1. Con ricorso notificato il 24.7.2023 (dep. il 25.7) la Immobiliare Caltagirone (“ICal”) – premesso di avere concesso in locazione al Ministero del lavoro e delle politiche sociali il compendio immobiliare composto da tre palazzine sito in Roma, in via Fornovo/lungotevere Michelangelo con contratto stipulato nel 2002 e poi risolto nel 2017 e di avere formulato una nuova proposta di locazione per la palazzina “B” (sita in via Fornovo, n. 8, distinta al N.c.e.u. di Roma al foglio 405, part. 267, sub 501) in risposta all’indagine di mercato pubblicata dal dicastero nel marzo 2022 – ha impugnato la nota del Ministero resistente del 23.5.2023, la nota dell’Agenzia del demanio del 19.5.2023 e il parere della Commissione per la verifica di congruità delle valutazioni tecnico-economico-estimative della medesima Agenzia del 15.5.2023, nella parte in cui sottostimerebbero il canone di locazione ritenuto congruo per la stipula del contratto.
1.1. A sostegno dell’impugnativa la società ha dedotto un unico articolato motivo (rubr.“Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, comma 222, legge 23 dicembre 2009, n. 191. Violazione dei principi ordinamentali di buon andamento, imparzialità, proporzionalità e buona amministrazione (art. 97 Cost.). Violazione dei principi generali dell’ordinamento di tutela della buona fede, di lealtà nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione. Violazione della definizione di ‘valore di mercato’ di cui all’art. 4, comma 1, punto 76) del regolamento (Ue) 575/2013. Eccesso di potere per arbitrarietà, palese irragionevolezza, ingiustizia manifesta e difetto di istruttoria”), con cui ha prospettato la palese irragionevolezza del canone ritenuto congruo dall’amministrazione, pari a 1.148.000,00 euro (quello proposto, invece, ammonta a 1.610.000,00 euro).
1.2. In particolare, ad avviso della ricorrente, il canone così determinato non rispetterebbe il criterio legale del “più probabile valore di mercato” locativo del bene, tenuto conto della recente proposta di locazione, comparabile per portata e durata, formulata da una società per un canone di locazione annuo pari a 1.700.000,00 euro nonché della “Valutazione economica di stima immobiliare”, formulata da un ingegnere, secondo cui il canone locativo annuo ammonterebbe a euro 1.616.000,00. La sottostima sarebbe vieppiù pregiudizievole, considerando che “al canone locatizio di mercato congruito dall’Agenzia del demanio di norma si applica la riduzione del 15 per cento ai sensi dei commi 4, 6 e 10 dell’articolo 3 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135”.
1.3. D’altronde, soggiunge la ricorrente, il valore di mercato non sarebbe “rimesso alla libera discrezionalità della Commissione peritale della stessa Agenzia”, ma sarebbe individuato “con esattezza dagli standard europei e internazionali di valutazione immobiliare” (si citano gli International Valuation Standards – IVS e gli European Valuation Standards – EVS) nonché dal “Codice delle Valutazioni Immobiliari | Italian Property Valuation Standard” edizione 2018, pubblicato da Tecnoborsa con la collaborazione, tra gli altri, proprio dell’Agenzia del demanio, che si occupa del “valore di mercato” di cui all’art. 4, co. 1, punto 76) del regolamento (Ue) n. 575/2013.
1.4. La società ha inoltre chiesto ex art. 116, co. 2, c.p.a. di ordinare all’Agenzia del demanio di produrre in giudizio il parere di congruità del 15.5.2023 e i relativi atti nonché il parere di congruità con relativi atti già espresso in relazione alla precedente locazione per l’intero compendio immobiliare.
2. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali nonché l’Agenzia del demanio si sono costituiti in resistenza (è appena il caso di precisare che risulta in atti anche una precedente costituzione della difesa erariale per conto di altre amministrazioni non evocate in giudizio; precisamente: Ministero della salute, Presidenza del Consiglio dei ministri – Conferenza permanente rapporti tra Stato, regioni e province, e Ministero dell’economica e delle finanze).
3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato il 16.10.2023 (dep. il 25.10) l’ICal ha impugnato la valutazione tecnico-estimativa dell’Agenzia del demanio – Direzione Roma Capitale del 7.4.2023 n. 3951 nonché il “Verbale di seduta di commissione del 15/05/2023 prot. n. 12114/CG”, trasmessi dall’Agenzia resistente con comunicazione del 27.7.2023. Nello specifico, con un unico motivo (rubr. “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, comma 222, legge 23 dicembre 2009, n. 191. Violazione e/o falsa applicazione del procedimento sintetico-comparativo (market comparison approach). Violazione dei principi ordinamentali di buon andamento, imparzialità la proporzionalità e la buona amministrazione (art. 97 Cost.). Violazione dei principi generali dell’ordinamento di tutela della buona fede, di lealtà nei rapporti tra privati e pubblica amministrazione. Violazione della definizione di ‘valore di mercato’ di cui all’art. 4, comma 1, punto 76) del regolamento (Ue) 575/2013. Eccesso di potere per arbitrarietà, palese irragionevolezza, ingiustizia manifesta e difetto di istruttoria”), la ricorrente ha prospettato che l’Agenzia, pur avendo scelto di impiegare una metodologia condivisibile, quella del procedimento sintetico-comparativo (market comparison approach), avrebbe tuttavia selezionato beni (c.d. comparables)che non sarebbero affatto assimilabili “per tipologia, caratteristiche, consistenza e destinazioni d’uso” a quello da valutare (c.d. subject); inoltre, il valutatore e la commissione di verifica avrebbero considerato i valori indicati dall’Osservatorio del mercato immobiliare ancorché non riferiti alla tipologia di uffici strutturati (tra cui ricadrebbe invece la palazzina offerta in locazione).
4. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 2.1.2024 (dep. il 3.1) l’ICal ha gravato, per doglianze analoghe a quelle articolate con la prima impugnativa ex art. 43 c.p.a., l’allegato sub b) “E-mail di integrazioni e chiarimenti del 08/05/2023, corredata di documentazione allegata, inoltrata dal valutatore e assunta al protocollo di Commissione n. 11460/CG del 09/05/2023 a seguito di richiesta di chiarimenti formulata dai relatori incaricati in data 17/04/2023” al verbale di seduta di commissione del 15.5.2023 prot. n. 12114/CG”, trasmesso via pec in data 2.11.2023.
5. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato l’1.8.2025 l’Ical ha chiesto la condanna delle amministrazioni al risarcimento del danno ingiusto asseritamente subito dalla ricorrente, consistente nel mancato ricavo da locazione (pari alla “differenza tra l’importo di locazione che la ricorrente ICAL S.p.A. avrebbe conseguito tramite la locazione del complesso immobiliare de quo, e quanto effettivamente da quest’ultima percepito dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali a titolo di indennizzo per occupazione temporanea sine titulo”), nonché al riesame della proposta di locazione dell’immobile alla luce di una nuova valutazione estimativa che ne accerti il più probabile valore di mercato locativo.
6. All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno presentato memorie e documenti, la causa è stata trattenuta in decisione, previa discussione delle parti anche sul possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
7. Il ricorso e i motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di giurisdizione.
8. Le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno recentemente ribadito, pur a fronte del diverso indirizzo talvolta affiorato nella giurisprudenza amministrativa, che “il procedimento negoziale volto alla stipula di contratto di diritto comune (anche di locazione) non implica alcun esercizio di potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione, ma pone quest’ultima su di un piano di posizione paritaria rispetto all’altro contraente, pur se l’individuazione di quest’ultimo, o meglio del bene di interesse, avvenga con modalità di selezione allargata e segua criteri di trasparenza e pubblicità (come avvenuto nel caso in esame)” (ord. n. 23453 del 2.9.2024). In particolare, ad avviso del giudice della giurisdizione:
– “in tale ipotesi l’Amministrazione agisce sempre iure privatorum allorquando procede alla stipula del contratto con la necessaria conseguenza che nella vicenda giuridica vengono in gioco diritti soggettivi”;
– in senso contrario non può essere valorizzato l’argomento relativo al fatto che le locazioni passive sono contratti esclusi e non estranei rispetto al Codice dei contratti pubblici, in quanto “[i]l sottile distinguo tra estraneità ed esclusione […] per giungere a sostenere che sebbene esclusi dalla disciplina degli appalti, i contratti di locazione non siano estranei e facciano comunque parte del genus appalti e, dunque, poiché inclusi in tale generale contesto, siano assoggettati alla giurisdizione amministrativa, non sembra sostenuto da alcuna positiva determinazione legislativa e neppure da una lettura di sistema che, come sopra evidenziato, determina conseguenze opposte a quelle propugnate dal giudice amministrativo”;
– “[a]nche l’oggetto del contratto milita per la conferma dell’orientamento sin qui adottato da queste Sezioni Unite se si osserva che il contratto stipulato dalla P.A. per il reperimento di immobili da adibire alla propria attività istituzionale rientra nella fattispecie tipica della locazione e non è riconducibile ai ‘contratti di fornitura’ di cose delle P.A., poiché la ‘res’ locata rimane nel patrimonio del proprietario locatore e la causa del contratto, rappresentata dal godimento della cosa per un tempo determinato dietro il pagamento di un canone, non è riconducibile alla fornitura di servizi attesa l’assenza di una prestazione di attività del proprietario in favore del destinatario (SU n. 5051/2022). A tale assetto contrattuale consegue che ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, poiché concerne diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario”.
9. Alle considerazioni svolte dalla Corte di cassazione può soggiungersi che nel caso di specie neppure può discorrersi di quella “procedimentalizzazione” dell’attività amministrativa che, secondo una certa ricostruzione, non sarebbe affatto neutrale, bensì fondativa della giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo (nel caso di autolimitazione al rispetto di procedure di evidenza pubblica promanante da un soggetto pubblico), sol che si consideri che l’avviso pubblicato dal Ministero resistente precisa (e sul punto non vi sono contestazioni) che esso “riveste il carattere di ricerca di mercato non vincolante”, potendo il Ministero “condurre ulteriori trattative rispetto all’immobile o agli immobili che riterrà più idonei” e, “[u]na volta individuata l’offerta ritenuta maggiormente idonea”, procedere “a più specifica analisi e negoziazione dei termini dell’eventuale futuro contratto”. Dunque, una mera sollecitazione rivolta al mercato a presentare proposte negoziali, espressamente avulsa dai vincoli propri di una (pur snella e rudimentale) procedura di aggiudicazione, la quale invero non tollererebbe il formarsi della volontà dell’amministrazione in ordine ai profili soggettivi e oggettivi del negozio al di fuori di essa (come invece è previsto nel caso che occupa).
10. In conclusione, le impugnative devono essere dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, davanti al quale la causa potrà essere riproposta nei modi e nei termini di cui all’art. 11 c.p.a.
11. Le oscillazioni giurisprudenziali verificatesi in ordine all’individuazione del giudice munito di giurisdizione giustificano la compensazione delle spese di lite.
TAR LAZIO – ROMA, V TER – sentenza 15.12.2025 n. 22588