1.– Con le ordinanze iscritte ai numeri 102, 103, 104, 105, 112, 113, 114 e 177 reg. ord. del 2025, la Corte d’appello di Lecce, in composizione monocratica, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 16,18,18-bis e 19 del d.l. n. 145 del 2024, come convertito. Segnatamente, come emerge dalla motivazione delle ordinanze, i giudici rimettenti censurano anzitutto gli artt. 16, commi 1, lettera b), e 2, 18, comma 1, lettere a), numeri 1) e 3), e b), 18-bis, comma 1, lettera a), e 19 del decreto-legge indicato, nella parte in cui attribuiscono la competenza a decidere sulla convalida della proroga del trattenimento della persona straniera richiedente protezione internazionale alla corte d’appello di cui all’art. 5, comma 2, della legge n. 69 del 2005 nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, la quale giudica in composizione monocratica, «in luogo della Sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, istituita presso il Tribunale distrettuale». I giudici rimettenti censurano, inoltre, gli artt. 18, comma 1, lettera a), numero 2), e 18-bis, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), del medesimo decreto-legge, nella parte in cui prevedono che il provvedimento emesso dalla corte d’appello è impugnabile con ricorso per cassazione proponibile entro cinque giorni dalla sua comunicazione solo per i motivi di cui all’art. 606, comma 1, lettere a), b) e c), cod. proc. pen. e che «si osservano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’art. 22, commi 3 e 4 della legge n. 69/2005 (come attualmente previsto per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 39/2025), e non come in precedenza semplicemente con ricorso per cassazione».

1.1.– I rimettenti ritengono, anzitutto, che le predette disposizioni vìolino l’art. 77, secondo comma, Cost., in quanto sono state introdotte con lo strumento della decretazione d’urgenza, pur nell’evidente mancanza dei presupposti prescritti dall’evocato parametro costituzionale.

1.2.– Gli artt. 16, commi 1, lettera b), e 2, 18, comma 1, lettere a), numeri 1) e 3), e b), e 18-bis, comma 1, lettera a), del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, lederebbero anche gli artt. 3,25 e 102, secondo comma, Cost. In particolare il contrasto con i parametri costituzionali indicati è ravvisato nella parte in cui le disposizioni censurate attribuiscono la competenza a decidere sulla convalida del trattenimento dello straniero richiedente asilo alla corte d’appello di cui all’art. 5, comma 2, della legge n. 69 del 2005 nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, la quale giudica in composizione monocratica, «in luogo della Sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, istituita presso il Tribunale distrettuale».

1.3.– Tali disposizioni stabiliscono uno spostamento di competenza che contrasterebbe, in primo luogo, con la garanzia del giudice naturale precostituito, derogando ad una regola generale sulla competenza senza una «giustificazione “costituzionale”», non potendosi ritenere tale l’asserita affinità del procedimento di convalida del trattenimento con quello, già attribuito alle corti d’appello, in materia di mandato d’arresto europeo, posto che il primo, a differenza del secondo, pur avendo ad oggetto una misura limitativa della libertà personale, non ha natura penale.

1.4.– Le stesse disposizioni sarebbero, inoltre, irragionevoli, in quanto, comportando la sottrazione della materia del trattenimento al suo «giudice “naturale”, e cioè al giudice appositamente istituito e specializzato nella trattazione di questo tema di protezione internazionale», per affidarla ad un giudice non specializzato, né tenuto a specializzarsi mediante l’aggiornamento professionale annuale, perseguirebbero «esigenze opposte a quelle di rilievo costituzionale», quale è quella, desumibile dall’art. 102, secondo comma, Cost., di mantenere concentrate presso la sezione specializzata appositamente istituita tutte le materie riguardanti la protezione internazionale.

1.4.1.– Inoltre, le previsioni in scrutinio inciderebbero sul carattere unitario e inscindibile delle questioni attinenti al diritto di asilo, determinando una scissione tra la competenza per il giudizio avente ad oggetto il riconoscimento di tale diritto – spettante alle sezioni specializzate dei tribunali distrettuali – e la competenza per la convalida del trattenimento, nonostante quest’ultimo procedimento abbia portata incidentale rispetto al primo.

Ancora, le disposizioni in esame opererebbero un «cambio di prospettiva difficilmente comprensibile», perché, per un verso, il precedente sistema aveva offerto risposte adeguate alle esigenze di celerità proprie delle procedure in questione e, per un altro, lo spostamento di competenza ha reso necessario «ripensare il funzionamento delle Corti d’Appello», peraltro sulla base di indicazioni normative non chiare.

1.5.– Quanto agli artt. 18, comma 1, lettera a), numero 2) e 18-bis, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, tali disposizioni contrasterebbero con gli artt. 3,10, terzo comma, 24,11 e 117, primo comma, Cost., questi ultimi due in relazione all’art. 5, paragrafi 1, lettera f), e 4, CEDU, con l’art. 9 della direttiva n. 2013/33/UE, con l’art. 26 della direttiva n. 2013/32/UE e con gli artt. 6, 18 e 47 CDFUE, in quanto, riducendo ad «appena cinque giorni» il termine per la proposizione del ricorso per cassazione, determinerebbero una «eccessiva e irragionevole compressione» del diritto di difesa, tale da frustrare l’effettività dell’impugnazione.

Inoltre, disponendo che il ricorso possa essere proposto per i soli motivi indicati nelle lettere a), b) e c) del comma 1 dell’art. 606 cod. proc. pen., relativi all’eccesso di potere giurisdizionale e alla violazione di legge penale, sostanziale e processuale, le norme censurate eliminerebbero la possibilità – ammessa nel regime previgente, in cui il ricorso per cassazione poteva essere esperito nelle forme di cui all’art. 360 cod. proc. civ. – di far valere il vizio della motivazione «manifestamente illogica, contraddittoria, ovvero ancora perplessa o obbiettivamente incomprensibile», così determinando un «irragionevole restringimento dei diritti difensivi».

2.– Preliminarmente, i giudizi devono essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza, avendo ad oggetto le medesime disposizioni ed essendo fondati su censure e parametri coincidenti.

3.– Ancora in via preliminare, devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.

3.1.– In tutti i giudizi, eccetto quello relativo all’ordinanza iscritta al n. 177 reg. ord. del 2025, la difesa statale ha denunciato, con argomenti di identico contenuto, da un lato, il difetto di rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18-bis del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, nella parte in cui – al comma 1, lettera b), numeri 1) e 2) – ha riformato il giudizio di cassazione sulla convalida di entrambe le figure di trattenimento concernenti, rispettivamente, lo straniero irregolare espulso (art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998) e lo straniero richiedente protezione internazionale (art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015); dall’altro, l’assenza di motivazione sulla rilevanza delle questioni concernenti l’art. 19 dello stesso decreto-legge, a mente del quale le norme processuali introdotte da quest’ultimo trovano applicazione decorsi trenta giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione.

3.2.‒ A sostegno del primo gruppo di eccezioni, l’interveniente deduce che le censure relative al nuovo processo per cassazione investirebbero una disciplina la cui applicazione non riguarda il grado di giudizio nel quale i giudici a quibus sono chiamati a decidere, potendo operare soltanto dopo la definizione dei rispettivi procedimenti.

3.2.1.– Le eccezioni sono fondate.

La disciplina del processo di legittimità non può trovare applicazione nei giudizi principali, nei quali i rimettenti, investiti della decisione sulla richiesta di convalida della proroga del trattenimento di persone straniere richiedenti protezione internazionale, devono giudicare secondo il rito di prima istanza.

In tale sede processuale è, perciò, del tutto prematuro interrogarsi sulla conformità a Costituzione delle norme che regolano il grado di giudizio successivo.

Come ripetutamente affermato da questa Corte, la rilevanza del dubbio di legittimità costituzionale presuppone, infatti, la necessità che le disposizioni censurate siano effettivamente – e non solo eventualmente o solo successivamente – applicabili nel giudizio a quo (ex aliis, sentenze n. 140 e n. 20 del 2018; ordinanze n. 210 del 2020 e n. 184 del 2017).

3.2.2.– Le stesse considerazioni valgono per le questioni relative all’art. 18 del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, nella parte in cui, al comma 1, lettera a), numero 2), si riferisce al nuovo giudizio di cassazione.

Pur mancando specifiche eccezioni dell’interveniente, anche tali censure devono essere dichiarate, per le ragioni sopra esposte, inammissibili.

3.3.– Sono, inoltre, fondate le eccezioni di inammissibilità delle questioni concernenti il regime intertemporale delineato dall’art. 19 del d.l. n. 145 del 2024, come convertito. Tali questioni risultano, effettivamente, prive di qualsivoglia motivazione sulla rilevanza.

3.4.– Da ultimo, deve evidenziarsi che nel giudizio promosso con l’ordinanza iscritta al n. 177 reg. ord. del 2025 l’inammissibilità è stata eccepita, ma non specificamente motivata, dalla difesa statale.

Ciò non di meno, alla luce delle considerazioni che precedono, anche in tale giudizio le censure relative agli artt. 18, comma 1, lettera a), numero 2), 18-bis, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), e 19 del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, devono essere dichiarate, d’ufficio, inammissibili.

4.– All’esame del merito delle restanti questioni – relative alle modifiche della competenza a decidere in prima istanza sulla convalida del trattenimento delle persone straniere richiedenti protezione internazionale disposte dagli artt. 16, commi 1, lettera b), e 2, 18, comma 1, lettere a), numeri 1) e 3), e b), e 18-bis, comma 1, lettera a), del d.l. n. 145 del 2024, come convertito – è opportuno premettere una sintetica ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.

4.1.– Le disposizioni in scrutinio hanno spostato la competenza a conoscere della domanda di convalida del provvedimento che dispone o proroga il trattenimento del richiedente asilo dal tribunale, sede delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea istituite dal d.l. n. 13 del 2017, come convertito, alla corte d’appello in composizione monocratica.

L’intervento riformatore si impernia sull’art. 16 del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, che al comma 1, lettera b), ha aggiunto nel Capo I del d.l. n. 13 del 2017, come convertito, l’art. 5-bis, ai sensi del quale, per i procedimenti aventi ad oggetto la convalida del provvedimento con cui il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, è competente la corte d’appello di cui all’art. 5, comma 2, della legge n. 69 del 2005, nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida.

Lo stesso art. 16, al comma 2, ha precisato che nei suddetti procedimenti la corte d’appello giudica in composizione monocratica, mentre, al comma 1, lettera a), ha adattato l’art. 3 del d.l. n. 13 del 2017, come convertito, che definisce la competenza delle sezioni specializzate, eliminando al comma 1, lettera c), il riferimento ai giudizi di convalida.

L’art. 18, comma 1, lettere a), numero 1), e b), dello stesso d.l. n. 145 del 2024, come convertito, ha, poi, coordinato con l’art. 16 le disposizioni in cui il giudice della convalida era precedentemente individuato nella sezione specializzata del tribunale distrettuale, sostituendo a tale ufficio giudiziario la corte d’appello di cui all’art. 5-bis del d.l. n. 13 del 2017, come convertito.

L’art. 18-bis, alla lettera a) del comma 1, ha completato l’adeguamento della disciplina del procedimento di convalida alle innovazioni introdotte dall’art. 16.

Da ultimo, l’art. 19 ha previsto che le disposizioni processuali introdotte dal medesimo d.l. n. 145 del 2024, come convertito, si applicano decorsi trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del medesimo decreto-legge.

4.2.– La disciplina appena sintetizzata è stata introdotta in sede di conversione, mediante la sostituzione del testo originario degli artt. 16, 18 e 19 e l’aggiunta dell’art. 18-bis.

Quanto all’art. 16, la formulazione originaria del testo normativo aveva previsto la reintroduzione, mediante la modifica degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 13 del 2017, come convertito, del giudizio di secondo grado nei procedimenti di impugnazione dei provvedimenti sulle richieste di protezione internazionale, attribuendo la relativa competenza alle corti d’appello e imponendo ai giudici «chiamati a comporre i collegi di reclamo» un obbligo di specializzazione identico a quello prescritto per i magistrati delle sezioni specializzate.

L’art. 18, nella versione anteriore alle modifiche apportate dalla legge di conversione, recava, invece, disposizioni sulla procura alle liti per la proposizione dell’appello nelle controversie in materia di diniego o di revoca dei permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario.

Infine, il testo primigenio dell’art. 19 del d.l. n. 145 del 2024 era così formulato: «[l]e disposizioni del capo IV si applicano ai ricorsi presentati ai sensi dell’articolo 35 e dell’articolo 3, comma 3-bis, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, decorsi trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto».

4.3.– La riforma in esame non ha, invece, modificato il rito del procedimento di convalida, che, pertanto, continua ad essere regolato dall’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015, il quale prevede, anzitutto, che il provvedimento con cui il questore dispone il trattenimento o la sua proroga è trasmesso, senza ritardo e comunque entro quarantotto ore dalla sua adozione, al giudice competente – ora la corte d’appello di cui all’art. 5-bis del d.l. n. 13 del 2017, come convertito – ed è comunicato al richiedente la protezione internazionale.

Lo stesso art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015 rinvia, «per quanto compatibile», all’art. 14, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998 – concernente la convalida del trattenimento dello straniero irregolare non richiedente protezione internazionale, di competenza del giudice di pace –, a mente del quale l’udienza per la convalida si svolge in camera di consiglio con la partecipazione necessaria di un difensore tempestivamente avvertito; l’interessato è del pari tempestivamente informato e condotto nel luogo in cui il giudice tiene l’udienza; l’autorità che ha adottato il provvedimento può stare in giudizio personalmente anche avvalendosi di funzionari appositamente delegati; il giudice provvede alla convalida, con decreto motivato, entro le quarantotto ore successive, verificata l’osservanza dei termini, la sussistenza dei requisiti previsti dall’art. 13 dello stesso testo unico; il provvedimento cessa di avere ogni effetto qualora non sia osservato il termine per la decisione.

L’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015 dispone, altresì, che la partecipazione del richiedente all’udienza per la convalida avviene, ove possibile, a distanza mediante un collegamento audiovisivo tra l’aula d’udienza e il centro nel quale egli è trattenuto. Il collegamento audiovisivo si svolge con modalità tali da assicurare la contestuale, effettiva e reciproca visibilità delle persone presenti in entrambi i luoghi e la possibilità di udire quanto vi viene detto.

Ancora, è previsto che sia sempre consentito al difensore, o ad un suo sostituto, di essere presente nel luogo in cui si trova lo straniero.

In tale luogo è, inoltre, presente un operatore della Polizia di Stato che attesta l’identità del trattenuto dando atto che non sono posti impedimenti o limitazioni all’esercizio dei diritti e delle facoltà spettanti allo stesso straniero, del rispetto delle condizioni tecniche del collegamento audiovisivo e, se ha luogo l’audizione del richiedente, delle cautele adottate per assicurarne la regolarità con riferimento al luogo in cui si trova e redige processo verbale delle operazioni svolte.

4.4.– Deve, infine, ricordarsi che l’art. 14, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998 – che, come accennato, si applica «per quanto compatibile», anche ai procedimenti di convalida dei richiedenti protezione internazionale –, nella versione originaria, nell’individuare nel rito camerale il modello procedurale di riferimento, faceva espresso riferimento all’art. 737 cod. proc. civ.

Nonostante tale richiamo normativo sia stato, poi, eliminato dall’art. 34, comma 19, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), fino alla riforma in scrutinio i procedimenti di convalida sono stati comunque celebrati nelle forme del rito camerale civile.

Sebbene, come poc’anzi ricordato, il d.l. n. 145 del 2024, come convertito, non abbia espressamente modificato il rito della convalida, secondo le più recenti pronunce di legittimità – rese dalla prima sezione penale della Corte di cassazione, alla quale, in seguito alla stessa riforma in scrutinio, con decreto della Prima presidente della Corte di cassazione del 17 gennaio 2025, sono state assegnate le controversie di cui si tratta – il netto mutamento del quadro normativo di riferimento operato dalla novella processuale «orienta inequivocamente verso l’attribuzione di una competenza del giudice penale, sia nei gradi di merito che nel giudizio di legittimità», così che l’applicazione residuale degli artt. 737 e seguenti cod. proc. civ. non è più praticabile (Corte di cassazione, sezione prima penale, 15-31 ottobre 2025, n. 35682).

Si è, quindi, osservato che l’attribuzione della competenza in materia di convalida e proroga dei trattenimenti al giudice penale comporta, quale necessaria conseguenza, l’applicazione delle norme del codice di rito penale, «dovendosi escludere che in tale materia, fatto salvo il rinvio o il riferimento a principi generali di diritto processuale, si possa procedere ricorrendo a modelli disciplinati dal codice di procedura civile, del tutto estranei al codice a norma del quale il giudice penale di merito è chiamato a decidere e, successivamente [la Corte di cassazione] a pronunciarsi, appunto nelle sole ipotesi di violazione dell’art. 606, lett. a), b) e c), cod. proc. pen.» (Cass., n. 35682 del 2025).

I giudici di legittimità hanno, inoltre, affermato che i provvedimenti di convalida o proroga non possono essere impugnati per cassazione per motivi afferenti a violazioni di norme del codice di procedura civile, in quanto il novellato art. 14, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, che si riferisce al giudizio di legittimità, richiama espressamente il solo art. 606, comma 1, lettere a), b) e c), cod. proc. pen., così dispiegando una «chiara influenza retrospettiva» sulle norme processuali applicabili al rito nel precedente grado di giudizio (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 28-30 aprile 2025, n. 16441).

5.– Venendo all’esame nel merito, le censure relative all’asserita violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost. non sono fondate.

5.1.– Deve, in primo luogo, rilevarsi che quando, come nel caso di specie, le censure sollevate in riferimento all’art. 77, secondo comma, Cost. investono disposizioni introdotte dalla legge di conversione del decreto-legge, la violazione di tale parametro costituzionale non può farsi derivare dalla mancanza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza – giacché le stesse norme aggiunte, proprio per essere state inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari –, ma dal difetto di omogeneità rispetto all’originario decreto-legge.

Ciò in quanto, come più volte affermato da questa Corte, la legge di conversione riveste «i caratteri di una fonte “funzionalizzata e specializzata”, volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico (da ultimo, sentenze n. 113 e n. 6 del 2023, n. 245 del 2022, n. 210 del 2021 e n. 226 del 2019), “essenzialmente per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare” (sentenze n. 245 del 2022, n. 210 del 2021, n. 226 del 2019: nello stesso senso, sentenze n. 145 del 2015, n. 251 e n. 32 del 2014)» (sentenza n. 215 del 2023).

Questa Corte ha, tuttavia, precisato che solo la palese «estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge» (sentenza n. 22 del 2012) o la «evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge» (sentenza n. 154 del 2015) possono inficiare di per sé la legittimità costituzionale della norma introdotta con la legge di conversione» (sentenze n. 226 e n. 181 del 2019, nonché, nello stesso senso, sentenza n. 146 del 2024).

Inoltre, ove il provvedimento governativo sia ab origine a contenuto plurimo, la continuità tra la legge di conversione e il decreto-legge deve essere misurata attraverso la verifica della coerenza tra le previsioni inserite in sede di conversione e quelle originariamente adottate in via di straordinaria necessità e urgenza (sentenza n. 6 del 2023), «avendo riguardo al collegamento con “uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante” (sentenza n. 245 del 2022)» (sentenze n. 44 del 2025 e n. 113 del 2023).

5.2.– Alla luce dei suddetti criteri, le disposizioni in scrutinio superano il vaglio di legittimità costituzionale, in quanto non possono dirsi prive di ogni plausibile legame con quelle contenute nel decreto-legge originario.

Il d.l. n. 145 del 2024, come convertito, si inscrive tra i provvedimenti ab origine a contenuto plurimo, in quanto contempla interventi che si articolano in una pluralità di linee di azione espressamente indicate nei Capi di cui si compone: il primo è intitolato «Modifiche alla disciplina dell’ingresso in Italia di lavoratori stranieri», il secondo reca «Disposizioni in materia di tutela dei lavoratori stranieri vittime dei reati di cui agli articoli 600,601,602, 603-bis del codice penale e altre disposizioni di contrasto al lavoro sommerso», il terzo detta «Disposizioni in materia di gestione dei flussi migratori e di protezione internazionale», il quarto – nel quale sono state innestate le previsioni in scrutinio – contiene le «Disposizioni processuali» e il quinto pone le «Disposizioni transitorie e finali».

Le finalità del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, sono compendiate nel Titolo («Disposizioni urgenti in materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, di tutela e assistenza alle vittime di caporalato, di gestione dei flussi migratori e di protezione internazionale, nonché dei relativi procedimenti giurisdizionali») e replicate nel preambolo. Quest’ultimo fa, infatti, riferimento alla «straordinaria necessità e urgenza di adottare norme in materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri», alla «straordinaria necessità e urgenza di prevedere misure volte alla tutela dei lavoratori stranieri vittime dei reati di cui agli articoli 600,601,602,603 e 603-bis del codice penale e al contrasto del lavoro sommerso» e alla «straordinaria necessità e urgenza di adottare disposizioni in materia di gestione dei flussi migratori».

5.2.1.– Ciò posto, il punto di correlazione tra le disposizioni introdotte in sede di conversione in legge, oggetto di censura, e quelle del decreto-legge originario deve essere identificato nella materia della gestione dei flussi migratori e della protezione internazionale.

Le nuove norme sulla competenza nei procedimenti di convalida ex art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015 – alle quali è ora limitato lo scrutinio di legittimità costituzionale – disciplinano, sul versante processuale, un istituto, qual è il trattenimento delle persone straniere richiedenti asilo, tipicamente afferente alla materia della protezione internazionale, la cui disciplina costituisce, come ricordato, uno dei contenuti più rilevanti del provvedimento d’urgenza.

L’emendamento da cui sono scaturite le norme censurate non solo si pone in continuità oggettiva con il suddetto ambito tematico sostanziale, ma si innesta in una specifica articolazione contenutistica del decreto-legge – quella delle riforme processuali in materia di protezione internazionale – cui è stato appositamente dedicato, sin dalla formulazione originaria dell’atto normativo, il Capo IV.

6.– Non sono meritevoli di accoglimento neanche le censure con le quali i giudici rimettenti lamentano che gli artt. 16, commi 1, lettera b), e 2, 18, comma 1, lettere a), numeri 1) e 3), e b), e 18-bis, comma 1, lettera a), del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, là dove dispongono lo spostamento verso la corte d’appello della competenza a decidere in prima istanza sulla convalida del trattenimento del richiedente asilo, già attribuita alle sezioni specializzate dei tribunali distrettuali, violino gli artt. 3,25 e 102, secondo comma, Cost.

6.1.– Anzitutto le disposizioni censurate non si pongono in contrasto con la garanzia sancita dall’art. 25, primo comma, Cost.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, l’espressione «giudice naturale precostituito per legge» contenuta in tale precetto costituzionale indica il giudice istituito in base a criteri generali fissati in anticipo e non in vista di determinate controversie.

Tale principio tutela il diritto del cittadino a una previa non dubbia conoscenza del giudice competente a decidere, o, ancor più nettamente, il diritto alla certezza che quest’ultimo non sia un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto già verificatosi (sentenza n. 88 del 1962).

La garanzia del giudice naturale precostituito per legge non è, pertanto, necessariamente violata allorché una legge determini uno spostamento della competenza con effetto anche sui procedimenti in corso, purché ricorra una serie di presupposti necessari a evitare ogni rischio di arbitrio nell’individuazione del nuovo giudice competente (sentenza n. 56 del 1967; nello stesso senso, ex aliis, sentenze n. 237 del 2007 e n. 287 del 1987).

Tale garanzia mira, infatti, «non solo a tutelare il consociato contro la prospettiva di un giudice non imparziale, ma anche ad assicurare l’indipendenza del giudice investito della cognizione di una causa, ponendolo al riparo dalla possibilità che il legislatore o altri giudici lo privino arbitrariamente dei procedimenti già incardinati innanzi a sé» (sentenza n. 38 del 2025).

Si verifica, pertanto, una illegittima sottrazione della causa al giudice naturale precostituito tutte le volte in cui il giudice venga designato a posteriori in relazione ad una determinata controversia o direttamente dal legislatore in via di eccezione singolare alle regole generali ovvero attraverso atti di altri soggetti, ai quali la legge attribuisca tale potere al di là dei limiti che la riserva impone.

La garanzia ex art. 25 Cost. può, per contro, considerarsi rispettata quando «l’organo giudicante sia stato istituito dalla legge e la sua competenza sia definita sulla base di criteri generali fissati in anticipo, nel rispetto della riserva di legge (ex plurimis, sentenze n. 117 del 2012 e n. 30 del 2011)» (sentenze n. 5 del 2025 e n. 159 del 2014; nello stesso senso, sentenza n. 237 del 2007).

In tale situazione lo spostamento della competenza avviene «per effetto di un nuovo ordinamento – e, dunque, della designazione di un nuovo giudice “naturale” – che il legislatore, nell’esercizio del suo insindacabile potere di merito, sostituisce a quello vigente» (ancora, sentenza n. 56 del 1967).

Nel caso di specie la violazione dell’art. 25 Cost. è da escludersi in quanto l’art. 16, commi 1, lettera b), e 2 del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, introduce una modifica della competenza relativa ad una categoria di controversie – quella della convalida dei provvedimenti che dispongono o prorogano il trattenimento dello straniero richiedente asilo – mediante l’indicazione di criteri di determinazione ratione materiae e ratione loci predeterminati e astratti e, peraltro, operanti pro futuro.

Né basta a configurare una lesione della evocata garanzia costituzionale l’avere la novella censurata introdotto un’eccezione alla regola generale che attribuisce la maggior parte delle controversie in materia di protezione internazionale alle sezioni specializzate, dal momento che il giudice naturale non si cristallizza nella determinazione legislativa di una competenza generale, «ma si forma anche di tutte quelle disposizioni le quali derogano a tale competenza sulla base di criteri che razionalmente valutano i disparati interessi posti in gioco dal processo» (sentenza n. 117 del 1972).

Inoltre, diversamente da quanto ritenuto dai giudici rimettenti, non occorre verificare se la deroga oggetto di censura sia, nella specie, giustificata da una esigenza di rango costituzionale, giacché un controllo siffatto riguarda le modifiche derogatorie di regole generali sulla competenza con effetti sui processi in corso (ancora, sentenza n. 38 del 2025), laddove, come si ricava dall’art. 19 del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, la modifica della competenza di cui si tratta si applica ai procedimenti radicati successivamente all’entrata in vigore della novella e, in particolare, decorsi trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione n. 187 del 2024.

6.2.– Neanche le censure con cui è denunciata la violazione dell’art. 3 Cost., in riferimento al principio di ragionevolezza, e dell’art. 102, secondo comma, Cost. sono fondate.

Come ricordato, la novella in scrutinio individua il giudice competente a decidere sulla convalida del trattenimento dello straniero richiedente protezione internazionale nella corte d’appello di cui all’art. 5, comma 2, della legge n. 69 del 2005 – ai sensi del quale «[l]a competenza a dare esecuzione a un mandato d’arresto europeo appartiene, nell’ordine, alla corte di appello nel cui distretto l’imputato o il condannato ha la residenza, la dimora o il domicilio nel momento in cui il provvedimento è ricevuto dall’autorità giudiziaria» –, nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida.

Secondo la giurisprudenza di legittimità, la «scelta del legislatore esprime univocamente la volontà di concentrare in capo alle sezioni penali delle Corti di appello la competenza sui procedimenti di convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale» (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 22 aprile 2025, n. 15748, depositata in pari data), deponendo in tal senso l’espresso richiamo all’autorità giudiziaria competente a dare esecuzione al mandato di arresto europeo, quale istituto disciplinato da disposizioni penali, «che pertanto richiede l’intervento del giudice penale e che è accomunato alle materie del trattenimento del richiedente la protezione internazionale dai profili di tutela giurisdizionale della libertà personale» (ancora Cass., n. 15748 del 2025).

Il rinvio alla disciplina del procedimento in materia di MAE integra, in particolare, un criterio di attribuzione delle controversie in questione ai giudici della corte d’appello territorialmente competente in base alla nuova disciplina, addetti alla trattazione del procedimento di esecuzione del mandato d’arresto europeo, giudici che sono, di norma, quelli assegnati al settore penale.

La Corte di cassazione, dando continuità ad un suo consolidato orientamento, ha anche chiarito che l’applicazione di tale regola di riparto interno è questione che non incide sul legittimo esercizio della funzione giurisdizionale, spettante all’ufficio giudicante nella sua unitarietà, né influisce sulla validità degli atti, sicché l’eventuale violazione delle relative regole non è causa di nullità del giudizio e del suo esito decisorio (Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 22 aprile 2025, n. 15750, depositata in pari data).

Le nuove regole di determinazione della competenza a decidere sulla convalida in prima istanza comprendono, dunque, sia i parametri di individuazione del giudice ratione materiae (corte d’appello in composizione monocratica) e ratione loci (corte d’appello nel cui distretto ha sede il questore che ha disposto il trattenimento o la sua proroga), sia un criterio di assegnazione interna delle controversie ai giudici addetti alla trattazione dei procedimenti in materia di MAE.

Così ricostruite, esse risultano dotate di sufficiente precisione e intelligibilità.

Deve, pertanto, ritenersi che le incertezze applicative denunciate dai giudici a quibus – di cui si rinviene, peraltro, conferma nella delibera del Consiglio superiore della magistratura del 19 marzo 2025, avente ad oggetto l’«Analisi delle ricadute organizzative sulle Corti di Appello in seguito allo spostamento della competenza in materia di convalida dei provvedimenti di trattenimento dei richiedenti protezione internazionale», citata nelle ordinanze di rimessione – costituiscano meri inconvenienti di fatto che non comportano un vizio intrinseco di illegittimità costituzionale delle norme censurate (sentenza n. 143 del 1973).

6.3.– Non sono ravvisabili neanche gli ulteriori profili di irragionevolezza denunciati dai giudici a quibus.

È innegabile che la disciplina censurata introduca una rilevante eccezione alla regola generale – desumibile dall’oggetto dei procedimenti elencati nell’art. 3, commi 1, 2, e 3, del d.l. n. 13 del 2017, come convertito – secondo cui la competenza sulle controversie relative alla protezione internazionale è devoluta alle sezioni specializzate istituite dall’art. 1 del medesimo decreto-legge.

La novella in scrutinio ha, infatti, sottratto una fattispecie – quale è la convalida del trattenimento del richiedente asilo – tipicamente afferente alla materia della protezione internazionale a un assetto di competenze predisposto allo specifico fine di garantire la specializzazione e la concentrazione in un settore connotato da un elevato tasso di specialità oltre che dalla necessità per i giudici ad esso assegnati di confrontarsi con il sistema comune europeo dell’asilo.

Nondimeno, la scelta di espungere la convalida dal novero dei procedimenti di competenza delle sezioni distrettuali non è sintomatica di una irragionevolezza manifesta e, pertanto, rientrando in un ambito, quale è quello della configurazione degli istituti processuali, nel quale ampia è la discrezionalità legislativa, non può essere sindacata da questa Corte (ex aliis, sentenze n. 39 e n. 36 del 2025, n. 189 e n. 96 del 2024 e n. 67 del 2023).

Invero, la novella ha sacrificato l’esigenza di specializzazione ratione materiae – e di conseguenza anche quella di concentrazione – per affidare le controversie in esame a giudici che, in quanto assegnatari dei procedimenti di esecuzione del MAE e di estradizione, sono muniti di una specializzazione diversa, ma comunque adusi a trattare procedimenti che coinvolgono la libertà personale degli stranieri e che devono essere decisi entro termini stringenti.

Va, al riguardo, ricordato che il trattenimento della persona straniera, pur inscrivendosi tra gli atti di estrinsecazione del potere coattivo della pubblica amministrazione – e, quindi, tra gli strumenti con i quali quest’ultima realizza direttamente un determinato interesse pubblico che, nella specie, coincide con l’esigenza di controllo dei flussi migratori – si sostanzia in una limitazione della libertà personale.

Tale misura, infatti, pur non perseguendo finalità punitive, condivide con la detenzione l’effetto pratico della restrizione della persona.

La condizione di assoggettamento fisico del trattenuto all’altrui potere è «indice sicuro dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale» (sentenza n. 96 del 2025), con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 13 Cost., tale limitazione dell’habeas corpus, essendo disposta dall’autorità di pubblica sicurezza, deve essere convalidata dall’autorità giudiziaria entro quarantotto ore (sentenza n. 127 del 2022; in senso conforme sentenze n. 39 del 2025 e n. 105 del 2001).

Anche la giurisprudenza di legittimità ha posto in luce la valenza connotante dell’incidenza del trattenimento dello straniero sulla libertà personale e in forza di tale profilo ha ritenuto coerente lo spostamento nell’area penale della disciplina processuale di tale misura (ex aliis, Corte di cassazione, sezione prima penale, ordinanza 7 marzo 2025, n. 9556, depositata in pari data).

Deve, inoltre, escludersi che il principio di concentrazione, pur chiaramente evincibile dalla disciplina istitutiva delle sezioni specializzate, abbia carattere costituzionalmente necessario e quindi inderogabile.

L’art. 3 del d.l. n. 13 del 2017, come convertito, non ha, infatti, istituito una giurisdizione unica e onnicomprensiva per le controversie in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, come è dimostrato dal fatto che alcuni procedimenti riconducibili a tali ambiti tematici sono rimasti, rispettivamente, al giudice di pace, al tribunale civile ordinario e al giudice amministrativo.

Il carattere solo tendenziale del principio di concentrazione desumibile dal d.l. n. 13 del 2017, come convertito, si ricava dalla stessa conformazione, ad opera di tale testo normativo, delle sezioni specializzate non alla stregua di organi giudiziari autonomi dotati di competenza funzionale ed esclusiva, come nel caso del tribunale per i minorenni, e neppure di articolazioni munite di una competenza separata rispetto a quella del tribunale in cui hanno sede, come nel caso delle sezioni agrarie.

Del resto, la Corte di cassazione, con riferimento alle sezioni specializzate in materia di impresa, la cui configurazione è pressoché identica a quella delle sezioni di cui si tratta, ha chiarito che il rapporto tra sezione ordinaria e sezione specializzata, nello specifico caso in cui entrambe facciano parte del medesimo ufficio giudiziario, non attiene alla competenza, ma rientra nella mera ripartizione degli affari interni all’ufficio giudiziario (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 23 luglio 2019, n. 19882).

6.4.– Alla luce delle considerazioni che precedono non può ritenersi fondata neppure la censura con cui si deduce che lo spostamento di competenza in scrutinio inciderebbe sul carattere unitario e inscindibile delle questioni attinenti al diritto di asilo, determinando una scissione tra la competenza per il giudizio avente ad oggetto il riconoscimento di tale diritto – spettante alle sezioni specializzate dei tribunali distrettuali – e la competenza per la convalida del trattenimento del richiedente, nonostante quest’ultimo procedimento abbia portata incidentale rispetto al primo.

Occorre, anzitutto, rilevare che già nel regime anteriore alla riforma in esame la previsione di una competenza specialistica delle sezioni distrettuali in ordine a entrambi i procedimenti in questione non comportava, di per sé sola, l’attribuzione al giudice investito dell’impugnazione del diniego di protezione internazionale della stessa competenza a decidere sulla convalida del trattenimento del richiedente asilo.

Mancava, infatti, per i giudizi in esame una specifica disposizione che attribuisse al giudice del procedimento di protezione internazionale la competenza funzionale sulla convalida dei trattenimenti e delle loro proroghe.

Né, in senso contrario, può valorizzarsi l’art. 14, comma 4, ultimo periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998 – riguardante la convalida del trattenimento dello straniero attinto da decreto di espulsione, ma, come ricordato, applicabile, in quanto compatibile, anche alla convalida del trattenimento del richiedente protezione internazionale –, ai sensi del quale «[l]a convalida può essere disposta anche in occasione della convalida del decreto di accompagnamento alla frontiera, nonché in sede di esame del ricorso avverso il provvedimento di espulsione».

Come si desume dai lavori parlamentari relativi alla legge 6 marzo 1998, n. 40 (Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il cui art. 12 è confluito nell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, il legislatore, ammettendo la possibilità che la richiesta di convalida sia avanzata davanti allo stesso giudice del procedimento di opposizione avverso il decreto di espulsione costituente il presupposto della misura restrittiva, ha inteso soltanto favorire, ma non certo imporre la trattazione congiunta dei due procedimenti.

Un rapporto di incidentalità in senso tecnico della convalida rispetto al procedimento sulla richiesta di protezione internazionale non potrebbe ricavarsi neppure dal nesso di strumentalità che intercorre tra la misura restrittiva e il giudizio di accertamento del diritto alla protezione internazionale.

È pur vero che la giurisprudenza di legittimità riconosce al trattenimento natura cautelare (Cass., n. 3843 del 2025; Corte di cassazione, sezione prima penale, sentenza 30 settembre 2025, n. 32342, depositata in pari data; prima sezione civile, ordinanze 14 settembre 2021, n. 24721 e 23 ottobre 2019, n. 27076); ma tale inquadramento non consente di annettere al procedimento diretto alla sua convalida portata incidentale rispetto al giudizio in cui si accerta il diritto alla protezione internazionale. Ciò anzitutto per la netta differenza strutturale tra i due processi. La convalida è un procedimento che deve essere definito entro quarantotto ore dalla trasmissione del provvedimento con cui il questore dispone il trattenimento o la sua proroga, all’esito di un’udienza che si svolge in camera di consiglio con la partecipazione necessaria di un difensore tempestivamente avvertito.

Per converso, nel giudizio di impugnazione del diniego di protezione internazionale – che, pur essendo soggetto al rito camerale, ha natura contenziosa ed è definito con un provvedimento idoneo al giudicato – l’udienza non è obbligatoria, ma può essere fissata dal giudice ove ricorra una delle condizioni previste dall’art. 35-bis, comma 10, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato).

Infine, tra i procedimenti in esame non si ravvisa neppure una connessione qualificata. Sebbene il giudizio di convalida possa essere esteso alla cognizione sui provvedimenti presupposti (sentenze n. 39 del 2025 e n. 105 del 2001), il carattere meramente incidentale di tale accertamento (Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanze 31 ottobre 2023, n. 30166 e 20 marzo 2019, n. 7841) e la sua limitazione alla illegittimità manifesta escludono che possa ravvisarsi un’ipotesi di pregiudizialità in senso tecnico capace di imporre la trattazione congiunta delle cause, né, considerata la natura sommaria della cognizione nel procedimento di convalida, potrebbe verificarsi un contrasto pratico tra giudicati.

In definitiva, lo spostamento di competenza in esame, pur sacrificando in qualche misura le esigenze di concentrazione e di uniformità interpretativa che avevano indotto il legislatore ad affidare il procedimento di convalida e quello concernente la domanda di protezione internazionale ad un unico ufficio giudiziario, costituisce una rivalutazione di tale scelta legislativa che, essendo connotata da ampia discrezionalità e non sconfinando nella irragionevolezza manifesta, esula dal sindacato di questa Corte.

Ciò non esclude, tuttavia, che lo stesso legislatore debba verificare, nel tempo, la tenuta del nuovo assetto di competenze e operare interventi correttivi nel caso in cui esso si riveli foriero di difficoltà applicative.

7.– Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 16, commi 1, lettera b), e 2, 18, comma 1, lettere a), numeri 1) e 3), e b), e 18-bis, comma 1, lettera a), del d.l. n. 145 del 2024, come convertito, sollevate in riferimento agli artt. 77, secondo comma, 3,25 e 102, secondo comma, Cost., devono, pertanto, essere dichiarate non fondate.

Corte Cost., sent., 29.12.2025, n. 205