1.- Gli odierni ricorrenti sono comproprietari dell’immobile prefabbricato ad uso residenziale sito nel comune di Bisceglie, Traversa Privata vicinale-OMISSIS- censito in catasto al foglio 2, particella 2082, sub 1 (ex particella 256).

L’immobile – che ha una superficie utile di circa 39,00 mq, una superficie non residenziale, consistente nel porticato, pari a circa 21,00 mq ed un volume pari a circa 103,357 mc – fu realizzato abusivamente in assenza di titolo edilizio, su suolo qualificato nel P.R.G. come zona di “Ampliamento Ospedale Psichiatrico” e di “Rispetto Cimiteriale”.

Il ricorrente -OMISSIS-, con nota del 16 marzo 2004, presentò al comune di Bisceglie domanda per il rilascio del permesso in sanatoria – ai sensi del D.L. 269/2003, convertito con modificazioni dalla L. n. 326/2003 – dell’immobile abusivo.

All’epoca dei fatti di causa, erano pendenti numerosi procedimenti finalizzati alla repressione degli illeciti edilizi realizzati in quella zona ai quali seguirono le relative domande di sanatoria.

Per questo, l’amministrazione comunale, con delibera della giunta municipale n. 7 del 5 gennaio 2006 e con delibera del consiglio n. 142 del 22 novembre 2007, valutò la possibilità di un recupero della zona, tramite presentazione di un Piano di recupero ovvero di un Piano di rigenerazione urbana che comprendesse anche la possibilità di accogliere le diverse domande di sanatoria, come da delibera del Consiglio n. 17 del 21 marzo 2011 con la quale era stato approvato in via definitiva il Documento programmatico per la Rigenerazione urbana.

Tuttavia, le menzionate deliberazioni non hanno avuto alcun seguito concreto né vi è stata adesione all’atto di obbligo approvato con la deliberazione della giunta municipale n. 389 del 30 novembre 2009.

Il Comune di Bisceglie, nel frattempo, con provvedimento prot. n. 45569 del 7 novembre 2006, respinse la richiesta di sanatoria presentata dal ricorrente -OMISSIS-, in considerazione del fatto che le opere ricadevano in zona di inedificabilità assoluta, ai sensi dell’allora vigente P.R.G. e dell’art. 338 R.D. n. 1265/1934 (Testo unico delle leggi sanitarie)

Seguì quindi l’ordinanza n. 229 del 3 luglio 2007, con la quale l’amministrazione comunale ingiunse al ricorrente – in qualità di proprietario, nonché promotore del procedimento di sanatoria – la demolizione delle opere abusive per cui è causa.

-OMISSIS- impugnò sia il diniego del permesso in sanatoria sia l’ordinanza n. 229 del 2007 davanti a questo TAR, con ricorso e relativi motivi aggiunti, rubricati al R.G. n. 162 del 2007, dichiarati perenti con decreto n. 516 del 7 novembre 2012.

In seguito, l’amministrazione comunale, con ordinanza n. 376 del 6 dicembre 2019, notificata a -OMISSIS- il 14 gennaio 2020, ha reiterato l’ingiunzione a demolire. Tale ordinanza non risulta impugnata.

Con nota prot. n. 21164-4 del 28 luglio 2020, la Polizia locale ha informato l’Ufficio tecnico dell’accertamento circa la mancata esecuzione dell’ingiunzione a demolire, come da sopralluogo effettuato in data 14 luglio 2020.

Con la determinazione dirigenziale n. 957 del 2021, notificata a tutti i comproprietari, alla luce ella perdurante inerzia di -OMISSIS-, il Comune di Bisceglie ha, dunque, acquisito al proprio patrimonio l’immobile abusivo da questi realizzato.

2.- Di qui l’odierno ricorso, ritualmente notificato e depositato, col quale i ricorrenti in epigrafe indicati hanno impugnato la determinazione dirigenziale n. 957 del 25 agosto 2022 nonché la presupposta ordinanza di demolizione n. 229 del 3 luglio 2007, deducendo le seguenti censure.

1) violazione dell’art. 31, comma 3, d.p.r. 380/2001; eccesso di potere per difetto di presupposto e d’istruttoria.

Per disporre l’acquisizione è necessario che tutti i soggetti aventi titolo sul bene siano stati posti nella piena conoscenza dell’abuso, così da potersi attivare per la demolizione ingiunta dall’amministrazione comunale. Qualora l’obbligato o, comunque, alcuni di essi ignorino l’ingiunzione, il comune non potrebbe pretendere a loro carico di darvi esecuzione, posto che la conoscenza della stessa è presupposto necessario per renderla operativa. Solo la conoscenza della stessa può dare luogo ad inottemperanza con conseguente acquisizione al patrimonio comunale delle opere abusivamente realizzate, ai sensi art. 31, comma 3, d.p.r. 380/2001.

2) Violazione dell’art. 31, comma 4 e 4-bis, d.p.r. 380/2001; eccesso di potere per difetto di presupposto e d’istruttoria; violazione dell’art. 3 L. n. 241/1990.

L’amministrazione comunale ha omesso di notificare sia il verbale di sopralluogo sia l’atto di accertamento coi quali la Polizia locale avrebbe riscontrato l’inottemperanza di -OMISSIS- all’ingiunzione a demolire.

3) Violazione dell’art. 338 del R.D. 24 luglio 1934, n. 1265 (Testo unico delle leggi sanitarie), come modificato dall’art. 28 della legge n. 166/2002; art. 31 d.p.r. 380/2001. Eccesso di potere per difetto di presupposto e d’istruttoria. Violazione del principio di legittimo affidamento. Illegittimità propria e derivata.

Al Consiglio comunale è consentita la riduzione della zona di rispetto per vincolo cimiteriale, purché lo stesso tenga conto degli elementi ambientali di pregio della medesima. Ed invero, il Consiglio comunale, qualora lo ritenga opportuno, può autorizzare l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione, all’interno dell’area sottoposta a vincolo cimiteriale, di nuovi edifici. Nella fattispecie in esame, l’amministrazione comunale, nel fornire riscontro alle proposte di sanatoria edilizia dei proprietari delle opere realizzate nell’area di inedificabilità assoluta e, in particolare, in sede di intervento degli interessati nel procedimento di diniego del medesimo, esprimeva l’intenzione di recuperare la zona abusiva costruita nella fascia sottoposta a vincolo cimiteriale, mediante la predisposizione di un Piano di Recupero ai sensi dell’art. 29 della l. n. 47 del 1985 e tenendo conto delle modifiche apportate dalla legge 166 del 2002, all’art. 338 del R.D. n. 1265 del 1934.

Questo comportamento dell’Amministrazione, avrebbe ingenerato nei ricorrenti un legittimo affidamento circa la sanabilità dell’opera abusiva.

3.- Il comune di Bisceglie si è costituito in giudizio con atto depositato il 18 dicembre 2024 e col deposito di documentazione.

Alla camera di consiglio del 14 dicembre 2025, parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

Il comune di Bisceglie, con memoria depositata il 27 dicembre 2025, ha eccepito un profilo d’inammissibilità, atteso che il ricorso è stato presentato in via collettiva da una pluralità di soggetti con un unico atto, benché le situazioni sostanziali e processuali degli stessi non siano esattamente identiche (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2022, n. 6913).

Invero, per un verso, l’ordinanza di demolizione n. 229 del 3 luglio 2007 – atto presupposto dell’ordinanza di acquisizione al patrimonio del comune dell’immobile abusivo – è stata ritualmente notificata nei confronti del ricorrente -OMISSIS-, il quale, pertanto, non può dolersi, per questo aspetto, dell’asserita violazione dell’art. 31 d.p.r. 380/2001.

Per altro verso, l’azione proposta da costui sarebbe in ogni caso inammissibile, posto che la presupposta ordinanza di demolizione dell’immobile ha assunto nei suoi confronti carattere definitivo, per effetto del decreto n. 516 del 6 novembre 2012, di perenzione del giudizio.

Nel merito, l’amministrazione resistente ha comunque sostenuto l’infondatezza delle censure di parte ricorrente, chiedendo il rigetto del ricorso.

La causa, inizialmente fissata per la discussione nel merito all’udienza pubblica del 28 gennaio 2025, è stata rinviata all’udienza dell’8 luglio 2025.

In vista dell’udienza, le parti hanno presentato memorie e repliche con le quali, rispettivamente, hanno ribadito le rispettive posizioni e replicato a quelle avverse.

Celebrata l’udienza, la causa è stata trattenuta per essere decisa.

4.- Può soprassedersi sull’eccezione di inammissibilità del ricorso, per come formulata dall’amministrazione comunale, ritenendo il Collegio che il ricorso non possa essere comunque accolto nel merito.

4.1.- Giova soltanto chiarire in via preliminare che, nel processo amministrativo, il ricorso collettivo, presentato da una pluralità di soggetti con un unico atto, è ammissibile solo nel caso in cui sussistano congiuntamente i requisiti dell’identità delle situazioni sostanziali e processuali, nonché dell’assenza di un conflitto di interessi tra le parti (Cons. Stato, Sez. IV, 4 agosto 2022, n. 6913).

Nella fattispecie in esame, le posizioni dei singoli ricorrenti, per quanto non perfettamente coincidenti, conducono comunque alle medesime conclusioni per tutti.

Le ordinanze di demolizione n. 229 del 3 luglio 2007 e quella successiva n. 376 del 6 dicembre 2019 – con la quale l’amministrazione comunale ha reiterato l’ingiunzione a demolire, anche alla luce della complessa vicenda procedimentale di contrasto degli abusi edilizi commessi e tentativo di loro soluzione concertata – sono state ritualmente notificate al solo -OMISSIS- che, pertanto, non può di certo più dolersi dei vizi nella stessa asseritamente contenuti, in quanto riguardanti l’atto presupposto, ormai divenuto definitivo.

-OMISSIS-, pertanto, non ha più alcun interesse a censurare la determinazione dirigenziale n. 957 del 2021 di acquisizione del bene abusivo in quanto quest’atto costituisce l’effetto automatico e dovuto come conseguenza vincolata per l’amministrazione dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire, a lui ritualmente notificata, non impugnata e ormai definitiva.

Né tantomeno è legittimato ad eccepire la mancata notificazione dell’ordinanza di demolizione nei confronti degli altri comproprietari i quali, solo in via personale possono dolersi di questa carenza (Cons. Stato, Sez. II, 13 novembre 2020, n. 7008, Tar Palermo, sez. II, 23 gennaio 2023, n. 134).

4.2.- In ogni caso, nonostante la mancata notificazione delle ordinanze di demolizione agli altri comproprietari, a conclusioni non diverse deve pervenirsi anche nei loro riguardi.

Nello specifico, si osserva che la seconda ordinanza di demolizione, la determinazione dirigenziale n. 379 del 2019, benché loro non notificata, era tuttavia da questi pienamente conosciuta, in quanto espressamente richiamata nella parte motiva, quale atto presupposto, dell’impugnata determina di acquisizione. Sul punto si ricorda che l’amministrazione, sulla base degli stessi presupposti di fatto e di diritto a fondamento della precedente ordinanza di demolizione n. 229 del 2007, ha avvertito l’opportunità di reiterare l’ingiunzione a demolire, avuto riguardo al tempo trascorso ed alle articolazioni dell’intera vicenda procedimentale e processuale nel frattempo svoltasi.

4.3.- È necessario a questo punto operare un distinguo circa le conseguenze della mancata notificazione dell’ordinanza di demolizione a tutti i comproprietari di un immobile che si assume abusivo.

In primo luogo, la notificazione dell’ingiunzione a demolire l’opera abusiva non costituisce elemento di legittimità dell’atto, che mantiene la sua piena validità, ma ne condiziona la sua operatività ed efficacia concreta.

La notificazione costituisce, propriamente, mera condizione legale di efficacia dell’ordinanza a demolire, trattandosi di atto recettizio impositivo di obblighi, ai sensi dell’art. 21-bis L. n. 241 del 1990, con la conseguenza che la sua omissione è censurabile esclusivamente dal soggetto nel cui interesse la stessa è posta. Tanto in ragione della funzione assolta dall’istituto, consistente nell’esigenza di portare l’atto a conoscenza del suo destinatario, onde ottenere la sua personale collaborazione, indispensabile per il conseguimento dell’obiettivo finale, la rimozione della costruzione illecita.

4.4.- Nel caso in esame, è pacifico che l’ordinanza di demolizione non sia stata notificata a tutti i comproprietari, sicché è evidente che l’amministrazione comunale, se può contestare a -OMISSIS- l’inerzia nell’eseguire l’ingiunzione, perché solo a lui ritualmente comunicata, non può farlo anche nei confronti degli altri.

Sul punto, la giurisprudenza è, infatti, pacifica nel ritenere che: “Affinché un immobile abusivo possa legittimamente essere oggetto dell’ulteriore sanzione costituita dall’acquisizione gratuita al patrimonio comunale occorre che il presupposto ordine di demolizione sia stato notificato a tutti i comproprietari, al pari anche del provvedimento acquisitivo (ex multis: Cons. Stato, Sez. II, 9 gennaio 2023, n. 253).

Deve tuttavia considerarsi che, nella fattispecie in esame, gli altri ricorrenti, pur essendo comunque venuti a conoscenza dell’esistenza dell’ordinanza di demolizione n. 379 del 2019, hanno ritenuto di non impugnarla, nemmeno con l’odierno ricorso, che si dirige solo contro la pregressa ordinanza n. 229 del 2007.

Questa circostanza, se non interferisce sull’assenza di un obbligo nei confronti dell’amministrazione comunale di rimuovere l’abuso – non essendo mai stata formalizzata da quest’ultima un’ingiunzione in tal senso – costituisce tuttavia fattore preclusivo per dedurre censure che, sebbene mosse avverso la determina di acquisizione risalgono, per illegittimità derivata, ad asseriti vizi propri dell’atto presupposto, l’ordinanza di demolizione, anche per loro avente ormai carattere definitivo.

Giova sul punto richiamare quel costante e condiviso orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui, in materia di illeciti edilizi l’impugnazione dell’acquisizione gratuita non preceduta dal ricorso avverso l’ordinanza di demolizione dell’opera abusiva, consolida gli effetti dell’atto presupposto che diventa quindi definitivo, facendo sì che non possano essere denunciati eventuali vizi di tale atto in sede di impugnazione avverso l’atto applicativo che lo richiami (cfr., ex multis, cons. Stato, sez. II, 4 luglio 2025, n. 5805)

4.5.- Ebbene giova rammentare che l’acquisizione dell’opera abusiva è atto dichiarativo e dovuto, privo di discrezionalità, avente effetto automatico, come conseguenza dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire. Nel momento in cui quest’ultima assume carattere definitivo, e tale lo è, per le ragioni sopra esposte, anche nei confronti degli altri ricorrenti diversi da -OMISSIS-, l’effetto non può che essere l’adozione del successivo atto di acquisizione del bene.

Nei termini sopra esposti, risulta pertanto infondato il primo motivo di ricorso.

5.- Infondato è anche il secondo motivo.

Come chiarito sul punto da costante e condivisa giurisprudenza, la mancata previa notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione non ha una rilevanza viziante sui successivi provvedimenti, trattandosi di atto a carattere endoprocedimentale, avente natura meramente ricognitiva del decorso del tempo e della mancata spontanea esecuzione del provvedimento e quindi inidoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del privato. Quest’ultima è incisa solo a seguito e per l’effetto dell’emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall’ordinanza di acquisizione. Pertanto, non costituisce un provvedimento amministrativo che possa mutare la posizione giuridica dell’interessato, avendo soltanto lo scopo di rappresentare con fede privilegiata – qualora sia compilato da pubblici funzionari – la realtà come esistente in un certo momento storico ed in un determinato luogo (cfr., ex multis, TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 18 marzo 2025, n. 595).

In ogni caso, il provvedimento di acquisizione, come sopra chiarito, ha natura del tutto vincolata rispetto all’ordine non eseguito di demolizione. Pertanto, in ossequio al disposto di cui all’art. 21-octies L. n. 241/1990, non è annullabile il provvedimento eventualmente adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata dello stesso, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

È l’ipotesi che puntualmente si è verificata nel caso in esame.

6.- Infondato è infine il terzo motivo.

In primo luogo, i ricorrenti, come sopra ampiamente chiarito, non hanno impugnato l’atto immediatamente prodromico la determinazione oggetto dell’odierno ricorso, con conseguente preclusione nel sollevare censure che si rivolgono verso il contenuto di tale atto, il quale è ormai divenuto definitivo.

In secondo luogo, è sufficiente sul punto richiamare i precedenti resi in fattispecie analoghe da questa Sezione (sentenze 31 ottobre 2023, n.1293; 22 aprile 2023, n. 669) oltre che dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 23 aprile 2018, n. 2417), con cui è stato escluso che il comportamento assunto dall’amministrazione possa avere ingenerato un legittimo affidamento in capo ai proprietari dell’abuso, tanto più che non fu dato seguito alla realizzazione del Piano di recupero proprio a causa dell’indisponibilità ad aderire da parte degli stessi interessati.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha osservato che: «Né la sospensione del procedimento di diniego del condono e la possibilità, avvalorata dall’amministrazione, di poter precedere alla sanatoria di tutto l’insediamento abusivo mediante un PdR, ritenuto possibile ai sensi dell’art. 29 l. n. 47 del 1095 e del novellato art. 338, può essere ritenuta equivalente all’affidamento ingenerato da un titolo abilitativo. In tale direzione rileva, innanzitutto, la circostanza che la procedura per la sanatoria generalizzata non è mai arrivata a conclusione; così come non si è mai conclusa quella analoga avviata dopo l’emissione dell’ordinanza di demolizione di cui si è detto. Né la stessa, come rilevato dallo stesso giudice di primo grado, è stata oggetto di impugnazione; tanto anche in riferimento al carattere del termine ivi previsto, in collegamento con l’incidenza sulla ripresa della procedura di diniego».

Il Consiglio di Stato, nel confermare la legittimità dei provvedimenti assunti dal Comune di Bisceglie, ha, altresì, osservato che:

«a) il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici;

b) il vincolo ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale;

c) il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti».

7.- Per quanto sopra, il ricorso va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.

TAR PUGLIA – BARI, II – sentenza 12.12.2025 n. 1415