1. Con ricorso notificato il 13 dicembre 2024 e depositato il successivo giorno 18 (RG n. 689/2024), l’avv. Rosaria SAFFIOTI impugnava gli atti in epigrafe indicati, formulando quattro distinti motivi di gravame.

Si costituiva il Comune di Gioia Tauro, con memoria del 3 gennaio 2025.

Con ordinanza n. 13 dell’11 gennaio 2025 la Sezione accoglieva la domanda cautelare.

Con deliberazione n. 24 del 6 febbraio 2025 il Comune revocava gli atti impugnati e nella stessa seduta di Giunta abrogava di nuovo l’ufficio legale, riavviando la procedura di esternalizzazione del servizio (deliberazioni n. 26 e n. 27/2025).

Premesso che i predetti nuovi provvedimenti sono stati oggetto di autonomo ricorso (RG n. 89/2025), con memoria del 25 luglio 2025 il Comune di Gioia Tauro eccepiva l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse del primo ricorso, pur riportandosi nel merito alle difese svolte nella memoria di costituzione.

Con memoria conclusiva dell’1 settembre 2025 parte ricorrente chiedeva, in via preliminare, “di dare corretta esecuzione dell’ordinanza cautelare 13/2025 e dunque dichiarare la nullità dei provvedimenti sopravvenuti adottati in elusione di quest’ultima e accogliere le doglianze contenute in ricorso annullando in ogni caso i provvedimenti impugnati. In via gradata, … dichiarare cessata la materia del contendere del presente giudizio considerata la revoca degli atti impugnati (giusta Del 24/2025) ed in virtù del criterio della soccombenza virtuale condannare controparte al pagamento delle spese di lite stante l’espressa riserva di agire anche per il danno derivato; comunque -previa ove occorra riunione del presente ricorso con il n. 89/2025 ed eventuale conversione del rito e dell’azione proposta in conformità alle previsioni di legge e all’oggetto della domanda anche ivi formulata – … accogliere le istanze della ricorrente volte a censurare la soppressione dell’ufficio legale e la modifica del suo profilo professionale con assegnazione a mansioni non conformi a quest’ultimo, con riserva di agire per il conseguente risarcimento dei danni”.

2. Col secondo ricorso, notificato il 26 febbraio 2025 e depositato il successivo giorno 27, qualificato come “ricorso per ottemperanza”, l’interessata agiva sia per l’ottemperanza dell’ordinanza cautelare n. 13 dell’11.1.2025, adottata nell’ambito del ricorso n. 689/2024 RG, che per la nullità/annullamento delle deliberazioni di G.M. nn. 26 e 27 del 13 febbraio 2025.

In particolare, col primo motivo lamentava “violazione ed elusione dell’ordinanza cautelare”; con le ulteriori sette censure articolava vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, sotto svariati profili.

Con decreto n. 39 del 28 febbraio 2025 veniva respinta l’istanza ex art. 56 c.p.a.

Con memoria di costituzione del 14 marzo 2025 il Comune di Gioia Tauro deduceva in primis l’inammissibilità del ricorso ex art. 112 c.p.a. e contestava poi tutte le presunte illegittimità degli atti impugnati, concludendo per il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 47 del 20 marzo 2025, ritenute le esigenze cautelari “tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del presente giudizio nel merito, in uno al ricorso n. 689/2024 RG”, si provvedeva a fissare l’udienza pubblica, in vista della quale solo la parte ricorrente depositava memoria.

3. All’udienza pubblica odierna i giudizi sono stati posti in decisione.

3.1 Preliminarmente ritiene il Collegio che i due ricorsi possano essere riuniti in ragione della loro connessione soggettiva e oggettiva e così definiti con un’unica sentenza, con la precisazione che gli atti di micro-organizzazione contestati in entrambi i giudizi vengono considerati solo per quanto essi possono aver inciso o essere stati incisi in modo diretto e immediato dalle scelte sottese agli atti di macro-organizzazione su cui si incentra il petitum sostanziale dei ricorsi e su cui indubbiamente vi è la giurisdizione del giudice amministrativo.

4. Con riferimento al primo ricorso deve darsi atto della sua improcedibilità, avendo la Giunta comunale con deliberazione n. 24 del 6 febbraio 2025, in asserita esecuzione dell’ordinanza cautelare di questo TAR n. 13/2025 provveduto a “revocare per l’effetto le proprie precedenti deliberazioni n. 132 del 09/10/2024 ad oggetto “Rimozione dell’Avvocato comunale dall’Ufficio Avvocatura civica – Assegnazione al Settore III”, n. 145 del 17/10/2024 ad oggetto “Riorganizzazione uffici e servizi. Approvazione nuova struttura organizzativa del comune di Gioia Tauro e n. 152 del 04/11/2024 ad oggetto “Affidamento all’esterno della difesa giudiziale dell’ente in materia civile, penale, amministrativa e tributaria. Direttive al Responsabile del Settore I”, demandando al Responsabile del Settore Primo di provvedere alla revoca della determina n. 777 del 27/11/2024 con la quale erano stati approvati gli avvisi pubblici per l’affidamento diretto del servizio legale.

Ne consegue che parte ricorrente non può più avere interesse ad un loro annullamento in sede giurisdizionale.

5. Ciò tuttavia non esonera il Tribunale dal valutare l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, atteso che nella memoria dell’1 settembre 2025 la parte interessata ne ha fatto espressa richiesta ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., riservandosi di agire per il risarcimento dei danni.

5.1 Ritiene sul punto il Collegio, confermando la valutazione espressa in sede cautelare, di dichiarare illegittimi gli atti impugnati col ricorso principale.

In sede cautelare si era apprezzato il fumus boni iuris del ricorso:

-quanto ad A) [rimozione della ricorrente dall’Avvocatura civica], al difetto di istruttoria e violazione dell’art. 7 del Regolamento dell’Avvocatura comunale, non emergendo neppure un richiamo agli atti istruttori preventivi dai quali il Segretario generale proponente, appena insediatasi, avrebbe tratto elementi di “un certo atteggiarsi del lavoratore”, del suo “negligente svolgimento della prestazione” e dei conseguenti danni patrimoniali e apparendo prima facie non correttamente applicato il citato art. 7 che prevede la rimozione del singolo avvocato dall’Ufficio legale nei casi di “sanzioni disciplinari” che rendano incompatibile il rapporto fiduciario e/o denotino situazioni di incompatibilità ambientale, mentre la sanzione in discussione, per fatti datati e impugnata innanzi al giudice del lavoro (ovvero la mancata costituzione dell’Avvocatura nei ricorsi tributari dal 2020 fino al settembre 2023 e tra questi uno promosso dal coniuge, laddove tra l’altro, secondo la difesa dell’interessata, l’incarico di patrocinare la difesa del Comune nei predetti ricorsi era affidata al Funzionario dell’area tributi) era la prima e unica irrogata alla dipendente in tutta la sua carriera professionale e nessuna situazione di incompatibilità ambientale risulta enunciata;

-quanto a B) [soppressione dell’Avvocatura civica], alla violazione dei principi di buon andamento e imparzialità, economicità ed efficienza dell’azione amministrativa, risultando del tutto omessi, come puntualmente prospettato in ricorso, non solo il parere di regolarità contabile, ma anche importanti passaggi istruttori e valutativi necessari a sorreggere una così rilevante modifica organizzativa degli uffici; carenza ancora più rilevante in un caso in cui la previa rimozione dell’unico avvocato dell’Ufficio legale è indicato come il dato di fatto da cui prende le mosse, appena otto giorni dopo, la deliberazione volta a sopprimere l’intero Ufficio e lo stesso Ente, nella propria costituzione, riconosce che “il provvedimento impugnato non fa riferimento all’assenza di dipendenti muniti di titolo abilitativo, ma ad una generica impossibilità di sostituire l’Avv. Saffioti”, così comprovando la percorribilità di altre soluzioni organizzative interne;

-quanto a C) [esternalizzazione del servizio di difesa giudiziale dell’Ente], pure alla violazione dei principi di buon andamento e imparzialità, economicità ed efficienza dell’azione amministrativa e anche ad eccesso di potere per irragionevolezza, sia sotto il profilo del contenimento della spesa, particolarmente rilevante trovandosi il Comune in stato di dissesto dal 2017, apparendo economicamente sottostimata la scelta di affidare all’esterno tutti gli incarichi legali, che sotto quello della maggiore pienezza della difesa dell’Ente, come efficacemente detto in ricorso e nel corso della discussione orale, anche in punto di fatto, ad esempio con riferimento a tutte le pratiche pendenti in ordine alle quali nulla risulta previsto”.

5.2 Vanno in particolare rimarcate, anche nella odierna sede di merito, le considerazioni svolte sui primi due principali profili della vicenda conteziosa (essendo il terzo, ossia la scelta di esternalizzare il servizio, consequenziale alla soppressione dell’ufficio legale interno).

Con una palese inversione logica e metodologica efficacemente stigmatizzata dalla ricorrente il Comune di Gioia Tauro ha, infatti, dapprima estromesso dall’ufficio dell’Avvocatura l’unico Avvocato che ne faceva parte, sulla base di presupposti “disciplinari” non adeguati e pertinenti, e poi prendendo le mosse dalla previa rimozione dell’unico Avvocato dell’Ufficio legale ha percorso la strada della soppressione dell’intero ufficio, adducendo “una generica impossibilità di sostituire l’Avv. Saffioti”.

Tali profili hanno costituito anche oggetto di una riconsiderazione critica da parte della stessa Giunta, che, in asserita esecuzione del predetto provvedimento cautelare, ha dapprima revocato le deliberazioni nn. 132, 145 e 152 e poi ha reiterato le scelte “revocate”, ma con una nuova valutazione, emendata dai riferimenti alle pregresse vicende professionali dell’Avv. Saffioti.

Gli atti impugnati col primo ricorso vanno, pertanto, dichiarati illegittimi.

6. Col successivo ricorso l’Avv. Saffioti ha contestato la deliberazione n. 26/2025, nella parte in cui la Giunta del Comune di Gioia Tauro ha reiterato la soppressione dell’Avvocatura comunale e lo spostamento della ricorrente al Settore III, e la deliberazione n. 27/2025, cui ha fatto seguito la determinazione n. 120/2025, con la quale il Comune ha riavviato la procedura per l’affidamento all’esterno del servizio di difesa giudiziale dell’Ente.

7. Quanto alla “violazione ed elusione dell’ordinanza cautelare” dedotta col primo motivo di gravame a sostegno della domanda di ottemperanza alla pronuncia cautelare n. 13/2025 resa nel giudizio RG n. 689/24, con la quale si chiede che venga dichiarata la nullità degli atti posti in essere in spregio alla pronuncia cautelare, va ribadito che “qualora i provvedimenti cautelari non siano eseguiti, la richiesta di misure attuative necessita della proposizione di una motivata istanza ex art. 59 c.p.a. nell’ambito del medesimo giudizio cautelare, incidentale al processo di cognizione, e non già della proposizione di un autonomo ricorso” (così decr. n. 39/25 cit.).

Coglie, quindi, nel segno l’eccezione di inammissibilità di tale profilo, formulata dalla difesa del Comune di Gioia Tauro.

8. Tutte le altre censure sono enunciate in termini di illegittimità “nell’ipotesi in cui si ritenesse che i provvedimenti impugnati fossero espressione di ‘nuove’ scelte discrezionali – come tali non soggette al vincolo conformativo di cui alla richiamata ordinanza cautelare”.

Poiché appunto non è ravvisabile nel dictum cautelare un vincolo conformativo eseguibile con autonomo giudizio di ottemperanza, il ricorso, sussistendone i presupposti, va riqualificato ai sensi dell’art. 32 c.p.a. come ricorso di tipo impugnatorio e le ulteriori censure possono così essere esaminate.

8.1 Esse risultano fondate, in quanto – come rilevato in linea generale da parte ricorrente – per un verso il nuovo deliberato si focalizza essenzialmente sulle presunte censure da muovere all’operato della ricorrente, che peraltro non sono di diretta pertinenza della Giunta, come se poi l’analisi sull’utilità ed economicità dell’Ufficio potesse basarsi sulle qualità del dipendente che vi lavora all’interno e non invece sull’analisi della struttura nel suo complesso, come unità organizzativa, e per altro verso, comunque le motivazioni addotte si basano su dati erronei e parziali.

9. Appare utile esporre, per quanto qui di interesse e in relazione ai singoli motivi di ricorso, il contenuto della delibera G.M. n. 26 del 6 febbraio 2025, avente ad oggetto “Approvazione nuova struttura organizzativa e funzionigramma del Comune di Gioia Tauro. Riorganizzazione Uffici e Servizi”.

9.1 La delibera, passata in rassegna la complessiva struttura amministrativa dell’ente e deliberatone lo snellimento, dà altresì conto della istituzione, nel 2019, di un autonomo ufficio denominato “avvocatura comunale”, con un dipendente comunale iscritto all’Albo speciale degli avvocati e, in affiancamento, un legale esterno convenzionato.

Ciò premesso, essa enuncia le criticità registrate nel contenzioso degli ultimi anni, in particolare in quello tributario, nei seguenti termini:

– Che dagli atti di ufficio è emerso che l’Ente è risultato contumace in almeno 95 procedimenti giudiziari civili e tributari (vedi anche nota n. 32275 del 04/11/2025);

– Che risultano avviati per l’anno 2024 fino al mese di ottobre, mese fino al quale la dipendente ha prestato servizio nell’ufficio legale, circa 100 procedimenti tributari, tutti contumaciali, innanzi alla Commissione tributaria di primo grado di Reggio Calabria;

– Che analoga situazione emerge anche per l’anno 2023, laddove risultano avviati circa 83 procedimenti tributari innanzi alla Commissione Tributaria di Reggio Calabria, tutti contumaciali;

– Che dai dati estrapolati dal telecontenzioso relativi all’ultimo trimestre 2022 risultano avviati 46 procedimenti tributari, tutti contumaciali;

– Che l’esame del contenzioso tributario ha consentito di evidenziare che l’ufficio legale comunale non ha inteso costituirsi a difesa delle ragioni dell’Ente almeno nell’ultimo triennio, neppure affidando specifico incarico a professionista esterno, provocando ingenti danni all’erario comunale in via di quantificazione definitiva;

aggiungendo Che dall’esame delle sentenze risulta un’alta soccombenza dell’Ente nei giudizi in contumacia, in particolare come risulta da nota dell’Avv. M[…] protocollo n. 33575 del 04/11/2024, il costo per la soccombenza nei giudizi contumaciali è pari ad € 273.216,20 relativamente ai soli patrocini affidati al professionista esterno per gli anni 2018 – 2021, ma Che altrettanto consistente è il costo legato alla soccombenza nei giudizi contumaciali tributari tra il 2020 ed il 2023 laddove si registra un costo per le passività pari a circa € 40.000,00 come risulta dagli atti di ufficio.

9.1.1 Ritiene il Collegio che tali dati siano ininfluenti in merito al mantenimento della struttura in questione, atteso che, come dedotto e documentato da parte ricorrente, il contenzioso tributario non era di pertinenza dell’Avvocatura civica.

Fin dal 2018 (v. deliberazione della Commissione straordinaria n. 34 del 2 marzo 2018) esso è stato, infatti, affidato al Funzionario competente ratione materiae, che poteva costituirsi in giudizio personalmente, fermo restando per il contenzioso più complesso la facoltà di rivolgersi ad un professionista esterno.

Solo con deliberazione n. 185 del 19 dicembre 2023 la deliberazione n. 34/2018 è stata revocata, così estendendo all’Avvocatura comunale la facoltà di patrocinare l’ente nel contenzioso tributario.

Ne consegue che i predetti dati riferiti come critici sono ascrivibili, quanto meno sino a tutto il 2023, o al legale esterno o al settore tributi, e non già all’Avvocatura civica.

E per di più la circostanza che si fosse proprio di recente inteso attribuire all’Avvocatura interna il contenzioso tributario rende viepiù ondivaga e contraddittoria la scelta della sua soppressione.

Il secondo motivo è, quindi, fondato.

9.2 La delibera prosegue enunciando le criticità nell’attività di recupero giudiziale e stragiudiziale, indicando poi tra i costi per il mantenimento della struttura lo stipendio della ricorrente, cosicché – evidenzia la Giunta – la centralizzazione della difesa in capo ad un singolo professionista interno non ha garantito qualità ed efficienza nella gestione del contenzioso, tenuto conto dei processi in cui l’Ente è coinvolto, di quelli in cui è rimasto contumace, dell’alto tasso di soccombenza, della criticità ovvero inesistenza dell’attività di recupero giudiziale e stragiudiziale del credito, del completo disinteresse per i procedimenti tributari che vede l’Ente contumace in tutti i giudizi pendenti innanzi la Commissione tributaria di primo grado di Reggio Calabria negli ultimi tre anni almeno. In conclusione al fine di assicurare la piena ed efficace difesa dell’Ente, la Giunta ritiene quanto mai opportuno, riorganizzare i servizi legali dell’Ente e sopprimere l’Ufficio AVVOCATURA Civica ed affidare all’esterno la difesa giudiziale dell’Ente, mediante procedure ad evidenza pubblica, con determinazione dei compensi da attribuire ai professionisti incaricati entro precisi limiti di spesa da preventivare annualmente, assicurando un ottimizzazione delle spese attraverso un sistema competitivo e concorrenziale, funzionale ed efficace nella gestione della difesa legale dell’Ente; – che la somma a tal fine prevista è pari ad € 40.000,00 ed assicura l’utilizzo di quattro professionisti esterni con specializzazione nel settore penale, civile, amministrativo e tributario, con obbligo a carico degli stessi di seguire anche i procedimenti pendenti nelle materie assegnate, realizzando pertanto economie di spese per l’Ente, poiché la stessa somma oggi spesa per pagare lo stipendio della dipendente assegnata temporaneamente alla gestione del contenzioso legale verrà utilizzata per l’utilizzo di quattro professionisti specializzati ratione materiae, assicurando una piena tutela dell’Ente in tutti i diversi giudizi.

9.3 Le censure articolate sub III, IV e V, dirette a contestare essenzialmente questo segmento della motivazione, colgono nel segno.

9.3.1 Va, intanto, messo in luce come la nota del 14 ottobre 2024 n. 30134, a firma della stessa Saffioti, richiamata nella delibera con riferimento all’attività di recupero giudiziale e stragiudiziale dei crediti non è pertinente e ha contenuto diverso da quello che si è inteso riportare.

Si tratta di una nota con cui la dipendente, preso atto della deliberazione n. 132/2024 concernente la sua rimozione dall’Ufficio legale, fornisce, schematizzati in 25 pagine, i dati relativi a tutto il contenzioso fino a quel momento assegnatole, comprese le date delle udienze di rinvio. Da esso anzi è pure evincibile la concreta gestione del contenzioso tributario 2024 da parte della Saffioti. Non è, quindi, dato intendere come la suddetta nota sia indicativa delle “notevoli criticità” nell’attività di recupero.

9.3.2 Erronea, illogica e contraddittoria si presenta poi ictu oculi l’affermazione secondo cui con la soppressione dell’Avvocatura e l’esternalizzazione del servizio legale si possono realizzare economie di spese per l’Ente, grazie al fatto che la stessa somma spesa per pagare lo stipendio della dipendente assegnata alla gestione del contenzioso legale verrebbe utilizzata per l’utilizzo di quattro professionisti specializzati.

Essa omette di considerare che lo stipendio della ricorrente, dipendente del Comune, non è un costo connesso al contenzioso (così invece ancora nella memoria del Comune a pag. 22) e non viene meno a seguito dell’esternalizzazione del servizio legale.

Siffatta motivazione non valuta, inoltre, la necessità di avvalersi comunque di personale interno chiamato ad occuparsi quanto meno dell’attività di coordinamento di detti legali esterni (III motivo).

D’altronde se il personale ad hoc era già previsto anche in presenza dell’Avvocatura civica, come sembra sostenere il Comune nelle proprie difese (v. pag. 25), non si comprende allora in cosa consisterebbe il risparmio di spesa che si ritiene così di garantire.

La delibera non tiene poi conto che gli incarichi esterni non sembrano assumere la connotazione di rapporti di “collaborazione stabile” (così pure sempre a pag. 25 della memoria), in quanto essi sono stati previsti per un solo anno, termine tendenzialmente inidoneo a garantire stabilità e continuità nella gestione del servizio e, quindi, quella piena efficacia nella difesa che con la delibera in contestazione si intenderebbe invece perseguire (IV motivo).

9.4 Il Collegio ritiene meritevole di positivo apprezzamento anche quanto dedotto col V motivo.

9.4.1 Prima di esternalizzare un incarico, sopprimendo l’Avvocatura comunale, l’amministrazione avrebbe dovuto verificare tutto il carico lavorativo esistente e accertare l’oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse umane disponibili al proprio interno. La delibera impugnata continua a omettere ogni verifica preliminare volta ad accertare se, oltre alla ricorrente, vi fossero dipendenti che avessero i titoli per essere iscritti presso l’albo speciale degli avvocati e potessero svolgere le relative funzioni al fine di supportare il lavoro della ricorrente e garantire il permanere dell’ufficio interno. E ciò nonostante, ad esempio, in una interlocuzione con la difesa della ricorrente con nota del 28 gennaio 2025 il Sindaco avesse precisato che ci fossero altre due persone in possesso dei requisiti per svolgere l’incarico di legale dell’Ente

9.4.2 Un cenno conclusivo merita la questione – agitata più volte nel corpo della memoria difensiva del Comune di Gioia Tauro – in merito alla discrezionalità dell’amministrazione nella organizzazione dei propri uffici.

Se l’organizzazione degli uffici degli enti locali è vicenda intrinsecamente collegata con il potere operativo (così Cons. St., V, 3 settembre 2018, n. 5143), ciò non esclude – ma anzi ancor di più presuppone – che essa rispetti i canoni di ragionevolezza e di imparzialità e ne legittima il corrispondente sindacato giurisdizionale da parte del giudice amministrativo, anche in punto di adeguatezza delle premesse istruttorie e di idoneità giustificativa sul piano motivazionale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3728)

In base a quanto fin qui riferito, deve escludersi che nella vicenda in esame le premesse istruttorie fossero complete e adeguate e che la scelta di eliminare l’Avvocatura interna fosse giustificata sul piano motivazionale, tanto più che, già ufficio storico dell’Ente, era stata ricostituita nell’ambito di una riorganizzazione della macrostruttura organizzativa dell’Ente da parte della Commissione straordinaria del Comune (nominata ex art. 143 D.lgs. n. 267/2000) in tempi relativamente recenti, ossia con determina n. 48 del 28 marzo 2019, con decorrenza dall’1 maggio 2019, proprio nell’ottica di un risparmio di spesa e valorizzazione delle professionalità interne all’Ente.

10. Per tutte le ragioni che precedono, assorbite le residue doglianze, il ricorso va accolto con conseguente annullamento di tutti gli atti impugnati, per quanto di ragione.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

TAR CALABRIA – REGGIO CALABRIA, I – sentenza 05.01.2026 n. 4