Giurisdizione e competenza – Enti locali – deliberazione della Giunta comunale per la risoluzione della convenzione tra il Comune ed una Associazione sportiva per la gestione di un centro sportivo comunale: impugnazione in sede giudiziaria e giurisdizione esclusiva del G.A.

1. La ricorrente associazione sportiva dilettantistica ha stipulato con il Comune di Pieve San Giacomo in data 1° settembre 2023 una convenzione per la gestione del centro sportivo denominato “Amedeo Manfredi”.

La gestione riguarda beni del patrimonio indisponibile del Comune, e copre il periodo dal 1° settembre 2023 al 1° settembre 2028.

Con la citata convenzione, il Comune affidava alla ricorrente l’uso, la manutenzione e la custodia del centro sportivo comunale, e la ricorrente, in qualità di gestore, assumeva una serie di obblighi, tra cui il mantenimento delle strutture in perfetto stato di efficienza e conservazione, la manutenzione ordinaria dell’impianto, e la pulizia dell’impianto e delle aree a verde individuate in apposita allegata planimetria (art.4). Era prevista, in particolare, la pulizia degli spogliatoi, la tinteggiatura annuale dei medesimi e il taglio dell’erba.

Tali prestazioni venivano compensate con l’uso dell’impianto e con un contributo annuale per 6.490 euro a favore del gestore (art.7). Era prevista la risoluzione della convenzione in caso di mancato rispetto dei predetti obblighi, in relazione alla gravità dell’inosservanza della convenzione secondo le valutazioni del Comune, pur fatta salva la facoltà di controdeduzione del gestore (art.12).

2. Con una prima diffida ad adempiere di data 20 giugno 2024, resa all’esito del sopralluogo effettuato l’11 giugno 2024, venivano analiticamente contestati alla ricorrente molteplici inadempimenti, cui la stessa A.P.D. Pieve 10 non replicava.

Ad esito di un successivo sopralluogo del 15 luglio 2024, in data 16 luglio 2024 la Giunta del Comune di Pieve San Giacomo, con deliberazione n. 40, emetteva un atto di indirizzo finalizzato alla risoluzione della convenzione in essere, avendo rilevato una situazione di grave incuria ed inadempimento degli obblighi di cui all’art. 4.

Con missive inoltrate nelle date del 18, 24 e 25 luglio 2024, la ricorrente si impegnava ad adempiere a tutti gli obblighi contestati.

Con deliberazione n. 45 del 13 agosto 2024, il citato atto di indirizzo veniva quindi revocato in ragione degli esiti del sopralluogo effettuato in data 1 agosto 2024, nel corso del quale l’Ente aveva appurato una sostanziale ottemperanza alle prescrizioni emanate dal Comune anche alla luce dei numerosi incontri intercorsi con la ricorrente.

3. Successivamente, il Responsabile del servizio tecnico, su richiesta inoltrata dalla ricorrente in data 21 dicembre 2024, provvedeva ad apportare le modifiche alla convenzione poi stipulata in data 4 febbraio 2025.

Con nota pervenuta al Comune il 21 maggio 2025 la ricorrente si impegnava a porre in essere tutte le attività relative alla manutenzione ordinaria e straordinaria necessarie per l’apertura dell’annata calcistica 2025/2026.

Sennonché, l’esito del sopralluogo del 24 giugno 2025 operato dal Comune rilevava l’inosservanza di gran parte degli impegni riguardanti la manutenzione dell’area (“la situazione di grave degrado e carenza manutentiva risultava di fatto solo parzialmente modificata”).

La conferma delle già rilevate criticità determinava l’avvio del procedimento di risoluzione della convenzione in data 15 luglio 2025.

Con nota del 24 luglio 2025 la ricorrente presentava le proprie controdeduzioni, che trovavano successivo riscontro nella nota del Comune del 6 agosto 2025.

Previa delibera di indirizzo della Giunta n. 60 del 3 settembre 2025, il responsabile dell’Area Tecnica e Attività Produttive, con determinazione n. 86 di data 3 settembre 2025, disponeva la risoluzione della predetta convenzione per grave inadempimento determinato dal complesso delle singole inadempienze contestate.

Più in particolare, la risoluzione è stata decisa a causa della sommatoria delle infrazioni alle regole di buona conduzione della concessione.

Le contestazioni riguardano essenzialmente l’insufficiente attività di manutenzione, e sono esposte nei termini seguenti:

(i) parziale pulizia degli spogliatoi;

(ii) mancata tinteggiatura annuale degli spogliatoi;

(iii) mancata manutenzione ordinaria degli spogliatoi;

(iv) parziale manutenzione delle zone verdi di pertinenza;

(v) mancata pulizia della zona tribune e dell’accesso alla zona retrostante agli spogliatoi.

4. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente contesta la legittimità della risoluzione della convenzione, affidandosi alle seguenti censure:

“1. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CUI ALL’ART. 3 della L. n. 241 del 1990” per non aver il Comune esplicitato le ragioni poste alla base della “revoca” della concessione con riferimento alla nuova valutazione comparativa degli interessi (pubblici e privati) in rilievo;

“2. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IMPARZIALITA’ DELLA P.A.”, evidenziando come identiche situazioni gestionali da parte di altre associazioni operanti nei medesimi locali non abbiano dato luogo a provvedimenti sanzionatori o di revoca, in violazione del principio di parità di trattamento;

“3. SULLA NATURA PRECARIA DELLA CONCESSIONE E SULLA NECESSITÀ DI UNA MOTIVAZIONE NON PRETESTUOSA DELLA REVOCA”, precisando che, anche in presenza di natura precaria o di convenzione a tempo determinato, l’Amministrazione non potrebbe procedere alla revoca senza una motivazione reale e non pretestuosa;

“4. CONTESTAZIONE DI INADEMPIMENTI GIÀ SANATI O INSUSSISTENTI” per non aver l’Amministrazione operato un corretto controllo, basato su prove effettive, degli inadempimenti risultando taluni obblighi già adempiuti, altri in corso di esecuzione e non scaduti, e altri ancora di natura straordinaria e dunque non gravanti sulla ricorrente.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Pieve San Giacomo instando per la declaratoria di inammissibilità del gravame per essere strutturato come giudizio impugnatorio pur avendo ad oggetto l’esercizio del diritto potestativo di risoluzione contrattuale, e, in subordine, per il rigetto del ricorso.

6. Alla camera di consiglio del 20 novembre 2025, fissata per l’esame della domanda cautelare, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione riservandosi di definirla con sentenza in forma semplificata, sussistendone i presupposti di legge e sentite le parti, che non hanno sul punto sollevato obiezioni né formulato richieste.

7. Il ricorso è infondato e va respinto.

7.1. Il Collegio ritiene, innanzitutto, di precisare che la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera b), del codice del processo amministrativo, in quanto riguarda una convenzione avente ad oggetto la concessione di un bene comunale, in relazione alla quale la domanda giudiziale contesta la legittimità dell’esercizio del potere insito nel diritto potestativo di risoluzione. La prospettazione di inadempimenti incidenti sul sinallagma contrattuale non trasforma il giudizio in una controversia di contenuto esclusivamente patrimoniale (riservata, solo in tale ipotesi, alla giurisdizione ordinaria), in quanto il Comune, attraverso la risoluzione, tutela l’interesse pubblico alla corretta gestione del centro sportivo comunale, accertando e sanzionando la perdita dell’equilibrio tra utilità pubbliche e private causata dal comportamento inadempiente del gestore. La risoluzione è quindi, a sua volta, un atto di natura gestionale, sovraordinato rispetto alla gestione del privato. Questo giustifica, sul piano processuale, la scelta di un ricorso di tipo impugnatorio per contestare l’esercizio di un diritto potestativo. In ogni caso, il giudice non è vincolato alla qualificazione scelta dalla parte ricorrente, e dunque procede alla riqualificazione della domanda in luogo della dichiarazione di inammissibilità della stessa, a maggior ragione se si considera che la proposizione di un ricorso impugnatorio può portare anche a una pronuncia di accertamento, ossia di conformazione dei diritti delle parti descritti nell’atto impugnato.

Così delineata la natura del giudizio, va quindi disattesa l’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune resistente in relazione alla struttura impugnatoria del ricorso.

7.2. I primi tre motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente in ragione della loro intima connessione, sono infondati.

7.3. Occorre precisare che il potere esercitato dall’Amministrazione non va inquadrato nel tipico potere di revoca, consistente nel riesame ad effetti eliminatori in presenza di un vizio di merito del provvedimento, o, nella specie, della concessione. La risoluzione non è stata adottata perché la concessione è stata rivalutata come inopportuna al sopravvenire di motivi di pubblico interesse. La decisione di risolvere il rapporto si basa invece sul diverso potere codificato nell’art. 12 della convenzione, che ha come presupposto il mancato rispetto da parte del gestore degli obblighi assunti, in relazione alla gravità dell’inosservanza.

All’art. 12 della convenzione può essere attribuita la natura di clausola risolutiva espressa ai sensi dell’art. 1456 c.c. con cui le parti hanno concordemente fissato le condizioni in base alle quali, se una delle parti non adempie, il contratto si risolve.

Essa, pertanto, opera di diritto quando una parte comunica all’altra, in qualunque modo, purché inequivocabile, la volontà di avvalersene. L’unico temperamento, necessario trattandosi di rapporti di diritto pubblico, consiste nell’obbligo previsto dallo stesso art. 12 della convenzione di acquisire le controdeduzioni del gestore.

Il potere di dichiarare la risoluzione reagisce ad un malfunzionamento della fase esecutiva, sicché il mutamento della situazione di fatto deve essere ricondotto al contestato inadempimento e non già a nuove valutazioni circa l’opportunità della permanenza della convenzione.

Le censure relative all’illegittimità del provvedimento per mancata motivazione in ordine alla valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati coinvolti devono pertanto essere disattese, essendo il potere di risoluzione funzionale al soddisfacimento della sola parte che subisce l’inadempimento.

Del pari non assume rilevanza alcuna l’asserita disparità di trattamento rispetto ad analoghe situazioni gestionali, ponendosi queste ultime al di fuori della dinamica negoziale in contestazione.

7.4. Venendo al quarto motivo di ricorso, ossia al merito delle questioni, va rilevato che le contestazioni rivolte alla ricorrente sono idonee a giustificare l’esercizio del potere di risoluzione dedotto nella convenzione.

L’assenza di adeguata manutenzione degli spazi esterni e degli spazi interni, documentata nei verbali di sopralluogo e nel corredo fotografico, costituisce inadempimento idoneo ad inverare il presupposto per la risoluzione del rapporto.

Più in particolare, il Comune ha fornito elementi di prova circa l’inadempimento con la relazione del 6 agosto 2025, nella quale sono puntualizzate tutte le violazioni in cui è incorsa la ricorrente.

Al contrario la ricorrente, sulla quale incombeva a questo punto l’onere di dimostrare l’esatto adempimento, non ha dato prova della corretta e puntuale esecuzione degli obblighi previsti dalla convenzione, limitandosi, a seguito della contestazione dell’inadempimento, ad indicare genericamente che taluni obblighi risultavano già adempiuti e altri erano in corso di esecuzione o non ancora scaduti, o non dovuti.

Una simile replica non appare sufficiente. Quando a fronte della richiesta di adempimento il debitore sollevi delle eccezioni affermando che la situazione attuale è diversa, il disallineamento temporale rispetto alla situazione contestata dal creditore può ritenersi al massimo un indizio di superamento dell’inadempimento, ma tale indizio deve essere accompagnato da altri indizi, gravi, precisi e concordanti, per consentire la formazione di una prova presuntiva (v. art. 2729 c.c.).

Nel caso di specie questa prova non è stata raggiunta. In realtà, per quanto emerge dagli atti, l’inadempimento contestato dal Comune è stato superato solo parzialmente, e con un ritardo non giustificato. Questo non basta per l’accoglimento del ricorso. Il gestore non ha automaticamente, in assenza di circostanze particolari (come ad esempio l’incertezza del diritto su alcune obbligazioni), un’aspettativa tutelata a imporre al Comune di attendere ancora per l’esatto adempimento.

8. Le considerazioni che precedono conducono alla reiezione del ricorso.

9. Le peculiarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese.

TAR LOMBARDIA – BRESCIA, II – sentenza 16.12.2025 n. 1154