1. Con determinazione del 18.12.2024 il Consorzio Parco del Lura ha indetto una procedura negoziata, ai sensi dell’art. 50, co. 1, lett. c), del D.lgs. n. 36/2023 – cioè una “procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro” – per l’affidamento di lavori di “manutenzione ordinaria del Parco – Piano delle cure e degli Sfalci 2025-2026-2027”, da aggiudicarsi sulla base del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso.

2. Con determinazione adottata in data 25 marzo 2025 la procedura è stata aggiudicata alla Ditta Florovivaistica Brendolini Franco, con un ribasso sul valore a base d’asta (esclusa la manodopera e i costi della sicurezza) pari al 57,82%.

3. La determinazione è stata impugnata dalla Solaris Lavoro e Ambiente cooperativa sociale onlus – seconda classificata con un ribasso del 23,69% – unitamente agli altri atti indicati in epigrafe, tra cui l’avviso pubblico finalizzato all’acquisizione di manifestazioni di interesse, la determinazione n. 186/174 del 18 dicembre 2024 con cui è stata avviata la procedura negoziata, l’invito a presentare offerta, il capitolato speciale d’appalto e lo “schema di contratto”.

4. Queste le censure dedotte:

in via principale:

I. violazione dell’art. 108, co. 9, d.lgs. n. 36/2023 – violazione dell’art. 41, co. 14, d.lgs. n. 36/2023 – violazione dei punti 4 e 15 della lettera d’invito – violazione del principio dell’autovincolo – difetto di istruttoria;

II. violazione dell’art. 110 d.lgs. n. 36/2023 – violazione del principio dell’autovincolo – difetto di istruttoria e di motivazione;

in via subordinata:

III. violazione degli artt. 14, 71, 84, 85 e 100 d.lgs. n. 36/2023 – violazione per falsa applicazione degli artt. 14, 50 e 100 d.lgs. n. 36/2023 – eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria;

IV. violazione dell’art. 57 del d.lgs. n. 36/2023 – violazione del dm 10 marzo 2002 – violazione degli artt. 9 e 42 Cost.

5. La ricorrente ha inoltre domandato la condanna della stazione appaltante al risarcimento in forma specifica, anche mediante dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la controinteressata e ha formulato istanza di subentro nella relativa esecuzione.

6. Si è costituito in giudizio il Consorzio Parco del Lura chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.

7. All’udienza del 10 dicembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Con il primo motivo di ricorso vengono dedotti i vizi di violazione degli artt. 108, c. 9 e 41, co. 14, d.lgs. n. 36/2023 e di difetto di istruttoria.

La Florovivaistica Brendolini Franco avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura di gara poiché da un lato, ha quantificato nella propria offerta economica i costi dalla manodopera in 202.630,89 euro (corrispondente all’importo indicato dalla stazione appaltante), dall’altro lato, nelle giustificazioni rese nel corso del procedimento di valutazione dell’anomalia, ha dichiarato che l’importo della manodopera indicato nell’offerta economica “porterà un utile aziendale” di euro 20.263,46.

In tal modo avrebbe inammissibilmente modificato il costo della manodopera, che non ammonterebbe a 202.630,89 euro, bensì alla differenza tra tale importo e 20.263,46 euro e cioè a 182.367,81 euro.

9. La difesa del Consorzio Parco del Lura ha replicato che, per quanto l’affermazione di un utile aziendale derivante dall’impiego della manodopera sia impropria, il giudizio di congruità effettuato dalla stazione appaltante non sarebbe basato sui maggiori utili dichiarati nelle giustificazioni ma sull’utile effettivo che l’aggiudicataria ha comunque confermato e comprovato, pari a 6.506,85. La Florovivaistica Brendolini – che ha indicato una percentuale di ribasso in linea con le aggiudicazioni di precedenti gare – non avrebbe formulato un’offerta in perdita né avrebbe ridotto i costi della manodopera.

10. Il Collegio non condivide le argomentazioni del Consorzio – che si soffermano sulla sola questione relativa al giudizio di non anomalia dell’offerta ma non affrontano la quesitone sollevata dalla ricorrente con riferimento all’importo del costo della manodopera dichiarato dall’aggiudicataria – e ritiene che la censura sia fondata.

10.1 L’art. 41 comma 14 del d. lgs. n. 36 del 2023 pone in capo alla stazione appaltante l’obbligo di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera.

A sua volta, l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, deve indicare separatamente, a pena di esclusione, i costi della manodopera, in conformità a quanto disposto dall’art. 91 comma 5 secondo periodo, d.lgs. n. 36/2023 – secondo cui “nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” – e dall’art. 108 c. 9, d.lgs. n. 36/2023, ai sensi del quale “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

Come affermato dalla giurisprudenza, la ratio dell’obbligo dichiarativo e del correlato automatismo espulsivo rispondono all’esigenza perseguita dal nuovo codice dei contratti pubblici di rafforzare gli strumenti di tutela dei lavoratori, di responsabilizzare gli operatori economici e di rendere più agevoli ed efficaci gli strumenti di vigilanza e controllo, consentendo alla stazione appaltante di verificare con trasparenza ed ex ante, sulla base dei costi dichiarati nella stessa offerta, come gli operatori siano giunti a formulare il prezzo, evitando in tal modo un pregiudizio alla tutela del lavoro. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24.1.2019, nn. 1, 2, 3; Corte Costituzionale, 19.6.2025, n.80).

10.2 La Florovivaistica Brendolini Franco ha indicato nella propria offerta economica un costo della manodopera pari a euro 202.630,89, corrispondente al costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante.

Nelle giustificazioni presentate nel corso del procedimento di verifica di anomalia ha tuttavia affermato: “nella nostra valutazione complessiva che ci ha portato a redigere l’offerta economica abbiamo tenuto conto anche della parte di utile derivante dall’impiego della mano d’opera, che come si può evincere anche dalle vostre analisi prezzi, avendo noi confermato l’intero importo della mano d’opera, è calcolato in un 10% di utile aziendale e un 15% di spese generali che rapportate all’importo totale della mano d’opera equivale ad euro 20.263,08 quali spese generali ed euro 30.394,63 quale utile, riteniamo che tali importi ci consentano di svolgere le lavorazioni oggetto di gara con un utile più che soddisfacente per un appalto di questa entità e caratteristica, oltre a coprire abbondantemente le spese generali derivanti dalle lavorazioni del presente appalto. Utile d’impresa che emerge dalla nostra analisi prezzo è di euro 6.506,85 già dedotte le spese generali ed i costi per le attrezzature a cui vanno aggiunti euro 20.263,46 quali utile derivante dal impiego della mano d’opera anch’essa già dedotta dalle spese generali, per un totale d’utile di euro 26.770,31, questo importo è ritenuto più che accettabile dalla scrivente quale utile d’impresa per un appalto analogo fermo restando che l’utile stimato è ben superiore al 10% del importo offerto da noi in sede di gara”.

10.3 Da queste affermazioni si evince come la controinteressata abbia formulato la propria offerta considerando ricompreso nel costo della manodopera di 202.630,89 euro un utile di 20.263,46 euro e abbia ricavato un tale convincimento dalle analisi prezzi della stazione appaltante.

10.4 L’errore in cui è incorsa l’aggiudicataria nella formulazione della propria offerta è evidente.

Che le analisi prezzi utilizzate dalla stazione appaltante per la determinazione del prezzo a base di gara siano comprensive, oltre che dei costi tecnici, di una percentuale del 10% per l’utile dell’esecutore e delle spese generali deriva dalla previsione dettata all’art. 5 dell’allegato I.14, d.lgs. n. 36/2023 ma ciò non significa affatto che l’importo della manodopera stimato dalla stazione appaltante sia comprensivo di una percentuale di utile aziendale, oltre che di spese generali.

Al contrario, in conformità a quanto disposto dall’art. 41, d.lgs. n. 36/2023, i costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante con le modalità indicate al comma 13 sono relativi unicamente a tali costi e non possono ricomprendere alcuna altra voce.

Dunque delle due l’una: o la controinteressata ha violato l’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera, avendo indicato un importo che non è relativo solo a tale costo ma è comprensivo di un’altra voce, l’utile d’impresa (oltre che delle spese generali), in violazione dell’art. 108, c. 9, d. lgs. n. 36 del 2023, oppure, a fronte della indicazione di un costo della manodopera corrispondente a quello stimato dalla stazione appaltante, l’aggiudicataria ha sostanzialmente modificato il prezzo offerto per il costo della manodopera da euro 202.630,89 a euro 182.367,81, con ciò addivenendo ad un’inammissibile modificazione postuma dell’offerta.

Invero, per giurisprudenza costante “la modifica, contenuta nelle giustificazioni, dei costi della manodopera comporta un’inammissibile rettifica, effettuata in corso di gara ed in sede di verifica dell’anomalia, di un elemento costitutivo essenziale dell’offerta economica, che non è suscettivo di essere mutato nell’importo al pari degli oneri aziendali per la sicurezza, pena l’incisione degli interessi pubblici, posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e di parità di trattamento dei concorrenti, sottesi alla specifica individuazione di entrambe tali voci di costo, come imposta dall’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016” (cfr. T.A.R. per il Veneto, Sez. I, 9 febbraio 2024, n. 230; T.A.R. per la Campania-Napoli, Sez. II, 5 aprile 2019, n. 1910; Cons. Stato, Sez. V, 11 dicembre 2020, n. 7943; T.A.R. per il Piemonte, Sez. II, 16 novembre 2020, n. 729).

In ogni caso la conseguenza è l’esclusione dell’operatore dalla procedura di gara.

11. Poiché l’accoglimento del motivo tutela in modo pieno ed effettivo l’interesse della ricorrente, il secondo motivo di ricorso, volto a contestare l’illegittimità della valutazione di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria per violazione dell’art. 110, d.lgs. n. 36/2023 e per difetto di istruttoria e di motivazione, può essere assorbito.

12. Parimenti vanno assorbite le ulteriori doglianze in quanto espressamente proposte in via subordinata. Nel processo amministrativo costituisce jus receptum il principio secondo cui l’accoglimento di una censura in grado di provocare la caducazione dell’atto impugnato determina il venir meno dell’interesse del ricorrente all’esame degli altri motivi, proposti in via subordinata, da parte del giudice nonché la potestà di questi di procedere a tale esame, autorizzando pertanto la declaratoria di assorbimento (cfr. Cons. Stato, Ad.plen. 5/2015; Cons. Stato, sez. V, 29.5.2017, n. 2526; Tar Abruzzo, Pescara, 17.1.2019, n. 2; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 1.3.2021, n.1327).

13. Il ricorso, pertanto, è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione, declaratoria di inefficacia del contratto stipulato il 2.4.2025 e subentro della ricorrente nell’esecuzione dei lavori, previa verifica del possesso dei prescritti requisiti.

14. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

TAR LOMBARDIA – MILANO, SEZ. IV – sentenza 18.12.2025 n. 4192