1. In via pregiudiziale: sul difetto di giurisdizione del G.A..
Preliminarmente, deve essere esaminato il difetto di giurisdizione dell’ìntestato TAR, così come rilevato d’ufficio dal Presidente del Collegio all’udienza che precede.
Al riguardo, la controversia in esame si inserisce in una tipologia ricorrente che è stata approfondita dalla giurisprudenza amministrativa con un indirizzo applicativo ormai consolidato, dal quale il Collegio non ritiene di doversi discostare.
Pertanto, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) cod. proc. amm., in ottemperanza al principio della sinteticità degli atti processuali e per esigenze di economicità dei mezzi giuridici, la motivazione del Collegio viene resa in forma succinta, ritenendo sufficiente il richiamo e il rinvio – per relationem – ai precedenti giurisprudenziali conformi de eadem re, ormai consolidati, resi dal Giudice amministrativo, anche nei confronti delle stesse parti tra cui oggi è causa: ex pluribus, Consiglio di Stato, V, nn. 6210/2024, 4458/2022, 4456/2022, 4344/2022, 4341/2022, 4041/2022, 4036/2022, 4034/2022, 3863/2022. TAR Veneto, II, n. 2893/2024; TAR. Lazio, Roma, n. 8568/2024; TAR Friuli Venezia Giulia, I, n. 177/2024; TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2569/2024; TAR Toscana, II, nn. 807/2021, 806/2021, 805/2021, 804/2021, 803/2021, 802/2021; TAR Emilia-Romagna, Bologna, II, n. 323/2021, I, n. 787/2020.
Nel caso di specie viene richiesta la modifica del rapporto concessorio in essere tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Autostrade per l’Italia a causa di eventi imprevisti e imprevedibili, mediante perizia tecnica di variante.
Viene in rilievo una fattispecie incidente sulla fase esecutiva del rapporto contrattuale, attenendo, gli eventi sopravvenuti e imprevedibili lamentati, alla gestione funzionale ed economica dell’opera e incidendo quindi sull’equilibrio economico-finanziario della concessione stessa (cfr. Cons. Stato, V, n. 4458/2022).
Quanto alla questione di giurisdizione, in tema di contratti pubblici, la giurisprudenza amministrativa e di legittimità è concorde nel ritenere che “nel settore dell’attività negoziale della P.A., tutte le controversie che attengono alla fase preliminare, antecedente o prodromica al contratto, inerenti alla formazione della sua volontà ed alla scelta del contraente privato in base alle regole c.d. dell’evidenza pubblica, appartengono al giudice amministrativo, mentre quelle che radicano le loro ragioni nella serie negoziale successiva che va dalla stipulazione del contratto fino alle vicende del suo adempimento, e riguardano la disciplina dei rapporti che dal contratto scaturiscono, sono devolute al giudice ordinario: conseguentemente, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie concernente l’interpretazione di diritti e di obblighi derivanti dal contratto (Cass. S.U. n. 23468 del 2016; Cass. S.U. n. 13660 del 2019). La stipulazione del contratto comporta la formale assunzione degli impegni negoziali e dà luogo alla fase esecutiva del rapporto, la quale, ponendo le parti in posizioni sostanzialmente paritetiche, è rimessa alla cognizione del giudice ordinario (Cons. Stato, n. 4349 del 2023). Solo nel caso in cui la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa dell’amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. S.U. n. 16459 del 2020)” – Cons. Stato, sez. V, n. 6210/2024. Analogamente, di recente anche il TAR Veneto (sez. II, n. 2893/2024) laddove, richiamando la Suprema Corte di Cassazione, afferma che “la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d’indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi” (cfr. recentemente Cass., Sez. Un., n. 25427/2023)”.
Né può ritenersi inclusa, la controversia, nella previsione dell’art. 133, comma 1, lett. e) del c.p.a., laddove stabilisce che “[s]ono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: […] e) le controversie: 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative; 2) relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto;”.
Trattandosi di atti di carattere patrimoniale relativi alla fase esecutiva del contratto, per il riconoscimento dei contenuti della perizia di variante tecnica l’Amministrazione non è neppure “tenuta a intervenire […] con atti autoritativi che incidono direttamente, seppur successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento, ma deve effettuare una valutazione di profili di natura patrimoniale derivanti dall’attuazione del rapporto concessorio, sicchè appare evidente che la questione attinendo alla fase esecutiva del rapporto spetta alla cognizione del giudice ordinario (Cass. S.U. n. 23418 del 2020; Cass. S.U. n. 5594 del 2020)” – Cons. Stato, sez. V, n. 6210/2024. La giurisprudenza è, dunque, concorde nell’affermare che “le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate in questa materia alla giurisdizione del giudice ordinario sono quelle con un contenuto meramente patrimoniale, in cui non assume rilievo il potere d’intervento dell’amministrazione a tutela di interessi generali (cfr. C.G.A.R.S., Sez. giurisd., 20.03.2020, n.203)” – TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2569/2023.
E ciò è tanto più vero in quanto – al contrario – non si verifica, nel caso di specie, alcuna “azione autoritativa dell’amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, […] che avviene, ad esempio, con riferimento ai provvedimenti di determinazione del canone concessorio, caratterizzati dall’esercizio di poteri discrezionali e tali da incidere sulla complessiva tenuta economico-finanziaria della concessione, nonché con riguardo ad atti che istituiscono o modificano le tariffe relative alle concessioni amministrative di beni e servizi pubblici, ovvero coinvolgono la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione, senza limitarsi all’accertamento tecnico circa la sussistenza dei presupposti fattuali del canone o della tariffa; […]” – TAR Lombardia, Milano, IV, n. 2569/2023.
5. Alla luce di quanto brevemente richiamato, il Collegio ritiene che:
– la controversia in esame ha ad oggetto l’approvazione di una perizia di variante, configurabile come una pretesa di carattere patrimoniale derivante dal rapporto concessorio, afferente alla fase esecutiva del contratto (tendenzialmente paritetico tra il ministero e la società concessionaria) e non connessa all’esercizio del potere autoritativo; tale controversia deve dunque ritenersi riservata alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. TAR Veneto, II, 2893/2024, Cons. Stato, V, n. 4036/2022).
– nel rapporto concessorio, la gestione funzionale ed economica costituisce la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario, confermando la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie eventualmente insorte nella fase di esecuzione (cfr. TAR Toscana, II, n. 807/2021).
– la controversia non rientra in uno dei casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
In tal senso, il Consiglio di Stato recentemente, ha ricordato la «…decisione della Corte di cassazione con cui, in estrema sintesi, è stato affermato che: “proprio nel settore autostradale, le Sezioni Unite, con numerose pronunce, hanno affermato che sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario (Cass. S.U. nn. 34277/2023, 34273/2023, 34269/2023, 34266/2023, 34264/2023, 34258/2023, 33980/2023, 31104/2023, 25437/2023, 25432/2023, 25427/2023) nel caso in cui il Ministero, nella veste di concedente approvi solo parzialmente il progetto esecutivo relativo ad interventi relativi al tratto stradale, disconoscendo però una serie di voci economiche previste nella versione dell’elaborato progettuale”. Ciò dal momento che: “la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture (art. 133, comma primo, lett. e), n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all’affidamento di un pubblico servizio (art. 133, comma primo, lett. c), cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto, rilevandosene l’idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di pubblici servizi”. Del resto: “in tali precedenti è stato anche sottolineato che ormai vi è una riduzione della distanza della concessione dalla figura dell’appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso”. Pertanto: “va affermata la spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall’accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle obbligazioni assunte nell’ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull’esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell’azione amministrativa provvedimentale (v. Cass., Sez. Un., n. 18267/2019 cit.), ovvero … in cui la pretesa abbia contenuto solo patrimoniale, senza che il riconoscimento passi attraverso il previo esercizio di poteri autoritativi”» (Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 2025, n. 8158).
Dunque, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito in quanto la giurisdizione sulla controversia spetta al giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto ai sensi dell’art. 11 del cod. proc. amm.
Attesa la particolarità della controversia, le spese di lite devono essere compensate.
TAR EMILIA ROMAGNA – BOLOGNA, I – sentenza 18.12.2025 n. 1571