1. Con ricorso notificato in data 22 settembre 2021 e depositato in data 5 ottobre 2021, la società ricorrente espone di essere proprietaria di alcuni terreni inclusi nel Piano Cave della provincia di Bergamo, nel Comune di Brembate (ex polo BP2g, ex ATEg28.1), nei quali svolge attività estrattiva di cava (sabbia e ghiaia) in forza di autorizzazione provinciale del 6 giugno 2007.

2. Fin dall’origine dell’insediamento dell’attività produttiva all’interno dell’ATEg28.1, la ricorrente ha eseguito opere consistenti nell’installazione di un impianto di vagliatura e frantumazione del materiale litoide, poi ampliato con altre installazioni, tutte opere stabili e idonee ad alterare lo stato dei luoghi con effetti permanenti.

Con il Comune di Brembate la ricorrente ha già avuto un contenzioso riguardante le opere connesse all’attività estrattiva, sfociato nella sentenza del TAR Brescia n. 653/2018, che ha riunito tre distinti ricorsi promossi dalla stessa nei confronti dell’Amministrazione.

3. L’art. 54 delle NTA del previgente PGT, approvato con deliberazione 46 del 10 luglio 2012, nel disciplinare le destinazioni finali dell’area estrattiva, consentiva le attività di trasformazione e valorizzazione del materiale litoide anche proveniente da altre cave, nonché alcune attività complementari.

4. Con deliberazione di G.C. n. 109 dell’11 ottobre 2016 il Comune ha dato avvio al procedimento di redazione della Variante n. 4 agli atti del PGT vigente e con deliberazione di G.C. n. 157 del 2016 è stato dato avvio al procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS della Variante in questione.

Il procedimento si è interrotto, ed è poi ripreso con la deliberazione di G.C. n. 67 dell’1 agosto 2017, finalizzata alla redazione della Variante n. 4.

Solo a distanza di anni è intervenuta la deliberazione di G.C. n. 30 del 17 aprile 2020, con la quale il Comune ha deciso di rettificare la deliberazione di G.C. n. 109 dell’11 ottobre 2016 e la deliberazione di G.C. n. 67 dell’1 agosto 2017.

In tal modo, il Comune, di fatto, ha posto in essere una differente pianificazione urbanistica rispetto a quella di cui all’originario avvio del procedimento del 2016.

La Variante n. 4 è stata adottata con deliberazione n. 27 del 24 luglio 2020, ed è stata approvata con deliberazione consiliare n. 40 del 4 dicembre 2020, oggetto del presente giudizio.

La nuova disciplina regola l’intero ambito estrattivo collocato sul territorio comunale, che era suddiviso tra l’ATEg28.1 (dove si trova l’area di proprietà della ricorrente) e l’ATEg28.2, posto più a sud.

5. L’art. 54 delle NTA della Variante n. 4, prevede al comma 2 che nelle aree estrattive, fino alla scadenza del Piano Cave vigente, e comunque finché viene rinnovata l’inclusione in poli estrattivi, prevalgono le prescrizioni sovraordinate del Piano Cave e rimangono efficaci le convenzioni in atto.

Per il periodo successivo alla conclusione dell’attività estrattiva, il comma 3 dell’art. 54 delle NTA, recependo le prescrizioni prevalenti del Piano Cave, individua le seguenti destinazioni finali: (a) finalità agricola in zona nord; (b) finalità insediativa in zona centrale – impianti di lavorazione; (c) finalità ricreativa in zona centrale e zona sud.

Il comma 5 dell’art. 54 delle NTA dispone che, dopo l’esclusione delle aree estrattive dal Piano Cave Provinciale, “su di esse diverranno operative e vincolanti le previsioni di azzonamento e normative del Piano delle Regole così come prescritte per ciascuna zona urbanistica in cui gli ambiti estrattivi sono stati suddivisi”.

6. A specificazione di quanto previsto dall’art. 54 comma 3 delle NTA, il successivo comma 6 dispone che le zone interessate dal Piano Cave, una volta cessata l’attività estrattiva, sono suddivise in: (a) ambiti per attività di riqualificazione e valorizzazione della vegetazione A3; (b) ambiti boscati e fasce boschive A4; (c) ambiti per attività agricole ed insediamenti rurali A1; (d) aree ricreative – naturalistiche pubbliche e/o di uso pubblico; (e) ambiti di recupero per l’attività estrattiva.

L’area estrattiva di proprietà della ricorrente, in quanto ricadente nell’ATEg28.1, è regolata esclusivamente dalle suddette disposizioni, e in particolare subisce il vincolo dell’integrale recupero ad uso agricolo.

Tuttavia, per altre aree estrattive (corrispondenti all’ATEg28.2) è stato previsto un regime più favorevole, con il mantenimento della destinazione produttiva (v. art. 54-bis delle NTA). In queste aree sono consentite attività produttive connesse alla previgente destinazione estrattiva, e precisamente la trasformazione e la valorizzazione del materiale litoide di cava, sia cavato in sito sia proveniente da altri ambiti estrattivi, la produzione di calcestruzzi preconfezionati e per opere in conglomerato cementizio, la lavorazione, trasformazione e commercializzazione di materiali inerti e di recupero, nonché servizi di scavo, movimento terra e trasporto per conto di terzi.

Nelle stesse aree, l’art. 54-bis delle NTA consente anche di insediare nuovi edifici, entro certi limiti con semplice permesso di costruire, e oltre certi limiti previa approvazione di piano attuativo.

7. A fronte di questa regolazione, la ricorrente lamenta che alle aree di sua proprietà la Variante n. 4 abbia concesso il semplice recupero a verde agricolo e il mantenimento in futuro dell’attività agricola, mentre ad aree di terzi, con le stesse caratteristiche e provenienti dal medesimo ATE, è stata assicurata, attraverso l’art. 54-bis delle NTA, una ben più favorevole destinazione produttiva.

8. Nel corso della procedura di approvazione della Variante n. 4 le osservazioni della ricorrente che contestavano la disparità di trattamento e chiedevano l’inclusione nell’ambito sottoposto all’art. 54-bis delle NTA non sono state accolte.

9. La ricorrente, pertanto, impugna nel presente giudizio la deliberazione del Consiglio Comunale di Brembate n. 40 del 4 dicembre 2020 (approvazione definitiva della Variante 4 al PGT), oltre al decreto di non assoggettabilità a VAS quale atto presupposto.

10. Le censure, nelle quali viene lamentata un’ingiustificata disparità di trattamento in relazione ad aree che avrebbero, sostanzialmente, le stesse caratteristiche, possono essere così sintetizzate:

a) il Comune di Brembate, nonostante la sovrapponibilità della situazione di fatto, avrebbe introdotto due norme, l’art. 54 e l’art. 54-bis delle NTA della Variante n. 4, che comportano una divergente e immotivata soluzione pianificatoria (da un lato, destinazione a verde agricolo e mantenimento in futuro dell’attività agricola per l’area della ricorrente, dall’altro destinazione produttiva per aree di terzi con le stesse caratteristiche). Non vi sarebbe alcuna ragione di natura paesistica o ambientale che giustifichi la distinzione pianificatoria sopra indicata. Al contrario, la situazione delle aree poste a sud, molto più verdi e boscate, avrebbe dovuto indurre il Comune ad applicare la disciplina prevista dall’art. 54-bis alle aree poste a nord e non viceversa;

b) vi sarebbe un’evidente disparità di trattamento, considerato che l’art. 54-bis delle NTA consente di insediare nuove attività produttive e nuovi edifici alle stesse correlate su aree oggi assoggettate al Piano Cave. Al contrario, per le aree della ricorrente, aventi per lo più le medesime caratteristiche, la Variante n. 4 prevede il recupero a verde agricolo ed il mantenimento in futuro dell’attività agricola, che nulla ha a che vedere con il contesto e con la situazione di fatto, non più reversibile;

c) è vero che le scelte effettuate dall’amministrazione in ordine alla destinazione delle singole aree non necessitano di particolare motivazione, ma questo non vale in quei casi, di volta in volta individuati dalla giurisprudenza, in cui possa ravvisarsi la lesione di un affidamento qualificato dei privati. La discrezionalità della pianificazione trova infatti un limite nell’esistenza di posizioni consolidate in linea di diritto o non facilmente reversibili in via di fatto. Nel caso di specie si sarebbe proprio di fronte ad una tale evenienza, in quanto la scelta del Comune sarebbe certamente arbitraria, illogica o quantomeno derivante da un travisamento dei fatti. Ricorrerebbe, al contempo, un’ipotesi di lesione dell’affidamento qualificato del privato;

d) sarebbe stata quindi necessaria una motivazione idonea a sostegno della scelta pianificatoria adottata in ordine alle ragioni della scelta e alla valutazione dei contrapposti interessi. Tale motivazione, invece, risulterebbe del tutto assente;

e) l’avvio di approvazione della Variante n. 4 era riconducibile alla deliberazione di G.C. n. 109 del 2016. Il percorso era stato interrotto fino a che con la deliberazione di G.C. n. 67 del 2017 il Comune aveva deciso di riaprire i termini. Da tale data il procedimento sarebbe rimasto ancora sospeso sino a quando il Comune ha deciso di rettificare la deliberazione di G.C. n. 109 del 2016 e la deliberazione di G.C. n. 67 del 2017, ponendo di fatto in essere una nuova e differente pianificazione urbanistica.

Quanto sopra avrebbe richiesto nuovamente il compimento di tutti gli adempimenti procedurali richiesti dalla normativa. Vi sarebbe stato, pertanto, anche il mancato rispetto dell’iter formativo previsto dalla legge.

10. Il Comune di Brembate si costituiva con atto di costituzione meramente formale e, in vista dell’udienza pubblica del 16 aprile 2025, depositava documenti e memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. e, successivamente, memoria di replica, sempre ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

La ricorrente, a propria volta, depositava memoria e memoria di replica.

11. In particolare, il Comune evidenziava come la ricorrente eserciti attività estrattiva di sabbia e ghiaia, autorizzata dalla Provincia di Bergamo in data 6 giugno 2007 e disciplinata dalla convenzione del 27 giugno 2006, intervenuta con il Comune di Brembate.

Sulla base di tale convenzione la ricorrente aveva assunto l’obbligo di realizzare, al termine dell’attività estrattiva, gli interventi di riassetto ambientale necessari per ristabilire la destinazione finale prevista dal Piano Cave provinciale.

Tale obbligo era stato riconfermato con atto unilaterale del 12 novembre 2019.

Il comparto della ricorrente era stato inserito nella revisione del Piano Cave della Provincia di Bergamo, approvata con D.C.R. 9 aprile 1997 n. VI/55, in ampliamento verso nord-est del polo estrattivo denominato BP2g. L’estensione del Polo estrattivo in questione avrebbe comportato già ab origine una diversa destinazione finale delle aree: agricola per la zona nord, insediativa per il resto (impianti tecnologici di depurazione consortile nella zona centrale e parco pubblico attrezzato nella zona sud).

12. Nel 2008 con D.C.R. 14 maggio 2008 n. VIII/619 era stato approvato il nuovo Piano Cave che aveva individuato gli ambiti estrattivi (ATE), esistenti ed in ampliamento, con stralcio dei giacimenti non più sfruttabili. Il polo BP2g era divenuto parte dell’ATEg28.

In tal modo era stata confermata la coltivazione nelle aree della ricorrente, ma contemporaneamente erano state confermate anche le destinazioni finali diversificate.

Era stata, altresì, confermata la destinazione con fasce alberate delle zone con diverse destinazioni all’interno dello stesso ATEg28.

Il Piano Cave del 2015, approvato con D.C.R. del 29 maggio 2015 n. X/848, a seguito di annullamento del Piano del 2008 per mancanza del procedimento di VAS, aveva individuato l’ATEg28.1, posto a nord e l’ATEg28.2 quale porzione meridionale residua. Per il primo ambito era previsto, entro il termine del 9 luglio 2018, il recupero ambientale con zona finale agricola.

13. La ricorrente, nel corso dell’iter di approvazione del nuovo Piano Cave, aveva presentato l’osservazione n. 11 nella quale aveva chiesto l’ampliamento a nord-est dell’ATEg28.1 per ammortizzare gli investimenti già effettuati e l’inserimento della previsione di destinazione finale e di recupero a fondo cava di tipo “insediativo – impianti di lavorazione”, con indicazione di “mantenimento degli impianti di lavorazione” presenti. La Provincia di Bergamo aveva ritenuto non ammissibile l’istanza, rilevando che l’ATE era inserito in un contesto residenziale e l’ampliamento richiesto si avvicinava a ricettori sensibili, non risultando ambientalmente sostenibile.

Il Comune di Brembate aveva, a propria volta, segnalato la prossimità dell’attività estrattiva della ricorrente ad abitazioni residenziali, con conseguente necessità di conferma della destinazione finale agricola.

Essendo stata ribadita dal Comune la vocazione agricola del comparto, la Provincia aveva confermato tale destinazione nel Piano Cave ancora oggi vigente.

14. Più in dettaglio, il Comune spiega che l’area della ricorrente aveva avuto destinazione agricola sin dal suo acquisto e anche al momento del rilascio delle autorizzazioni estrattive nel 2007. Si trattava di una vocazione consolidata, e già il PRG del 2006 prevedeva la destinazione finale agricola.

Il nuovo PGT del Comune di Brembate del 2012 aveva classificato l’area della ricorrente in zona “AE – Ambito per l’esercizio delle attività estrattive” disciplinato dall’art. 54 delle NTA. Tale norma richiamava la disciplina del Piano Cave 2008 all’epoca vigente, e ne recepiva la tripartizione dell’ambito ATEg28, confermandone le destinazioni finali.

15. La tripartizione è confluita nella deliberazione consiliare n. 40 del 4.12.2020, oggetto di impugnazione nel presente giudizio. Con specifico riferimento all’ATEg28.1, in cui si trova l’area della ricorrente, è stata prescritta la destinazione agricola, con classificazione dei terreni a margine in “Ambiti boscati e fasce boschive – art. 60”. La destinazione finale agricola relativamente alla zona nord è stata regolata dal nuovo art. 54 delle NTA, con il contenuto sopra descritto.

16. La diversa disciplina dettata con l’art. 54-bis delle NTA per la zona centrale e meridionale costituirebbe quindi, secondo il Comune, la legittima declinazione urbanistica della storica tripartizione assunta dall’ambito estrattivo a partire dal Piano Cave del 1997, che aveva ampliato il polo BP2g.

In altri termini, l’ambito estrattivo era stato esteso a nord-est sui terreni della ricorrente, originariamente agricoli e coltivati dalla stessa ai fini estrattivi solo a partire dall’autorizzazione del 2006. La porzione meridionale e la porzione centrale avevano invece avuto una diversa utilizzazione, ed erano anche state oggetto di un limitato recupero ambientale, con mantenimento degli impianti preesistenti e restituzione di alcuni terreni ad aree ricreative naturalistiche pubbliche o di uso pubblico mediante creazione di un parco pubblico, nel rispetto del progetto urbanistico comunale e della disciplina provinciale.

17. Il Comune ricorda inoltre come l’autorizzazione allo svolgimento dell’attività estrattiva sia cessata almeno dal luglio 2018.

La parte ricorrente ha in seguito ottenuto diverse proroghe per l’attività complementare di lavorazione degli inerti e per l’esecuzione del recupero ambientale.

In base alla determinazione dirigenziale della Provincia di Bergamo n. 3128 del 2022, la ricorrente era tenuta ad eseguire le opere di recupero ambientale, con destinazione finale agricola, secondo il Piano Cave vigente, entro il 15 ottobre 2025, e a rimuovere gli impianti e le infrastrutture di cava e di servizio entro il 15 luglio 2025.

18. Pertanto, secondo il Comune, i primi tre motivi di ricorso, che rappresenterebbero un’unica censura, sarebbero tutti parimenti infondati. Anche il quarto motivo dovrebbe essere respinto, e il quinto dovrebbe ritenersi inammissibile perché generico.

19. All’udienza pubblica del 16 aprile 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

20. All’esito interveniva ordinanza n. 695 del 18 luglio 2025.

Nella stessa veniva rilevato che, in base alla stessa documentazione prodotta dal Comune (cfr. docc. nn. 30 e 31), l’area denominata ATEg28.2, interessata dalla disciplina dell’art. 54-bis NTA della Variante impugnata della ricorrente risultava caratterizzata dalla presenza di vegetazione e di parti boschive in misura persino maggiore rispetto all’area settentrionale, ATEg28.1, in cui si trova la proprietà della ricorrente

Veniva pertanto disposto un approfondimento istruttorio, allo scopo di meglio chiarire l’effettivo stato dei luoghi, anche in considerazione di quanto emergeva dalla stessa documentazione offerta in atti dal Comune.

21. Conseguentemente, al Responsabile Settore Territorio e Ambiente veniva ordinato di fornire descrizione e documentazione dettagliate in ordine all’ATEg28.1 e all’ATEg28.2, dando conto della superficie di verde e boschiva presente nelle aree sopra indicate, anche in termini comparativi.

22. Veniva, in particolare, richiesto di illustrare i caratteri delle aree disciplinate rispettivamente dagli art. 54 e 54-bis delle nuove NTA, sia nello stato attuale sia nella prospettiva della rinaturalizzazione.

Doveva inoltre essere chiarito per quali ragioni i diritti edificatori di natura produttiva fossero stati concentrati solo in una parte dell’ex area estrattiva, evidenziando gli impedimenti a una diversa distribuzione degli stessi diritti edificatori.

Si chiedeva, altresì, di allegare alla relazione una planimetria, con l’indicazione degli ambiti estrattivi, delle zone disciplinate rispettivamente dagli art. 54 e 54-bis delle nuove NTA, dei confini della proprietà della ricorrente, e dei punti di ripresa della documentazione fotografica.

Il termine per gli adempimenti era indicato nella data del 6 ottobre 2025.

23. L’ulteriore trattazione della controversia era, pertanto, rinviata all’udienza del 6 novembre 2025.

24. Il Comune resistente, in data 6 ottobre 2025, depositava relazione a firma del responsabile del Settore Tecnico.

25. Nella relazione viene evidenziato come, sin dagli anni 50 del secolo scorso le attività di cava, iniziate senza una specifica regolamentazione settoriale, si siano concentrate nelle aree più a sud del territorio comunale, dove sono stati poi realizzati anche i primi impianti di lavorazione.

Solo con il Piano Cave provinciale del 1990 è intervenuta una regolamentazione più strutturata.

Con la pianificazione successiva (Piano Cave 1997) sono state introdotte le destinazioni d’uso post-estrattive ed è stata prevista la destinazione agricola per la zona nord, mentre per le aree centrali e meridionali sono state previste destinazioni insediative con impianti tecnologici, impianti di depurazione consortile e parco pubblico attrezzato.

Il Piano Cave del 2008 ha confermato la destinazione agricola per la zona nord, mentre le aree centrali e meridionali sono state, rispettivamente, destinate ad impianti di lavorazione e a parco pubblico.

Il Piano Cave del 2008 è stato recepito dal PGT comunale del 2012. Quest’ultimo, precisandone i contenuti, ha stabilito le seguenti destinazioni: aree verdi a nord, aree pubbliche centrali e meridionali, aree insediative (impianti) nella zona centrale.

Con il Piano Cave del 2015 sono stati individuati i due nuovi ambiti estrattivi, ATEg28.1 e ATEg28.2. Il primo è stato destinato a recupero finale ad uso agricolo e ricomprende, oltre a quella del ricorrente, anche l’area di altro operatore. Le aree settentrionali, infatti, erano da sempre considerate di pregio agricolo ed erano state oggetto di attività estrattiva, con l’esplicita prescrizione di ripristino dell’uso agricolo al termine dell’attività.

L’elevata naturalità presente nelle aree centrali e meridionali sarebbe invece una conseguenza diretta degli interventi di recupero eseguiti nel tempo.

L’ambito ATEg28.1, inoltre, confina a nord ed est con una zona residenziale consolidata, con un totale di 268 residenti per 114 nuclei familiari. Questo determina delle criticità per la vicinanza di usi del territorio tra loro incompatibili.

Vi sarebbero anche delle criticità relative alla viabilità. L’accesso alla cava avviene da via Crespi, strada con calibro di soli sei metri, classificata come strada secondaria, dotata di una pista ciclopedonale intensamente utilizzata per l’accesso al Villaggio Crespi d’Adda, che è sito Unesco.

Al momento, il transito dei mezzi pesanti è consentito, in deroga, solo per la durata dell’autorizzazione estrattiva. La carreggiata ridotta obbliga, però, i mezzi pesanti, in ingresso cava, ad invadere la corsia opposta, con conseguente potenziale pericolo per la circolazione veicolare e pedonale.

In sintesi, la relazione del Comune afferma che la comparazione tra i due ambiti estrattivi consentirebbe di cogliere la diversità evolutiva e le caratteristiche attuali, sia sotto il profilo della salvaguardia ambientale, discendente dalle scelte operate nelle aree centrali e meridionali, sia sotto l’aspetto delle peculiarità residenziali, di viabilità e ambientali delle aree settentrionali.

26. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa veniva discussa e trattenuta in decisione.

Oggetto del ricorso

27. Oggetto del ricorso è la deliberazione del Consiglio Comunale di Brembate n. 40 del 4 dicembre 2020 (approvazione definitiva della Variante n. 4 al PGT), unitamente al decreto di non assoggettabilità alla VAS quale atto presupposto.

Come già ricordato, ciò che la ricorrente lamenta è una ingiustificata disparità di trattamento in relazione ad aree con diversa destinazione pianificatoria, derivante rispettivamente dagli artt. 54 e 54-bis delle NTA della Variante n. 4.

La differenza di regime, infatti, non sarebbe sorretta da alcuna ragione di natura paesistica o ambientale, oltre ad essere irragionevole.

Vi sarebbe poi una violazione di carattere essenzialmente procedimentale relativa al mancato rispetto dell’iter formativo previsto dalla legge per ciò che concerne l’approvazione della Variante n. 4.

Il merito

28. Passando al merito del ricorso, lo stesso deve ritenersi fondato nei termini di cui in motivazione.

La relazione del Comune depositata in data 6 ottobre 2025

29. Come in precedenza ricordato, all’esito dell’ordinanza collegiale n. 695 del 18 luglio 2025 e in adempimento della stessa, il Comune di Brembate ha depositato una relazione diretta a chiarire lo stato dei luoghi.

30. Dalla relazione in oggetto risulta come la destinazione agricola per la zona nord fosse prevista già dal Piano Cave del 1997, poi confermata dal Piano Cave del 2008 e recepita dal P.G.T. comunale del 2012.

31. Al contempo, la relazione rileva che “dall’esame degli elaborati emerge come la superficie verde boschiva attualmente esistente nella porzione centrale e meridionale (e prossima agli impianti produttivi storici) sia il risultato del recupero ambientale”.

32. Dall’esame degli allegati alla relazione viene in effetti confermato che ciò che caratterizza l’area identificata come ATEg28.2 è la presenza di un’ampia superficie boschiva.

33. Questa circostanza, tuttavia, non giustifica la scelta del Comune di imporre il recupero ambientale in tutta la porzione nord dell’ambito estrattivo, identificata come ATEg28.1. Al contrario, è la dimostrazione che la presenza di “superficie verde e boschiva” è compatibile con il mantenimento degli impianti produttivi storici.

Poiché anche l’ATEg28.1 risulta avere al proprio interno superfici verdi boscate, il punto, come si vedrà nel seguito della motivazione, è stabilire se la rimozione dell’impianto della società ricorrente vada effettuata per introdurre ulteriori elementi di naturalità realmente necessari, o se gli elementi di naturalità già presenti si possano considerare sufficienti, oppure ancora se la rimozione in vista della rinaturalizzazione possa essere parziale, all’interno di un disegno che permetta la coesistenza delle funzioni insediate e di quelle nuove da insediare.

34. In proposito, si osserva che la superficie verde boscata è certamente inferiore nella zona nord rispetto alla zona sud. In quest’ultima la stessa si configura, addirittura, come prevalente.

Può quindi essere giustificato un riequilibrio nella zona nord, ma la transizione dell’intera superficie di cava verso una destinazione agricola o di tutela ambientale comporta in questa parte del territorio un impegno economico per il proprietario indubbiamente superiore a quello imposto ai proprietari dei terreni collocati nella zona centrale e nella zona meridionale. Questo crea effettivamente un problema di disparità di trattamento.

35. Il Comune nella relazione depositata in esecuzione dell’ordinanza collegiale n. 595 del 2025 giustifica il diverso trattamento con la storia dell’attività estrattiva nel territorio comunale, che sarebbe iniziata negli anni 50 del secolo scorso proprio nella zona meridionale di quello che è poi divenuto il comparto estrattivo.

In realtà, gli allegati alla relazione (cfr. allegato 1) evidenziano come l’attività in questione sia iniziata a partire dal periodo sopra indicato non solo nella zona sud, ma anche nella zona nord, dove è collocata la proprietà della ricorrente.

36. Sempre nella relazione, il Comune sostiene come la comparazione tra i due ambiti estrattivi in esame consenta di coglierne “la diversità evolutiva e le caratteristiche attuali”.

L’affermazione del Comune, però, sembra non tenere conto del fatto che la presenza nell’area estrattiva identificata come ATEg28.2 di una “elevata naturalità”, molto più accentuata di quella dell’area dove è collocato l’impianto della ricorrente, è il risultato di interventi di rinaturalizzazione pregressi, i quali non impediscono ora il mantenimento come aree produttive degli impianti collocati in zona. Non è chiaro perché questo risultato non si possa ottenere anche nell’ATEg28.1, o, altrimenti detto, perché ai proprietari della zona nord vengano imposti in una volta sola oneri di recupero superiori a quelli che per i proprietari della zona centrale e meridionale sono stati diluiti nel corso di molti anni.

37. Il Comune, peraltro, riconduce la diversa scelta pianificatoria anche a quelle che definisce “criticità viabilistiche” che caratterizzerebbero l’accesso all’area di cava della ricorrente.

L’accesso avverrebbe da via Crespi, strada “con calibro di soli 6,00 metri” ove anche sarebbe presente una pista ciclopedonale intensamente utilizzata.

38. I rischi per la viabilità sono documentati da semplici fotografie senza alcuna analisi sitospecifica estesa agli elementi strutturali della strada, ai flussi di traffico, e al rapporto con la zona residenziale.

In proposito, si osserva che la c.d. criticità viabilistica parrebbe riguardare l’accesso alla cava del solo ricorrente. La stessa amministrazione ricorda, però, che nell’ATE28g.1 vi è anche un altro operatore, sul quale nulla viene detto.

In ogni caso, ferme restando le precisazioni che verranno fatte nel prosieguo in ordine a tale aspetto, una scelta pianificatoria riguardante un intero ambito estrattivo non può basarsi su problemi viabilistici, che di per sé richiedono normalmente solo modifiche puntuali alle infrastrutture stradali.

39. Ritorna poi il problema della disparità di trattamento, in quanto è difficile ipotizzare che nell’ATEg28.2 vi sia una viabilità diversa, eppure tale ambito è stato ritenuto adatto ad una destinazione produttiva, addirittura con insediamento di nuove attività.

Le scelte pianificatorie del Comune

La giurisprudenza sulla sindacabilità delle stesse

40. Poiché il presente ricorso riguarda scelte pianificatorie, è opportuno fare alcune precisazioni con specifico riferimento ai limiti di sindacabilità delle stesse.

La giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che “Le determinazioni assunte in materia di pianificazione urbanistica del territorio comunale si connotano per l’ampia discrezionalità di cui godono gli enti che intervengono nel procedimento complesso finalizzato alla approvazione e ai successivi aggiornamenti degli atti di pianificazione urbanistica comunale, cui corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi: a tale sindacato è, viceversa, estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito (cfr. in termini ex multis C. Stato, Sez. IV, 21 agosto 2024 n. 7187).

Analogamente, ha ricordato che le stesse sono “caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità” (cfr. in termini TAR Lombardia, Sez. II, 19 settembre 2025 n. 2950 che, a propria volta, richiama C. Stato, Sez. II, 25 settembre 2024 n. 7787).

41. Per ciò che riguarda, invece, il dovere di motivazione dell’Amministrazione, sempre la giurisprudenza amministrativa ha precisato che “E’ indubbiamente vero che secondo un risalente insegnamento l’amministrazione non è tenuta a corredare di una puntuale motivazione le scelte operate in sede di pianificazione urbanistica, con riferimento alle singole aree (c.d. motivazione polverizzata) ma allorquando, come nel caso di specie, è contestata in fatto, sub specie di eccesso di potere per travisamento, anche la sussistenza dei presupposti di fatto per ricondurre una determinata area nell’ambito di una determinata zonizzazione, l’amministrazione è tenuta a dimostrare in giudizio che la sussistenza di detto presupposto, e con esso la razionalità della scelta operata, sia stata adeguatamente accertata (e ciò già in sede procedimentale), richiamando ed evidenziando i criteri generali seguiti nell’impostazione del piano oppure ogni altro elemento ritenuto utile a giustificare la scelta e, ancor prima, a dimostrare la sussistenza del fattuale presupposto che l’abbia resa possibile” (cfr. in termini ex multis C. Stato, Sez. IV 28 febbraio 2025 n. 1753).

La fattispecie concreta oggetto del presente giudizio

42. Richiamando le considerazioni svolte sopra a proposito della relazione istruttoria del Comune, e applicando le coordinate ermeneutiche delineate dalla giurisprudenza amministrativa, risulta evidente che la scelta del Comune di differenziare radicalmente la disciplina dell’ATE28g.1 da quella dell’ATEg28.2 non supera l’esame di coerenza con i parametri di ragionevolezza, proporzionalità e parità di trattamento.

43. Occorre premettere che tra le parti è intervenuta la sentenza del TAR Brescia, Sez. I, 4 luglio 2018 n. 653, la quale, tra l’altro, ha annullato l’ordine di demolizione dei manufatti realizzati dalla ricorrente nell’area di cava, destinati alla lavorazione di inerti. In questa pronuncia viene ricordato come l’art. 10 L.R. 14 del 1998 stabilisca che “le previsioni del Piano Cave provinciale prevalgono sulle eventuali previsioni difformi contenute negli strumenti urbanistici comunali”.

Per queste ultime viene, pertanto, a configurarsi “una condizione di subalternità” che permane per tutta la durata del Piano Cave provinciale, e termina solo dopo l’esaurimento dell’attività estrattiva, quando “gli strumenti urbanistici comunali si riappropriano per intero della funzione pianificatoria”.

44. Tale “riappropriazione”, però, non opera su una tabula rasa, ma deve tenere conto e farsi carico della situazione dei luoghi risultante dal legittimo esercizio dell’attività estrattiva. La funzione pianificatoria degli ex ambiti estrattivi è quindi in primo luogo una disciplina transitoria esterna al Piano Cave ma necessariamente condizionata dagli effetti che lo stesso ha prodotto sul territorio.

45. Se certamente al giudice amministrativo non è consentito sindacare nel merito le scelte pianificatorie poste in essere dal Comune, caratterizzate da ampia discrezionalità, tuttavia le stesse devono disciplinare l’uscita dal Piano Cave in modo non irragionevole, non arbitrario, e non scollegato dalla realtà fattuale. Al riguardo, occorre sottolineare che la realtà fattuale comprende, oltre alla trasformazione del territorio, gli investimenti operati dai cavatori, e le connesse aspettative economiche,

46. Quanto sopra anticipato a proposito delle informazioni contenute nella relazione inviata dal Comune in seguito all’ordinanza collegiale n. 695 del 18 luglio 2025 consente di ritenere che nello specifico la discrezionalità pianificatoria non sia stata esercitata correttamente.

47. La diversa disciplina dei due diversi ambiti, ATEg28.1 e ATEg28.2, non risulta, infatti, giustificata né da una diversa conformazione degli stessi (che non sussiste), né dalla storia dell’attività di escavazione (analoga), né dall’esigenza di rinaturalizzare in misura maggiore la parte nord (non dimostrata), e neppure dalle condizioni della viabilità (migliorabili con interventi puntuali).

48. La circostanza che nella parte centrale e meridionale la maggiore naturalità sia “conseguenza diretta degli interventi di recupero ambientale eseguiti nel tempo” potrebbe giustificare un onere analogo a carico dei privati nella parte nord, come si è visto sopra, ma alle stesse condizioni, ossia salvaguardando in una certa misura l’insediamento di attività produttive.

49. Anche la circostanza che nell’ambito denominato ATE28g.1 vi sia un’area ben più vasta destinata ad insediamenti produttivi non si correla con il vincolo alla rinaturalizzazione integrale. Per raggiungere una situazione di equilibrio e di parità di trattamento con l’ATEg28.2 sarebbe infatti sufficiente una riduzione parziale della superficie produttiva, e dunque un onere di ripristino più contenuto, secondo proporzioni che dovrebbero comunque essere formulate dal Comune.

50. La transizione dopo la conclusione del Piano Cave richiede una particolare attenzione nella distribuzione degli oneri tra i privati.

La scelta pianificatoria del Comune, introdotta con la Variante n. 4 impugnata, risulta invece basata su un non corretta valutazione della situazione di fatto, e presenta evidenti aspetti di irragionevolezza, da cui discente una disparità di trattamento non giustificata.

51. Per le aree situate nella zona nord, ovvero l’ambito individuato come ATEg28.1, viene infatti prevista la destinazione finale agricola. Per l’ambito individuato come ATEg28.2 viene al contrario prevista “la destinazione produttiva anche con insediamento di nuove attività”.

Queste ultime, oltretutto, possono essere anche “di carattere diverso da quelle storicamente esercitate”.

Rispetto a cavatori che hanno esercitato la propria attività in modo analogo, salvo un maggior recupero naturalistico nella zona meridionale, tutti i vincoli sono su un versante e tutte le opportunità di sviluppo economico sull’altro. È mancata la ricerca di un equilibrio.

Infondatezza del quinto motivo di ricorso

52. Fermo restando quanto sopra, deve, invece, ritenersi infondato il quinto motivo di ricorso (iter formativo della Variante n. 4), oltre a profilarsi elementi di inammissibilità per carenza di interesse in ordine alle censure avanzate.

In realtà, il procedimento di approvazione di una variante al PGT è caratterizzato da particolare complessità, e dalla necessità che gli uffici tecnici ricevano costantemente impulsi politici sulle scelte strategiche. Da ciò discende l’inapplicabilità del principio di necessaria predeterminazione del termine di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 2 comma 2 della L. 241 del 1990.

Pertanto, nonostante la sospensione del percorso di elaborazione della proposta di variante, il procedimento poteva essere considerato unitario anche a distanza di tempo. L’impugnata deliberazione di approvazione definitiva poteva quindi intervenire legittimamente all’interno del procedimento originario senza alcuna necessità di avviare un nuovo procedimento.

Conclusioni

53. Conclusivamente, il ricorso deve ritenersi fondato nei termini di cui in motivazione, con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, limitatamente alla disciplina urbanistica di interesse della ricorrente, come sopra descritta.

L’effetto conformativo della sentenza vincola il Comune a intervenire senza ritardo sulla pianificazione urbanistica, per la parte incisa dall’annullamento, nel rispetto delle indicazioni esposte ai punti precedenti, e garantendo il contraddittorio con la ricorrente.

Le spese processuali

54. Per ciò che concerne le spese del presente grado di giudizio, la particolarità e complessità della controversia ne giustifica la integrale compensazione tra le parti.

TAR LOMBARDIA – BRESCIA, II – sentenza 28.01.2026 n. 87