Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto, non cogliendo nel segno alcuno dei motivi proposti, che per affinità tematica possono essere esaminati congiuntamente.

Nel dettaglio, la ricorrente ha contestato la legittimità della previsione in forza della quale è stato richiesto, ai fini della prequalifica, di comprovare “la esecuzione, nei dieci anni antecedenti la data di pubblicazione del bando sulla GUUE di almeno un unico contratto (“unico” nel senso che il requisito non può essere dimostrato dalla somma di diversi contratti di minore importo rispetto a quello richiesto) per “servizi di manutenzione di impianti e attrezzature antincendio” eseguito in immobili sottoposti a vincolo architettonico della durata di almeno un anno e di valore annuo pari ad almeno euro 800.000,00 + IVA, con collaudo completato con esito positivo. Il possesso di tale requisito è attestato mediante copia del contratto stipulato ovvero in alternativa mediante fatture attestanti la misura (importo) e la tipologia (causale della fatturazione) del fatturato richiesto”.

Censura che la ricorrente ha esteso anche ai requisiti di partecipazione per i “raggruppamenti temporanei di concorrenti/aggregazioni tra imprese aderenti al contratto di rete/GEIE, ai sensi degli artt. 65, comma 2, lett. e), g) e h), e 68 del D. Lgs. 36/2023 e consorzi ordinari di imprese di cui agli artt. 65, comma 2, lett. f) e 68 del D. Lgs. 36/2023”; e ciò, sebbene a pag. 2 dell’atto introduttivo del giudizio la ricorrente – deve supporsi per un evidente lapsus calami – abbia fatto cenno “all’art. 4, co. 5, lett. B3” del disciplinare, laddove, al contrario, la previsione contestata (requisito di punta) è la lettera B4.

Il nodo critico della contestazione riguarda l’abnormità di un requisito di partecipazione che, essendo stato specificato alla stregua di un requisito di punta, avrebbe violato la regola generale sui contratti analoghi, dettata dall’art. 100, comma 11 del d.lgs. 36/2023 (“Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui (al sesto periodo del comma 4,) all’articolo 226-bis, comma 1, lettera b) per le procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti possono richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità economica e finanziaria un fatturato globale non superiore al doppio del valore stimato dell’appalto, maturato (nel triennio precedente) nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della procedura. In caso di procedure di aggiudicazione suddivise in pluralità di lotti, salvo diversa motivata scelta della stazione appaltante, il fatturato è richiesto per ciascun lotto. Le stazioni appaltanti possono, altresì, richiedere agli operatori economici quale requisito di capacità tecnica e professionale di aver eseguito (nel precedente triennio) negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara contratti analoghi a quello in affidamento anche a favore di soggetti privati”): in sostanza, mediante la previsione impugnata la Camera dei Deputati avrebbe definito un illegittimo ostacolo al pieno dispiegarsi del meccanismo concorrenziale.

Ad avviso del Collegio tale rilievo non è persuasivo.

In linea generale, sul tema della scelta dei requisiti di partecipazione un consolidato orientamento giurisprudenziale ha chiarito che “i requisiti di partecipazione ad una gara sono fissati dall’autorità amministrativa con ampia discrezionalità, sindacabile solo per manifesta arbitrarietà ed irragionevolezza. Detto potere discrezionale, lungi dall’essere espressione di mero arbitrio dell’amministrazione aggiudicatrice, costituisce in realtà precipua attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, predicati dall’articolo 97 Cost. e si sostanzia quindi nel potere-dovere di apprestare (proprio attraverso la specifica individuazione degli specifici requisiti di ammissione e di partecipazione ad una gara) gli strumenti e le misure più adeguati, opportuni, congrui, efficienti ed efficaci ai fini del corretto ed effettivo perseguimento dell’interesse pubblico concreto, oggetto dell’appalto da affidare. La scelta di fissare specifici requisiti di ammissione e/o di partecipazione ad una gara pubblica (rispetto, ad esempio, a quelli minimi stabiliti dalla legge e/o a quelli presuntivamente risultanti dalla certificazione di iscrizione in un elenco ufficiale di prestatore di servizi) ai fini della dimostrazione del possesso dell’adeguata capacità economico-finanziaria è ampiamente discrezionale, impinge nel merito dell’azione amministrativa e si sottrae, pertanto, al sindacato del giudice amministrativo, salvo che essa non sia ictu oculi manifestamente irragionevole, irrazionale, arbitraria, sproporzionata, illogica e contraddittoria (in termini, Cons. Stato, V, 1° giugno 2001, n. 2973; V, 31 dicembre 2003, n. 9305; VI, 10 ottobre 2002, n. 5442)” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 12 gennaio 2023, n. 431; id., sez. V, 11 gennaio 2018, n. 116).

In relazione alla medesima tematica (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 17 novembre 2020, n. 7138, in cui si richiama id., sez. III, 12 febbraio 2020, n. 1076) è stato ulteriormente affermato che “nella dialettica fra tutela della concorrenza e perseguimento dell’interesse pubblico primario l’amministrazione gode di un’ampia discrezionalità nella selezione dell’oggetto (e delle caratteristiche tecniche) dell’appalto, in funzione degli standards organizzativi e di efficienza delle relative prestazioni (in tesi anche molto elevati, purché non irragionevoli), dovendo l’offerta adattarsi alla domanda e non viceversa”. Ed ancora che “a partire alla sentenza della Corte di Giustizia, 17 settembre 2002, in causa C-513/99, è acquisito il principio per cui la tutela della concorrenza nel settore dei contratti pubblici implica anche la capacità dell’impresa di stare sul mercato offrendo prodotti competitivi per soddisfare una domanda pubblica qualificata, in relazione ai sottostanti interessi della collettività (secondo la logica del contratto pubblico come strumento a plurimo impiego). La positivizzazione di tale principio è scolpita nella direttiva 2014/24/UE laddove si prevede, con riferimento alle capacità tecniche e professionali, che “le amministrazioni aggiudicatrici possono imporre requisiti per garantire che gli operatori economici possiedano le risorse umane e tecniche e l’esperienza necessarie per eseguire l’appalto con un adeguato standard di qualità” (art. 58, paragrafo 4), confermando l’impostazione secondo la quale la pubblica amministrazione ha interesse ad incentivare la partecipazione alle gare di soggetti particolarmente qualificati, che garantiscano elevati standard qualitativi al fine di svolgere al meglio le prestazioni oggetto di gara. (….) La rilevanza della tutela della salute, sottesa alla previsione di livelli di competenza tecnica e standard qualitativi così elevati (…) consentono (…) l’introduzione di un requisito proporzionato alla prestazione che si intende acquisire, nonché al perseguimento dell’interesse pubblico ad essa sotteso. A tale scopo, all’Amministrazione è garantita un’ampia discrezionalità nell’individuazione dei requisiti tecnici, ancorché più severi rispetto a quelli normativamente stabiliti, purché la loro previsione sia correlata a circostanze giustificate e risulti funzionale rispetto all’interesse pubblico perseguito. In ragione di ciò, il sindacato del giudice amministrativo deve limitarsi alla verifica del rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e non estraneità rispetto all’oggetto di gara (ex plurimis: Cons. Stato, sez. III, 07/07/2017, n. 3352; Cons. Stato, V, 26 luglio 2017, n. 3105; Cons. Stato, Sez. V, 4 gennaio 2017, n. 9; Cons. Stato, V, 8 settembre 2008, n. 3083; VI, 23 luglio 2008, n. 3655)”. Pertanto, “il punto di equilibrio del sistema non è dato, sulla base dell’argomentazione sopra richiamata, dal numero di concorrenti operanti sul mercato in grado di offrire il prodotto richiesto (uno, ovvero tre), ma dall’esistenza o meno di una ragionevole e proporzionata esigenza del committente pubblico che giustifica la domanda di un prodotto offerto solo da poche imprese (in tesi, anche da una soltanto: come nel caso esaminato dalla sentenza della Corte di Giustizia, 17 settembre 2002, in causa C-513/99)”. In altri termini, “l’interesse pubblico alla tutela della concorrenza portato dalla normativa sui contratti pubblici è funzionale comunque alla tutela dell’interesse dell’amministrazione all’acquisizione di beni o servizi destinati a soddisfare le specifiche esigenze della collettività di cui essa è attributaria, come definite nella lex specialis di gara. (….) La natura del procedimento di evidenza pubblica come sede nella quale vengono create artificialmente le condizioni di concorrenza non deve infatti far perdere di vista la funzione del procedimento medesimo, che è quella, pur in un contesto concorrenziale, di acquisire beni e servizi maggiormente idonei a soddisfare l’interesse pubblico specifico portato dall’amministrazione aggiudicatrice”: e, nella medesima direzione è stato ulteriormente chiarito che “il sindacato ammissibile si incentra dunque sulla proporzionalità e ragionevolezza della scelta della stazione appaltante”.

Quanto ai requisiti di punta, la giurisprudenza ritiene che essi costituiscano espressione della necessità di una qualifica funzionale indivisibile in capo all’operatore affidatario dell’appalto, attestante un’esperienza di particolare pregnanza nello specifico settore oggetto della gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 24 agosto 2020, n. 5186; id., sez. V, 2 febbraio 2018, n. 678; id., Sez. III, 9 maggio 2012, n. 2679).

La giurisprudenza ha, inoltre, evidenziato che “la stazione appaltante gode di massima discrezionalità nella scelta dei requisiti di capacità dei concorrenti che intende selezionare, col solo limite di non eccedere dall’oggetto dell’appalto per tipologia e caratteristiche (Consiglio di Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 259). Il c.d. requisito di punta può essere richiesto dalle stazioni appaltanti che però devono motivare la loro scelta posto che il senso di tale previsione è quello di richiedere una capacità tecnico-professionale specifica a garanzia di una corretta esecuzione del servizio” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 6 settembre 2022, n. 7749).

Il discrimine tra servizi analoghi e servizi di punta va ricondotto ad una verifica tesa a stabilire quale soglia di complessità tecnica, operativa ed organizzativa sia stata pianificata dalla stazione appaltante: una verifica che, pertanto, non può essere condotta in linea astratta, cioè con esclusivo riguardo all’orizzonte normativo, ma deve, piuttosto, condursi in concreto.

Tanto premesso, ad avviso del Collegio la discrezionalità programmatoria della stazione appaltante non si rivela, nella specie, irragionevole e sproporzionata con riferimento alla contestata previsione di un “unico contratto (“unico” nel senso che il requisito non può essere dimostrato dalla somma di diversi contratti di minore importo rispetto a quello richiesto)”, e ciò alla luce del quadro prestazionale che emerge dall’analisi del disciplinare e, ancor più, della bozza di capitolato, quest’ultima allegata in atti dalla stessa ricorrente.

Vanno isolati, a tal fine, tre, chiari profili che hanno definito la consistenza quantitativa e qualitativa della commessa.

In prima battuta, sotto il profilo prestazionale, l’appalto controverso, concepito in lotto unico (poiché, come si è precisato all’art. 1, comma 2 del disciplinare, la procedura “viene aggiudicata in lotto unico, ai sensi dell’art. 58, comma 4, del D. Lgs. 36/2023, in quanto si riferisce a prestazioni da rendere in modo coordinato, con imputazione ad unico centro di responsabilità”), ha per oggetto le seguenti attività:

a) gli interventi di manutenzione ordinaria sugli impianti antincendio di cui all’art. 2 lettera h) del D.M. n. 37 del 27 marzo 2008 e ss.mm.ii., quelli di cui al punto S.5.7.3 del D.M. Interno 3 agosto 2015 e ss.mm.ii., e quelli di qualsiasi altra tipologia non ricadenti nei citati Decreti Ministeriali, nonchè sulle attrezzature, i dispositivi e i sistemi rilevanti ai fini della sicurezza antincendio di cui al successivo comma 2, con la ricognizione sistematica in tutti i locali e aree esterne in uso all’Amministrazione di cui al comma 6, anche con riferimento agli impianti, attrezzature, dispositivi e sistemi eventualmente installati o ristrutturati da altri soggetti, ai sensi del disposto dell’art. 16, comma 1;

b) gli interventi di manutenzione straordinaria, sugli impianti antincendio di cui all’art. 2 lettera h) del D.M. n. 37 del 27 marzo 2008 e ss.mm.ii., quelli di cui al punto S.5.7.3 del D.M. Interno 3 agosto 2015 e ss.mm.ii., e quelli di qualsiasi altra tipologia non ricadenti nei citati Decreti Ministeriali, nonchè sulle attrezzature, i dispositivi e i sistemi rilevanti ai fini della sicurezza antincendio di cui al successivo comma 2, anche con riferimento agli impianti, attrezzature, dispositivi e sistemi eventualmente installati o ristrutturati da altri soggetti, ai sensi del disposto dell’art. 16, comma 1, per i quali è previsto il rilascio delle dichiarazioni e certificazioni rilasciate ai sensi del D.M. 37/2008 e/o del D.M. Interno 7 agosto 2012 e delle certificazioni di prodotto rilasciate ai sensi del regolamento europeo sui prodotti da costruzione;

c) gli interventi di manutenzione specialistica relativi ad apparati di elevata complessità tecnologica, aventi caratteristiche infungibili, qualora la manutenzione richieda necessariamente l’intervento di tecnici autorizzati dalla casa costruttrice o di tecnici specialistici, l’operatore economico ha l’obbligo di far intervenire il produttore, il costruttore e/o le ditte di assistenza autorizzate dalle rispettive case costruttrici;

d) l’attività di monitoraggio e di sorveglianza h24 per la supervisione, tutti i giorni dell’anno, sugli stati di funzionalità degli impianti antincendio e di gestione dell’esodo, comprensiva delle annotazioni di guasti e/o allarmi sul Registro dei controlli antincendio e di supporto comunicativo/logistico con il Centro per la gestione delle emergenze e/o di ogni altra attività richiamata dai Piani di emergenza e di esodo vigenti o da altra procedura di emergenza intendendosi escluso l’intervento di controllo e di emergenza nell’area sede di allarme;

e) gli interventi di modesta entità, consistenti in lavori o forniture, anche in opera, di importo pari o inferiore a euro 500.000,00 oltre IVA, come definiti e secondo le modalità di cui al successivo art. 4 e all’art. 69 del RAC della Camera dei deputati.

In secondo luogo, sotto il profilo dimensionale della commessa, nella bozza si è previsto che:

“L’appalto si svolge, salvo modifiche o varianti disposte ai sensi dei commi 7 e 8 del presente articolo e dell’art. 16, nei seguenti locali ed edifici:

• Palazzo Montecitorio (Piazza del Parlamento, 24);

• Palazzo Demaniale (Via della Missione, 9);

• Palazzo dei Gruppi (Via Uffici del Vicario, 21);

• Palazzo Theodoli-Bianchelli (Via del Parlamento, 9);

• Palazzo Campo Marzio (Via campo Marzio, 72/78);

• Palazzo ex Alto Lazio (Via Uffici del Vicario, 9A);

• Palazzo ex Banco di Napoli (Via del Parlamento, 2);

• Palazzo ex Colombo (Via Uffici del Vicario 9/12 e 13/15);

• Complesso del Seminario (Via del Seminario, 76 – Piazza S. Macuto, 57);

• Complesso di Vicolo Valdina compresi la ex scuola e il Patriarcato d’Antiochia (Piazza in Campo Marzio, 42);

• Appartamento ex ASCA (Via Uffici del Vicario 30);

• Autorimessa e Parcheggio (Via della Missione);

• Comando dei Carabinieri presso la Camera dei Deputati (Via di Sant’Ignazio);

• Garitte dei Carabinieri di presidio ai vari palazzi;

• Padiglione 5 del Centro Polifunzionale di Castelnuovo di Porto (Circonvallazione della Protezione Civile, Castelnuovo di Porto – RM), limitatamente agli interventi di cui al comma 1, lett. d) ed e)”.

In terzo luogo, quanto al profilo operativo, si è previsto che “le attività di cui alle precedenti lett. a), b), c) e d) saranno eseguite dal presidio fisso, costituito da personale dell’operatore economico provvisto di tutti i mezzi ed attrezzature occorrenti, con le modalità e le indicazioni di cui al successivo art. 2”: sarebbe a dire da un gruppo composto “in totale da 20 figure professionali” (1 Responsabile tecnico di ruolo specialistico e gestionale; 18 figure professionali di ruolo tecnico specifico; 1 impiegato amministrativo di ruolo tecnico specifico), precisandosi che “il presidio garantisce un monte ore complessivo effettivo di 38.940 ore/anno (calcolato al netto della pausa pranzo/cena su 365 giorni complessivi)”.

Un impegno che, come è agevole verificare sulla base dell’art. 2, comma 10 della bozza, è articolato in:

– “presidio a doppio turno diurno feriale: dal lunedì al venerdì, in un arco orario tra le ore 7,00 e le ore 21,00”;

– “presidio diurno feriale senza turno: dal lunedì al venerdì, in un arco orario tra le ore 8,00 e le ore 17,00”;

– “presidio 24H del sabato, festivo e notturno”.

Inoltre, si è pure previsto (art. 2, comma 15 della bozza) che “l’Amministrazione si riserva di richiedere “prestazioni extra-presidio”, e cioè ulteriori prestazioni da eseguirsi oltre gli orari e i giorni indicati (…) o anche con personale aggiuntivo”; si è stabilito, in particolare, che “a titolo di esempio (non esaustivo), si potranno verificare prestazioni extra-presidio nei seguenti casi:

a) prestazioni in orario notturno (dalle ore 21,00) per prolungamenti causati dal protrarsi delle attività parlamentari;

b) incremento del presidio o degli orari del medesimo in giornate feriali per poter permettere attività di manutenzione straordinaria di elevata complessità o di urgenza;

c) ulteriori prestazioni nelle giornate di sabato e/o festivi per manifestazioni come Montecitorio a porte aperte (con frequenza di una domenica al mese circa) o per ulteriori esigenze di carattere istituzionale dell’Amministrazione”.

Si tratta di profili di concreta regolazione la cui complessità è stata palesemente elusa dalla società ricorrente nel censurare le credenziali richieste ai concorrenti.

Invero, è stato richiesto dalla stazione appaltante, a fini di prequalifica, il possesso di un patrimonio di capacità prestazionali particolarmente pregevole e qualificato, che giustifica la richiesta di “almeno un unico contratto” di punta, quindi all’evidente fine di evitare che una commessa di notevole complessità venisse affidata ad un operatore totalmente privo di almeno un’esperienza specifica.

Da ultimo, neppure sproporzionata può giudicarsi la previsione di cui all’art. 4.1 del disciplinare (“possono partecipare alla presente procedura i soggetti previsti dall’art. 65, comma 2, del D. Lgs. 36/2023, in forma singola o associata, purché in possesso dei seguenti requisiti, da possedersi fin dal momento della presentazione della domanda di partecipazione e il cui possesso, nel caso dell’aggiudicatario, deve perdurare sino alla scadenza dell’appalto (…) il possesso dei requisiti di cui alle lettere A) e B) del comma 5, tutti non suscettibili di avvalimento ai sensi dell’art. 104, comma 11, del D. Lgs. 36/2023, in quanto attinenti ad attività oggetto dell’appalto che costituiscono compiti essenziali, relativi ad impianti e strutture di notevole contenuto tecnologico e di rilevante complessità tecnica, fatto salvo quanto previsto in ordine al requisito di cui al comma 5, lett. A3) e B3)”).

La giurisprudenza ha, infatti, statuito che “deve ritenersi oramai un dato acquisito che l’avvalimento plurimo o frazionato non può essere consentito con riferimento ai c.d. requisiti di punta. Il requisito del contratto di punta, invero, deve essere necessariamente soddisfatto da una singola impresa, in quanto è espressione di una qualifica funzionale non frazionabile, perché come reiteratamente chiarito in giurisprudenza (Cons. Stato, V, 12 dicembre 2019, n.284), “attesta una esperienza qualificata nell’ambito dello specifico servizio oggetto della gara”. Il requisito di punta, in altri termini, proprio perché caratterizzante la qualità dell’impresa stessa, non può essere oggetto di frazionamento tra più soggetti, ma deve necessariamente essere posseduto in capo ad una singola impresa. (…) In tal senso, meritano di essere richiamati i pareri precontenzioso Anac, n. 107 del 21 maggio 2014 e n. 156 del 23 settembre 2015, che hanno affermato il seguente principio di diritto che il Collegio condivide: «il requisito di cui all’articolo 263 comma 1, lettera c), concernente i c.d. servizi di punta, non è frazionabile in caso di raggruppamento temporaneo di professionisti e, pertanto, ognuno dei due servizi di punta richiesti per ciascuna classe e categoria dovrà esser stato svolto interamente da uno dei soggetti del raggruppamento. È sufficiente, quindi, che tale requisito sia posseduto per intero da un singolo componente del raggruppamento. Analogamente, la Corte di Giustizia U.E. (Sez. V, sentenza 10 ottobre 2013 -causa C-94/12) ha chiarito che lo Stato può certamente imporre, con legge, che vi sia un unico titolare del requisito di punta, non ritenendo in contrasto con il diritto dell’unione un eventuale divieto inerente al cd avvalimento frazionato del requisito di punta, purché – sottolinea la Corte – lo Stato membro lo abbia previsto con legge” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 24 agosto 2020, n. 5186).

In conclusione, il ricorso va respinto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

TAR LAZIO – ROMA, I – sentenza 19.12.2025 n. 23261