3. L’istanza diretta ad ottenere l’autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali relativamente alla memoria del 31 ottobre 2025, formulata dai controinteressati, non può essere accolta, in quanto, da un lato, è stata formulata successivamente al deposito della memoria, mentre l’art. 13-ter disp.att. c.p.a. (che prevale sul decreto del Presidente del Consiglio di Stato sia in virtù del criterio temporale sia di quello gerarchico) consente solo l’autorizzazione anteriore al deposito dell’atto difensivo, e, dall’altro, il superamento dei limiti dimensionali non è giustificato né dalla particolare complessità delle questioni tecniche, giuridiche o di fatto, né da interessi sostanziali perseguiti di particolare rilievo anche economico, politico e sociale, o dalla tutela di diritti civili, sociali e politici né da altre esigenze difensive, come confermato dalla individuazione, da parte degli stessi controinteressati, di parti della memoria suscettibili di stralcio (ad esempio, quella parte corrispondente alla mera riproduzione del contenuto dell’ordinanza impugnata, presente nel fascicolo di primo grado, ed inserita nella memoria in spregio all’art. 2, comma 1, lett. d del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 dicembre 2016 e senza che ciò fosse reso necessario dalla narrazione dei fatti della controparte, stante il contrario accertamento della sentenza di primo grado e la sufficienza di una difesa sintetica e, al più, della riproduzione di limitate parti dell’ordinanza).
Deve, pertanto, essere applicata la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 13ter disp.att. c.p.a. Difatti, come chiarito da Cons. Stato, Ad. Pl., 13 marzo 2025, n. 3, l’art. 13-ter, comma 5, dell’allegato II al c.p.a., nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 813, della legge 30 dicembre 2024, n. 207, trova applicazione anche in relazione ai ricorsi depositati antecedentemente al 1° gennaio 2025.
La sanzione pecuniaria, tenuto conto dell’entità del superamento dei limiti dimensionali stabiliti (circa 10.000 caratteri), della complessità e della dimensione della sentenza impugnata (di 14 pagine), del contenuto (già esteso) della memoria di costituzione dei controinteressati, delle difese espletate anche dall’Amministrazione resistente, deve essere quantificata nella somma di euro 975,00, pari al contributo unificato versato dall’appellante.
Il Collegio intende evidenziare che nella determinazione della sanzione occorre tenere conto anche del pregiudizio lamentato dalla parte che rileva il superamento dei limiti dimensionali degli atti defensionali prodotti dalla controparte.
Va sottolineato, al riguardo, che la normativa diretta a razionalizzare la misura degli scritti difensivi mira non soltanto ad assicurare l’efficiente svolgimento del giudizio, ma persegue anche lo scopo di assicurare alle parti la pienezza del diritto di difesa. Tale finalità va perseguita definendo i limiti ragionevoli entro cui le parti sono abilitate a sviluppare i propri argomenti difensivi.
Nel caso in esame, come ricordato, la parte appellante ha tempestivamente stigmatizzato l’eccessiva lunghezza delle difese di controparte: tale dato rileva, pertanto, in modo determinante, sull’applicazione della sanzione e sulla sua quantificazione.
4. Con il primo motivo si è denunciata la violazione degli artt. 7,8,10,10 bis e 21-octies della legge n. 241 del 1990, con riferimento all’art. 64 c.p.a., oltre all’insufficiente e contraddittoria motivazione ed alla violazione del principio del giusto procedimento, visto che, da un lato, la nota n. 29504/2017 del Comune è stata indirizzata alla ricorrente solo per conoscenza e non ha esposto i motivi ostativi all’accoglimento delle istanze di condono e che, dall’altro, la sentenza ha sovrapposto le garanzie di cui all’art. 7 e quelle di cui all’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 ed ha erroneamente applicato il successivo art. 21-octies, senza tenere conto che non è affatto palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato, come confermato dalla relazione tecnica depositata, il cui contenuto non è stato contestato dal Comune.
Con il nono motivo si è denunciata la violazione degli artt. 2, 4, 7, 8, 9, 10, 10-bis e 21 octies della legge n. 241 del 1990, oltre che dei principi generali del contraddittorio, del procedimento e di buona amministrazione, in quanto è mancato il contraddittorio.
Le censure, che devono essere trattate congiuntamente, in quanto sovrapponibili, non possono trovare accoglimento.
La sentenza impugnata ha fatto corretta applicazione della regola secondo cui l’istituto del preavviso di rigetto, di cui all’ art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, stante la sua portata generale, si applica anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, per cui è illegittimo il provvedimento di diniego dell’istanza di permesso in sanatoria nel caso in cui non sia stata inviata la comunicazione di preavviso di rigetto, ma trova applicazione l’ art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241 del 1990 , secondo cui il mancato preavviso di diniego non produce effetti vizianti ove l’Amministrazione non avrebbe comunque potuto emanare provvedimenti diversi da quelli in concreto adottati (v., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VII, 15 gennaio 2025, n. 297). Del resto, la stessa appellante, nella formulazione del motivo, ha allegato l’applicazione dell’art. 21-octies, secondo comma, primo periodo, della legge n. 241 del 1990, pur assumendone la violazione, in considerazione della asserita possibilità di un contenuto diverso del provvedimento. Tuttavia, la natura vincolata del provvedimento esclude tale possibilità. Né a diverse conclusioni può pervenirsi in considerazione della relazione tecnica, depositata nel giudizio di primo grado, in cui, a prescindere dalle conclusioni, che hanno carattere valutativo, è confermata la descrizione delle opere contestate dal Comune. Non può, difatti, ritenersi che le conclusioni del tecnico siano suscettibili di mancata contestazione ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., condotta che è configurabile, in base alla lettera della legge ed ai principi generali, solo relativamente ai fatti e non anche ai giudizi e alle valutazioni.
Le stesse considerazioni valgono in relazione all’asserita violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.
5. Con il secondo motivo si è lamentata la violazione degli artt. 31 e 32 della legge n. 47 del 1985, 39 della legge n. 724 del 1994 e 146, 167 e 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, oltre all’eccesso di potere per carenza di istruttoria e per omessa acquisizione del parere della Sovrintendenza e della Commissione preposta alla tutela del paesaggio, essendo necessari i pareri de quibus anche in ipotesi di rigetto delle istanze di condono, contrariamente a quanto affermato in sentenza.
Neppure tale motivo può essere accolto. Il parare favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo è necessario, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 39, comma 8, della legge n. 724 del 1994, solo ai fini del rilascio del titolo in sanatoria, come si ricava, in modo inequivoco, dalla lettera della legge. Tali disposizioni rilevano ai fini della interpretazione degli artt. 146, 167 e 181 del d.lgs. n. 42 del 2004. Relativamente a tale problematica è sufficiente richiamare la giurisprudenza più recente di questo Consiglio, con cui l’appellante non si è confrontata, secondo cui il diniego di condono edilizio è legittimo se disposto in assenza del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, essendo esclusa in via generale la sanabilità delle opere abusive oggetto del terzo condono nelle zone vincolate (Cons. Stato, Sez. VI, 17 febbraio 2023, n. 1672). In ordine al parere della Commissione preposta alla tutela del paesaggio, inoltre, si è affermato che la specialità del procedimento di condono rispetto all’ordinaria procedura di rilascio della concessione a edificare e l’assenza di una specifica previsione in ordine alla sua necessità rendono, per il rilascio della concessione in sanatoria “straordinaria” (o condono), il parere della Commissione edilizia non obbligatorio ma facoltativo, al fine di acquisire eventuali informazioni e valutazioni con riguardo a particolari e sporadici casi incerti e complessi, in assenza dei quali il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato alla semplice verifica dei numerosi presupposti e condizioni espressamente e chiaramente fissati dal legislatore (Cons. Stato, Sez. VI, 7 dicembre 2022, n. 10719). Del resto, le Commissioni, disciplinate dall’art. 148 del d.lgs. n. 42 del 2004, sono organi consultivi di supporto, che esprimono pareri nel corso dei procedimenti autorizzatori di cui agli artt. 146, comma 7, 147 e 159 – pareri la cui originaria qualificazione di obbligatori è stata eliminata con le modifiche apportate dal d.lgs. n. 63 del 2008.
6. Con il terzo motivo si è dedotta la violazione degli artt. 146, 167 e 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, oltre che 2 e 3 della legge n. 241 del 1990, e la illogicità e genericità della motivazione con cui è stato dichiarato inammissibile il motivo avente ad oggetto l’illegittima adozione di un unico atto, con una motivazione del tutto astratta, con riferimento a sei distinti procedimenti ed a fattispecie completamente diverse e conseguente lesione della propria posizione giuridica. Neppure tale censura può essere accolta, visto che, a prescindere dalla sua ammissibilità, il provvedimento è unitario solo dal punto di vista formale, ma contiene una motivazione che vale per tutte le diverse istanze di condono, non arrecando, pertanto, pregiudizio al diritto di difesa della ricorrente appellante.
7. Con il quarto motivo si è denunciata la violazione degli artt. 31, 32, 33 e 35 della legge n. 47 del 1985, 39 della legge n. 724 del 1994, 146, 167 e 181 del d.lgs. n. 42 del 2004, 2 e 3 della legge n. 241 del 1990, oltre che del principio del giusto procedimento, in quanto la sentenza ha affermato che le opere contestate hanno comportato una radicale trasformazione del manufatto oggetto dell’istanza di condono, tale da renderlo irriconoscibile, senza tenere conto del supporto probatorio tecnico contrario (relazione prodotto del dott. Esposito), neppure esaminato, da cui emerge che molti degli interventi sono di mera rifinitura e completamento ed hanno rispettato le prescrizioni di cui all’art. 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, stante la perizia del 31 agosto 1991 del geometra Manfredonia, e, comunque, in caso di contraria valutazione, si sono tradotti in opere ulteriori ed autonome da quelle oggetto di condono, nell’ambito del cui procedimento è, comunque, ammessa la regolarizzazione ex post di opere in contrasto con le prescrizioni urbanistiche anche in zone vincolate, purché si tratti di un vincolo di inedificabilità relativa, sicché la motivazione della sentenza e del provvedimento sono del tutto inappaganti (anche con riferimento all’asserita infedeltà della dichiarazione contenuta nella istanza di condono presentata in base alla legge n. 724 del 1994, riguardo alla preesistenza della cantinola, erroneamente esclusa in virtù di un rogito anteriore). Con il settimo motivo si è lamentata la violazione degli artt. 6,10, 22, 31, 32, 33, 34 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 e 146 e 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, oltre che la incompletezza e contraddittorietà della motivazione ed il travisamento dei fatti, in quanto dalla stessa sentenza si evince che le ulteriori opere eseguite sono di mero completamento dei manufatti oggetto di condono e non ne hanno comportato alcuna trasformazione, come confermato dalla relazione tecnica prodotta: in particolare non vi è un cambio di destinazione al piano seminterrato, non essendo state alterate le originarie caratteristiche del deposito, che ha un’altezza di m. 2,48 inferiore a quella minima per gli ambienti abitabili, senza che assuma rilevanza la presenza di un servizio igienico; il locale lavanderia è di modestissima entità e non ha comportato alcuna trasformazione rilevante dell’originario piano volumetrico; il sottotetto del primo piano ha un’altezza variabile da appena m 1,20 a 0, per cui non è praticabile; le opere esterne sono modeste, di mero completamento, o precarie, come la tettoia; l’asserito cambio di destinazione della cantina in cucina è smentito dalla relazione tecnica prodotta.
I due motivi, che sono strettamente connessi e devono essere, pertanto, trattati congiuntamente, non possono essere accolti.
In proposito è sufficiente sottolineare che, a prescindere dagli altri abusi rilevati, dall’ordinanza si evince chiaramente che il piano seminterrato, che, secondo le istanze di condono, doveva costituire un garage/deposito, è stato oggetto di interventi che ne hanno completamento mutato la destinazione (in particolare realizzazione di un servizio igienico, di una cucina, di una serie di aperture e porte finestre); parimenti il sottotetto dell’ultimo piano, che doveva costituire un ambiente di mero isolamento termico, è stato trasformato in deposito. Non può essere condivisa la valutazione del tecnico di parte, secondo cui, mancando i requisiti necessari ai fini dell’abitabilità nel piano seminterrato e in considerazione dell’altezza minima del sottotetto, non potrebbe ritenersi realizzato alcun cambio di destinazione di tali manufatti rispetto alle originarie istanze di condono ed alla successiva relazione di cui all’art. 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985 (in cui si è prospettato il completamento delle opere oggetto delle precedenti istanze, ma non la loro trasformazione). E’ sufficiente osservare che, indipendentemente dall’assenza dei requisiti necessari per l’abitabilità legale, le opere realizzate alterano in modo permanente ed intrinseco la destinazione funzionale del bene, che risulta, pertanto, sostanzialmente difforme rispetto alle istanze di condono. Più precisamente risulta realizzato un fabbricato con tutti e tre i piani a destinazione abitativa in luogo di quello originario, prospettato nelle istanze di condono, con un piano seminterrato ad uso deposito/garage e gli altri a destinazione abitativa. La non riconducibilità dell’opera alle istanze di condono giustifica il diniego, con conseguente applicazione delle discipline violate.
Né la decisione disgiunta delle pratiche avrebbe condotto a risultati difformi, tenuto conto dell’orientamento secondo cui la regolarizzazione edilizia degli abusi richiede una considerazione unitaria degli stessi e, dunque, una valutazione della condonabilità che sia estesa alla integralità dell’attività illecita posta in essere dal privato senza alcuna possibilità di parcellizzazione, soprattutto quando la stessa presenti una connotazione fisica unitaria e, come tale, non scindibile (Consiglio di Stato, Sez. I, 9 novembre 2023 , n. 1433).
Pure risulta del tutto congrua, ai fini della individuazione della data di realizzazione delle opere oggetto dell’ultima istanza di condono (in particolare la lavanderia), la valutazione dell’elemento indiziario desumibile dal rogito del 16 febbraio 1994, in cui la stessa ricorrente appellante ha escluso la realizzazione di interventi ulteriori rispetto a quelli di cui alle precedenti istanze di condono.
8. Con il quinto motivo si è denunciata l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso l’illegittimità dell’ordine di demolizione, conseguente all’illegittimità del diniego di condono. Il rigetto di tale motivo dipende da quello delle censure relative al diniego di condono.
9. Con il sesto motivo si è lamentata la violazione del d.P.R. n. 380 del 2001, del d.lgs. n. 42 del 2004 e 2 e 3 della legge n. 241 del 1990, oltre alla genericità della motivazione ed al difetto di istruttoria, stante la mancata indicazione delle disposizioni violate ed il cumulo della sanzione ripristinatoria ed ambientale. La sentenza è corretta anche in ordine a tali profili, in quanto, da un lato, la motivazione dell’ordinanza è esaustiva, presentando la descrizione completa e dettagliata delle opere, delle loro difformità relativamente alle istanze di condono e degli ulteriori profili di illegittimità, e, dall’altro lato, non comporta alcun cumulo di sanzioni, limitandosi ad imporre la demolizione delle opere abusive, oltre che per la carenza di titolo (di per sé sufficiente), per gli ulteriori profili rilevati.
10. Con l’ottavo motivo è stata denunciata la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, stante la omessa indicazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale. La censura è destituita di fondamento, in quanto l’omessa o imprecisa indicazione dell’area occupata e di quella di sedime non costituisce motivo di illegittimità dell’ordinanza di demolizione, considerato che, con il contenuto dispositivo di quest’ultima si commina la sanzione della demolizione del manufatto abusivo, mentre l’indicazione dell’area rappresenta un presupposto accertativo ai fini della misura sanzionatoria dell’acquisizione (Cons. Stato, Sez. VI, 15 febbraio 2023, n. 1584).
11. In definitiva, l’appello deve essere rigettato.
Le spese del giudizio devono essere integralmente compensate, stante la complessità e peculiarità della vicenda e la necessità di integrare la motivazione della sentenza, relativamente ad alcuni profili.
I controinteressati devono essere condannati in considerazione del superamento dei limiti dimensionali nella memoria del 31 ottobre 2025, ai sensi dell’art. 13-ter delle disposizioni di attuazione c.p.a., come novellato dall’art. 1, comma 813, della legge n. 207 del 2024, al pagamento di euro 975,00.
CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 09.01.2026 n. 182