1. Con il primo motivo di appello, rubricato “ANNULLABILITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA PORTATA LEGALE DEI POTERI REPRESSIVI IN MATERIA URBANISTICA; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA URBANISTICA E DEI BENI CULTURALI; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 6, COMMA 2, LETT. C), VIGENTE RATIONE TEMPORIS ED OGGI ARTICOLO 6, COMMA 1, LETTERA E-TER, DEL D.P.R. N.680/2001; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 6-BIS, COMMA 5, DEL D.P.R. N.380/2001; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 7 DELLA LEGGE REGIONALE N.15/2013 E 16-BIS, COMMA 1, DELLA LEGGE REGIONALE N.23/2004; ERRATA APPLICAZIONE E/O VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLA LEGGE REGIONALE N.23/2004, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 21 DEL D.LG.S. N.42/2004; DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ECCESSO DI POTERE, SVIAMENTO, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA”, l’appellante contesta la sentenza di primo grado là ove ha ritenuto legittima l’ordinanza demolizione del cancello, emessa dal Comune di Ferrara, sul presupposto che i comproprietari del chiostro avrebbero disatteso l’obbligazione, di matrice prettamente civilistica secondo la loro prospettazione, prevista dell’articolo 5 della convenzione del 31 marzo 2006. L’argomento utilizzato dal giudice di prime cure sarebbe tuttavia errato sotto il profilo sostanziale ed infondato in merito all’aspetto della chiusura h24 dei cancelli.
1.1. Più nel dettaglio, deduce l’appellante che – per tutelare obbligazioni di natura prettamente civilistica – l’amministrazione comunale avrebbe fatto ricorso ai poteri repressivi stabiliti dalle norme urbanistiche, invece di utilizzare gli strumenti previsti dal codice civile, quale ad esempio l’esecuzione in forma specifica.
1.2. Non vi sarebbe dubbio, infatti, che gli impegni assunti dai comproprietari nella Convenzione del 31.3.2006 costituiscano delle vere e proprie obbligazioni attratte nell’alveo del diritto civile, poiché si prevede – da un lato – il diritto soggettivo alla costituzione dell’asservimento e – dall’altro – l’impegno a concedere il diritto reale minore. Con la conseguenza che, dinnanzi al presunto inadempimento dei comproprietari alla costituzione della servitù, l’Ente comunale non avrebbe dovuto reagire con l’ordinanza di demolizione del cancello, bensì azionando gli strumenti previsti dal codice civile.
1.3. Si evidenzia inoltre come il chiostro fosse, sin dall’origine, integralmente recintato e l’accesso da Piazzetta S. Anna già regolato dal cancello, non oggetto di contestazione da parte dell’amministrazione. Tale preesistente conformazione dei luoghi smentirebbe quanto affermato dal TAR, secondo cui l’installazione del cancello provocherebbe il venir meno delle finalità della Convenzione costituite dalla regolamentazione dell’orario di apertura e chiusura dei cancelli.
Su tale ultimo aspetto, viene ulteriormente criticata la decisione del T.A.R. nella parte in cui giustifica l’ordinanza di demolizione sul fatto che, in data 17 settembre 2019, la Polizia di Ferrara avrebbe rinvenuto i cancelli chiusi.
Si rileva in proposito come l’episodico ed unico evento di chiusura dei cancelli non possa in alcun modo sostenere il provvedimento demolitorio, da un lato perché il potere repressivo sarebbe illegittimo (per come sopra visto), dall’altro perché l’asservimento ad oggi non è stato ancora costituito, per cui non esisterebbe – ancora oggi – alcun diritto al pubblico passaggio.
Ad ogni buon conto sarebbe stato ampiamente documentato nel giudizio di primo grado, attraverso la relazione investigativa, che i cancelli rimanevano sempre aperti, tanto che – all’interno del chiostro – si sono verificati atti di vandalismo e spaccio di sostanze stupefacenti. Di qui la necessità di garantire il bene e la sicurezza dei condomini.
1.4. Inoltre, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità, “l’apposizione di un cancello, funzionale alla delimitazione della proprietà, si inquadra tra gli interventi di finitura di spazi esterni di cui all’art. 6, co. 2, lett. c) del D.P.R. n. 380/2001 e rientra fra le ipotesi di edilizia libera” (cfr. per tutte Cons. Stato Sez. VI, 13/05/2020, n. 3036Cons. Stato Sez. VI Sent., 02/01/2020, n. 34; T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 11/05/2015, n. 2600); ancora, “la realizzazione di una recinzione metallica con paletti di ferro e cancello… costituisce attività libera, non soggetta nemmeno a denuncia di inizio attività”. (cfr. T.A.R. Basilicata Potenza Sez. I, 09/03/2020, n. 192).
1.5. Di contro, si duole l’appellante che, anche qualora si volesse prospettare, seppure in astratto, che per l’intervento oggetto di controversia fosse necessario il titolo abilitativo, per come ritenuto dall’ente comunale nel provvedimento contestato, la sanzione demolitoria comminata risulterebbe comunque illegittima, perché abnorme e sproporzionata.
Difatti, ad avviso del Comune, prima dell’installazione del cancello, il condominio avrebbe dovuto chiedere la C.I.L., prevista dall’articolo 6-bis del D.P.R. n.380/2001 e dall’articolo 7, comma 5, della L.R. dell’Emilia Romagna n. 15/2013. La C.I.L. costituisce un titolo abilitativo c.d. minore, dalla cui assenza discenderebbe la sola sanzione pecuniaria e giammai l’ordine di demolizione delle opere, prevista quest’ultima solo per gli interventi che richiedono il preventivo permesso a costruire.
2. Con il secondo motivo di appello rubricato “ERRONEITÀ DELLA SENTENZA STANTE L’INESISTENZA DELL’ASSERVIMENTO AL PUBBLICO PASSAGGIO DEL CHIOSTRO; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI CONTENUTI DELLA CONVENZIONE EDILIZIA 31.03.2006; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 2934 E SEGUENTI C.C., INTERVENUTA PRESCRIZIONE DEL DIRITTO; DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEGLI ATTI, ECCESSO DI POTERE, SVIAMENTO”, deduce l’appellante che la Convenzione edilizia del 31 marzo 2006 richiamata nel provvedimento demolitorio non potrebbe in alcun modo costituire un valido motivo a supporto della legittimità del provvedimento comunale, risultando erronea così la sentenza di primo grado. L’asservimento ad uso pubblico del chiostro non sarebbe ad oggi ancora sorto, poiché gli atti notarili – previsti dalla all’articolo 5 della Convenzione e necessari alla costituzione del diritto reale parziale – non sono stati ancora sottoscritti dai singoli comproprietari. Tale circostanza sarebbe pacifica tra le parti ed ampiamente riconosciuta dal Comune di Ferrara che, con la nota del 20 maggio 2020 e con la successiva nota del 16 dicembre 2020, ha invitato i singoli comproprietari a procedere, appunto, alla sottoscrizione degli atti notarili necessari alla costituzione dell’asservimento, utilizzando la bozza di convenzione allegata alle predette lettere.
2.1. Deduce che sulla necessità di un titolo valido per affermare l’esistenza del diritto ad uso pubblico di un bene privato è concorde anche la giurisprudenza di legittimità che, in plurime occasioni, ha avuto modo specificare che l’esistenza di un diritto di uso pubblico non si può sorgere per meri fatti concludenti, ma presuppone sempre e comunque un titolo idoneo a tal fine (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 12 maggio 2020, n.2992; Consiglio di Stato, sez. V, 16 ottobre 2017, n. 4791). Nel caso di specie sarebbe incontrovertibile l’inesistenza del titolo valido alla costituzione della servitù di pubblico passaggio, per cui il Comune di Ferrara non avrebbe alcuna legittimazione ad esercitare azioni – in via amministrativa o giudiziale – tese alla tutela di un diritto parziale allo stato inesistente.
2.2. Inoltre, deduce che sarebbe intervenuta comunque la prescrizione del diritto del Comune alla costituzione dell’asservimento. Difatti, nell’articolo 5 della convenzione del 2006, la costituzione dell’asservimento ad uso pubblico è stata rimandata ad appositi atti notarili da stipularsi “entro un anno dalla comunicazione di fine lavori e comunque entro 10 anni dalla stipula della presente convenzione”. Entrambi i termini sono ampiamente spirati, così da comportare per il Comune l’estinzione del diritto ad invocare la costituzione del diritto parziale.
3. Osserva il Collegio quanto segue.
3.1. Avverso l’ordine di demolizione qui impugnato insorgeva non solo la signorina Cascasi qui appellante per mezzo del procuratore speciale, ma anche altri soggetti, in particolare il Condominio Palazzo S. Anna, la signora Luisa Vacchi e la società Seba s.r.l.. I ricorsi venivano decisi con diverse sentenze del TAR Emilia -Romagna, sede di Bologna (n. 884/2022 e n. 885/2022) e poi, riuniti, venivano decisi in Consiglio di Stato con la sentenza n. 4131/2025 depositata il 14 maggio 2025, che li accoglieva, con compensazione delle spese di lite.
3.2. Non vi sono ragioni per discostarsi da quanto deciso nella sentenza sopra richiamata.
3.3. Ritiene pertanto il Collegio, in accoglimento della censura dedotta dall’appellante con riferimento allo sviamento di potere che il Comune, nell’adottare l’impugnato provvedimento del 14 ottobre 2020, sia incorso in carenza di base legale legittimante l’esercizio del potere repressivo esercitato.
Infatti, a ben vedere nella fattispecie in esame non viene in rilievo un intervento abusivo ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n. 23/2004 (disposizione espressamente richiamata a pag. 4 del censurato ordine di rimozione del 14 ottobre 2020) di “nuova costruzione eseguito in assenza del titolo abilitativo, in totale difformità o con variazioni essenziali” (ove per titolo abilitativo deve intendersi il permesso di costruire ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001), facendosi all’opposto questione nella specie di rimozione di un cancello (i.e. attività edilizia libera o al più soggetta a CILA), che non comporta la realizzazione di nuova superficie edificata o di volume (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2019, n. 8849, secondo cui “… Un discorso particolare poi vale per il cancello, che secondo la giurisprudenza di questo Giudice non comporta realizzazione di nuova superficie edificata né tantomeno di volume – così da ultimo C.d.S. sez. VI 8 gennaio 2019 n. 18, quindi non richiede il permesso di costruire e in mancanza di esso non potrà, di regola, essere sanzionato con la demolizione …”).
Le opere realizzate e contestate (i.e. mero cancello) rientrano nel genus “Attività edilizia libera e interventi soggetti a comunicazione” in relazione alle quali l’art. 7 della legge regionale n. 15/2013 (disposizione anch’essa espressamente richiamata a pag. 3 dell’impugnata ordinanza) contempla la presentazione di una semplice CILA, la cui mancanza al più può determinare l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, giammai l’ordine di demolizione adottato nella vicenda oggetto del presente giudizio, come chiarito dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2019, n. 8849.
3.4. Conclusivamente l’appello va accolto, assorbiti gli altri motivi dallo scrutinio dei quali l’appellante non trarrebbe alcun giovamento. Pertanto, in riforma della gravata sentenza, vanno annullati gli atti impugnati.
3.5. Le spese possono essere compensate tra le parti, per la complessità della questione controversa.
CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 12.12.2025 n. 9820