1. Le censure rivolte alla sentenza impugnata sono infondate.
2. L’appellante sostiene che non possa dirsi sufficiente, al fine di dimostrare l’impossibilità di consentire il diritto di accesso, la mera affermazione, posta dal Comune intimato a sostegno del diniego gravato, di non detenere i documenti oggetto di istanza, incombendo sull’amministrazione l’onere di esplicitare in modo dettagliato e analitico le ragioni concrete di tale circostanza negativa.
3. Ai sensi dell’art. 22, co. 1, lett. d), l n. 241/1990, il diritto di accesso ha ad oggetto documenti “detenuti da una pubblica amministrazione”. L’art. 25, co. 2, l. n. 241/90 prescrive, poi, che la richiesta di accesso debba essere rivolta “all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente”.
Dal combinato disposto delle due previsioni normative discende che il diritto di accesso trova un limite, giuridico e materiale, nella disponibilità che l’amministrazione intimata abbia della documentazione di cui il privato richiede il rilascio. L’esistenza dell’oggetto fisico della richiesta costituisce, quindi, un presupposto, logico e ontologico, della costituzione della fattispecie giuridica. Il diritto di accesso è, infatti, configurabile soltanto ove l’istanza abbia a oggetto documenti venuti ad esistenza che si trovino nell’effettiva disponibilità dell’amministrazione, altrimenti versandosi in un caso di c.d. “accesso impossibile”, in ragione di un fattore radicalmente ostativo, da un lato, all’accoglimento dell’istanza rivolta dal privato all’amministrazione e, dall’altro, all’ esecuzione dell’ordine di esibizione impartito dal giudice, anche alla luce del principio generale di inesigibilità per cui ad impossibilia nemo tenetur (sul punto, ex multis, cfr. Cons. Stato., Sez. V, 8 novembre 2023, n. 9622 e Sez. VI, 3 ottobre 2025, n. 7719). Di contro, e per conseguenza, alcun diritto di accesso può azionarsi quando l’esistenza dei documenti sia supposta, ipotetica, solo eventuale, o ancora di là da venire (Consiglio di Stato, sez. V, 7 ottobre 2021, n. 6713).
3.1. L’esistenza (o la detenzione) del documento oggetto dell’actio ad exibendum è, quindi, un elemento costitutivo del diritto di accesso ex art. 2697, comma 1, c.c.. Ne deriva che tale presupposto si atteggia a fatto generatore della pretesa ostensiva, per cui la sua dimostrazione grava sulla parte che intenda far valere il diritto, la quale può assolvervi anche attraverso presunzioni, ovvero in via indiziaria, ma non tramite mere supposizioni, semplici illazioni o astratte congetture (Cons. Stato., sez. V, 8 novembre 2023, n. 9622).
La ripartizione dell’onus probandi così declinata è conforme anche al canone pretorio, che informa in concreto la modulazione e l’applicazione della regola astratta ed elastica di cui al citato art. 2697 c.c., di vicinanza (o di riferibilità o prossimità) della prova (SS.UU. Cass. civ., sez. unite, 30 ottobre 2001, n. 13533 sulla prova dell’inadempimento dell’obbligazione), anche in ragione dell’obiettiva difficoltà della puntuale dimostrazione di fatti negativi (l’inesistenza del documento).
Nel caso di specie, invero, la Sig.ra Paredes ha solo apoditticamente dedotto, sulla base di mere inferenze congetturali, l’esistenza di tali atti negli archivi del Comune, “in virtù di obiettive ragioni collegate alle [sue] competenze”. Le affermazioni dell’appellante si risolvono, quindi, nella mera e insufficiente supposizione dell’esistenza degli atti non esibiti, con la conseguenza che l’onere probatorio non può ritenersi assolto nei termini fin qui enucleati.
3.2. Deve, poi, escludersi che, nel caso di specie, incombesse sull’amministrazione intimata un onere di ulteriore e analitica dimostrazione delle ragioni dell’inesistenza del documento richiesto nei propri archivi.
A mente del citato art. 25, co. 2, l. n. 241/90, invero, l’istanza di accesso deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente, sicché è di norma sufficiente che l’ente intimato “dichiari di non detenere il documento, assumendosi la responsabilità della veridicità della sua affermazione […] Al cospetto di una dichiarazione espressa dell’amministrazione di inesistenza di un determinato atto, non vi sono margini per ordinare l’accesso, rischiandosi altrimenti una statuizione impossibile da eseguire per mancanza del suo oggetto, che si profilerebbe, dunque, come inutiliter data” (negli esatti termini, cfr. Cons. Stato., Sez. IV, 27 marzo 2020, nn. 2138 e 2142; Sez. V, 17 agosto 2023, n. 7787; Sez. V, 8 novembre 2023, n. 9622; Sez. V, 17 novembre 2023, n. 9896; Cons. St., Sez. VII, 27 dicembre 2023, n. 11177; Sez. VI, 3 ottobre 2025, n. 7719).
Si profila corretta, quindi, la decisione del T.A.R. nella parte in cui, facendo corretto governo delle regole sull’articolazione dell’onus probandi, ha ritenuto dimostrata l’oggettiva impossibilità per il Comune appellato di consentire alla appellante il diritto di accesso. L’appellante non ha, infatti, offerto elementi idonei a inficiare, anche sul piano logico e indiziario, la valenza probatoria della dichiarazione, in merito all’inesistenza di tali ulteriori documenti, resa dal Responsabile del Servizio di Polizia Locale del Comune, con esplicita assunzione della responsabilità in ordine alla veridicità del fatto dichiarato (cfr. nota prot. n. 3017 del 16 aprile 2025, inviata via Pec all’istante in pari data, in cui si attesta che gli unici atti riscontrati negli atti dell’Ente erano quelli trasmessi con la nota del 4 aprile 2025, e che “non esistono altri documenti”, tra quelli richiesti).
Si aggiunga che le suesposte considerazioni in merito all’atteggiarsi del problema probatorio in materia di accesso possono incontrare un temperamento nei soli casi, estranei alla vicenda in esame, in cui i documenti oggetto di istanza rientrino tra quelli normalmente e necessariamente formati o detenuti dall’ente intimato per lo svolgimento dell’attività di riferimento e in cui, di conseguenza, l’inesistenza della documentazione si atteggi a dato storico anomalo ed eccentrico, come tale necessitante di specifica allegazione e dimostrazione.
Nel caso di specie, risulta, peraltro, ex actis, che il Comune – competente per l’“apposizione e la manutenzione della segnaletica stradale” ai sensi dell’art. 37, co. 1, d.l.gs. n. 285 del 30 aprile 1992 (Codice della Strada) – ha trasmesso all’istante parte della documentazione richiesta con riguardo all’installazione della segnaletica, tra cui copia del manuale del dispositivo del rilevatore di velocità utilizzato. A fronte di tale condotta collaborativa, e in assenza di specifiche deduzioni e allegazioni probatorie da parte dell’istante, non si scorge un motivo plausibile per cui il Comune avrebbe omesso di rilasciare, essendone in possesso, gli ulteriori atti richiesti. Ne consegue che l’esistenza del fatto impeditivo dedotto dell’amministrazione resistente è logicamente suffragata, alla stregua del canone di ragionevolezza, dalla valutazione complessiva del comportamento amministrativo.
4. La decisione del T.A.R. risulta, dunque, immune dalle critiche rivolte, e deve, pertanto, essere confermata.
L’appello va, quindi respinto. Sussistono giusti motivi, vista la particolarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del grado di giudizio.
CONSIGLIO DI STATO, V – sentenza 29.01.2026 n. 779