli esercizi privi di servizi igienici ad uso del pubblico.
Non sussiste alcuna contraddizione logica nell’esistenza di un pianino che individua un’area potenzialmente occupabile e nel contestuale diniego della specifica concessione per carenza di un requisito essenziale dell’esercizio richiedente. La previsione del pianino resta infatti applicabile qualora l’esercizio si doti del servizio igienico richiesto, ovvero rimane disponibile per eventuali altre attività che soddisfino i requisiti regolamentari.
Il richiamo al principio di conservazione degli atti amministrativi operato dalla ricorrente appare del tutto inconferente. Tale principio, codificato dall’articolo 21-nonies, comma 2, della legge n. 241/1990, impone di interpretare gli atti in modo da confermarne la validità anziché determinarne l’invalidità, ma non può essere utilizzato per forzare l’interpretazione di norme regolamentari chiare ed univoche, né per creare deroghe non previste dal legislatore. Nel caso di specie, l’articolo 26, comma 4, del Regolamento di igiene è formulato in termini tassativi e non lascia spazio ad interpretazioni alternative: le concessioni di plateatico già rilasciate, alla scadenza, non potranno essere rinnovate in assenza di servizi igienici.
L’Amministrazione comunale, nell’emanare il provvedimento impugnato, si è quindi limitata a dare corretta applicazione alla normativa regolamentare vigente, senza incorrere in alcuna contraddizione o illogicità.
Infine, con il terzo motivo la ricorrente deduce, come già indicato, la violazione dell’articolo 10-bis della legge n. 241/1990 per non aver l’Amministrazione adeguatamente motivato il rigetto delle osservazioni presentate in sede di preavviso di rigetto, nonché la violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e buona fede amministrativa.
Il motivo è infondato.
Quanto alla dedotta violazione dell’articolo 10-bis, il Collegio rileva che il provvedimento impugnato contiene una motivazione puntuale e specifica in ordine alle ragioni che hanno indotto l’Amministrazione a confermare il diniego nonostante le osservazioni della ricorrente. In particolare, il provvedimento chiarisce che “il requisito per il rilascio della concessione all’occupazione di suolo pubblico, posto dall’art. 7 comma 3, e dall’art. 26, comma 4, del vigente ‘Regolamento di igiene per attività di produzione, preparazione, vendita e somministrazione di alimenti e bevande’ relativo alla disponibilità di almeno n. 1 servizio igienico per il pubblico all’interno dell’esercizio, è preposto alla tutela di un prevalente interesse pubblico in materia igienico-sanitaria” e che “in tale materia non può essere applicata l’eventuale deroga prevista per le attività storiche“.
Tale motivazione, lungi dall’essere meramente apodittica o stereotipata, fornisce una chiara e comprensibile spiegazione delle ragioni per cui le osservazioni della ricorrente – incentrate sulla possibilità di applicare la deroga prevista dall’articolo 12-bis per le attività storiche – non potevano essere accolte. L’Amministrazione ha infatti correttamente individuato la ratio delle disposizioni regolamentari, distinguendo tra le deroghe ammissibili in materia di arredi e merceologia e l’inderogabilità dei requisiti igienico-sanitari essenziali.
Quanto alla dedotta violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, il Collegio osserva che tali principi impongono all’Amministrazione di adottare provvedimenti idonei al raggiungimento dello scopo e che comportino il minor sacrificio possibile per gli interessi privati coinvolti. Nel caso di specie, tuttavia, l’Amministrazione non ha operato alcuna discrezionalità nella ponderazione degli interessi, essendo vincolata dalla chiara e tassativa previsione regolamentare che vieta il rinnovo delle concessioni di plateatico in assenza di servizi igienici ad uso del pubblico.
Il requisito della presenza del servizio igienico costituisce infatti una prescrizione inderogabile posta a tutela della salute pubblica, valore primario dell’ordinamento che non può essere oggetto di bilanciamento con interessi economici privati. La scelta di subordinare il rilascio delle concessioni di plateatico alla presenza di servizi igienici risponde all’evidente esigenza di garantire condizioni igienico-sanitarie adeguate per la clientela che si intrattiene presso i pubblici esercizi, soprattutto quando, come nella specie, il numero ridottissimo di posti all’interno (dato lo spazio di soli 14,87 mq) rende il plateatico esterno la sede prevalente di consumazione.
Non può quindi configurarsi alcuna violazione del principio di proporzionalità quando l’Amministrazione si limita ad applicare una prescrizione regolamentare tassativa posta a tutela della salute pubblica. Del resto, la possibilità per la ricorrente di ottenere la concessione rimane aperta qualora l’esercizio si doti del servizio igienico richiesto, sicché il sacrificio dell’interesse privato non è definitivo ma rimovibile mediante l’adeguamento alle prescrizioni regolamentari.
Quanto alla dedotta violazione del principio di buona fede, il Collegio rileva che tale principio, codificato dall’articolo 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, non può essere invocato per ottenere il mantenimento di una situazione difforme dalle prescrizioni regolamentari sopravvenute. Invero, la posizione del concessionario di beni pubblici è configurata dalla giurisprudenza come interesse legittimo, non come diritto soggettivo.
Secondo la consolidata giurisprudenza, “in via generale, nel nostro ordinamento, il beneficiario di una concessione di occupazione di suolo pubblico è titolare – nei confronti dell’Amministrazione concedente – di una posizione di interesse legittimo, non di diritto soggettivo su cosa altrui (sul bene demaniale, nel caso specifico), con la conseguenza che non può configurarsi un diritto di insistenza nel mantenimento dell’occupazione essendo quest’ultima sempre revocabile per ragioni di interesse pubblico” (TAR Toscana, Sentenza n. 690 del 2023). Ancora più chiaramente, “intervenuta la scadenza naturale della concessione, non sussiste alcun diritto di insistenza in capo al concessionario né alcuna aspettativa ad ottenere il rinnovo della concessione, ma una mera facoltà per l’Amministrazione di disporre, su istanza dell’interessato, detto rinnovo, che può essere denegato allorquando ricorrano oggettive ragioni di pubblico interesse” (Cons. Stato, Sentenza n. 9848 del 2024).
Nel caso di specie, le ragioni di pubblico interesse sono rappresentate dalla necessità di garantire il rispetto delle prescrizioni igienico-sanitarie, finalità che indubbiamente prevale sull’aspettativa del privato al rinnovo della concessione scaduta.
Da ultimo, il Collegio osserva che le considerazioni svolte dalla ricorrente in ordine alle conseguenze economiche negative del diniego non possono condurre ad un esito diverso. La riduzione del fatturato derivante dalla mancata concessione del plateatico, per quanto senz’altro rilevante per l’economia aziendale, costituisce una conseguenza fisiologica del mancato possesso dei requisiti prescritti dalla normativa regolamentare per ottenere un titolo concessorio su beni pubblici. Come correttamente evidenziato dall’Amministrazione resistente, il rispetto dei requisiti igienico-sanitari è prioritario e prevalente rispetto alle ragioni economiche private.
Peraltro, come rilevato dalla giurisprudenza, “la riduzione del plateatico in uso alla ricorrente potrà eventualmente comportare una minor redditività dell’esercizio, ma non appare idonea a determinarne la chiusura” (TAR Veneto, Sentenza n. 242 del 2019), tanto più che l’esercizio è dotato di regolare agibilità e può continuare ad operare, sia pure senza il plateatico esterno.
Pertanto, alla luce di quanto esposto, il ricorso deve essere respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
TAR VENETO, IV – sentenza 05.02.2026 n. 329