La società ricorrente premette di aver partecipato, collocandosi in decima posizione, alla procedura indetta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa dall’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione con durata di mesi 24, aggiudicata al primo graduato r.t.i. composto da Team Service Società Consortile a r.l. – Società Nazionale Appalti Manutenzioni Lazio Sud s.n.c..

Con il ricorso in epigrafe impugna, chiedendone la caducazione giudiziale, gli atti in epigrafe (provvedimento di aggiudicazione in favore del raggruppamento di imprese controinteressato e procedura di gara) per violazione dell’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 (codice dei contratti pubblici), violazione del D.M. n. 51/2021 (“Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti ad uso civile, sanitario e per i prodotti detergenti”), mancata previsione delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali, omessa considerazione dei criteri ambientali minimi (CAM) ai fini della valutazione qualitativa della offerta.

Nel merito assume, a fini demolitori, l’illegittimità della lex specialis per violazione dell’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 in quanto né il disciplinare né il capitolato conterrebbero le prescrizioni tecniche e clausole contrattuali previste nei CAM riferiti all’appalto in esame, non essendo sufficiente il mero richiamo al D.M. n. 51/2021 (“criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di pulizie e sanificazione di edifici ed ambienti ad uso sanitario”) evidenziando, inoltre, che alcune previsioni contenute nella lex specialis sarebbero anche contrastanti con i CAM di cui al citato decreto ministeriale.

Nello specifico, la ricorrente evidenzia le seguenti carenze:

I) mancata indicazione delle specifiche tecniche relative all’utilizzo dei sistemi di dosaggio dei prodotti di pulizia, dei detergenti per impieghi specifici per le pulizie straordinarie, mancata previsione dell’obbligo di allegazione dei rapporti di prova rilasciati da un laboratorio accreditato nel settore chimico per prodotti privi di etichette ambientali conformi alla UNI EN ISO 14024 e dell’obbligo di allegare all’offerta tecnica le schede tecniche o altra documentazione tecnica a comprova della conformità delle macchine da utilizzare ai criteri ambientali minimi;

II) riguardo alle clausole contrattuali: carenza sulla formazione del personale addetto al servizio, mancata previsione degli elementi richiesti per l’attuazione del sistema di gestione della qualità in ambiti sanitari, della conformità ai CAM dei prodotti disinfettanti e del sistema di misurazione delle dosi, dei CAM per i prodotti ausiliari per l’igiene, dei CAM per i materiali di consumo dei servizi igienici, per la sensibilizzazione degli operatori sanitari e degli utenti sull’igiene delle mani, per la gestione dei rifiuti, per il rapporto dei prodotti consumati;

III) riguardo alla non conformità della disciplina di gara rispetto ai CAM di settore, si evidenziano le seguenti incongruenze: utilizzo di prodotti monouso in contrasto con il divieto previsto dai CAM salvo alcuni casi non riscontrabili nella fattispecie, utilizzo di “mop” con secchi di colore diverso, in contrasto con i CAM che, salvo casi specifici, prevedono l’impregnazione dei panni prima dell’esecuzione del servizio o direttamente sul carrello;

IV) infine, la lex specialis sarebbe illegittima per la mancata previsione di “criteri ambientali premianti”, per i quali è prevista l’attribuzione di un punteggio significativo ai sensi dell’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 e del D.M. n. 51/2021.

Si sono costituite in giudizio l’Azienda Ospedaliera Universitaria Federico II di Napoli e la società Team Service che eccepiscono in rito: i) l’irricevibilità del ricorso, in quanto le censure che investono gli atti della procedura, in ragione della loro presunta formulazione in distonia con la pertinente disciplina di cui ai CAM, avrebbero dovuto essere proposte entro il termine di 30 giorni dalla pubblicazione del bando, senza attendere l’esito della selezione con il provvedimento di aggiudicazione; ii) l’inammissibilità del gravame, per non avere la ricorrente fornito la prova della concreta ed effettiva lesione subita, per non aver dimostrato che, in caso di pieno rispetto della normativa di settore riguardo ai CAM, avrebbe certamente conseguito l’aggiudicazione dell’appalto.

Nel merito, le controparti replicano alle censure ritenendo che gli atti di gara avrebbero integralmente recepito le finalità sottese alla disciplina in materia di criteri ambientali minimi, anche mediante richiamo per relationem al D.M. n. 51/2021, sia in riferimento alle specifiche tecniche, sia in relazione alle clausole contrattuali; inoltre, ritengono che il disciplinare di gara avrebbe previsto “criteri premianti”, conformandosi all’allegato 2 del D.M. n. 51/2021.

Dopo scambio di articolate memorie, all’udienza del 18.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente, non hanno pregio le eccezioni in rito di irricevibilità ed inammissibilità del ricorso, alla luce del precedente di questa Sezione (T.A.R. Campania, Napoli, n. 1073/2025), secondo cui: “l’onere di immediata impugnazione del bando sussiste soltanto in presenza di clausole immediatamente escludenti o limitative della partecipazione; nel caso all’esame, è sufficiente rifarsi alla pronuncia del Consiglio di Stato, sez. III, n. 2795/2023 secondo cui, in forza di uno stabile indirizzo giurisprudenziale, che il Collegio condivide, la non conformità della legge di gara agli articoli 34 e 71 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, in tema di criteri ambientali minimi (C.A.M.) non è vizio tale da imporre un’immediata e tempestiva impugnazione del bando di gara, non ricadendosi nei casi eccezionali di clausole escludenti o impeditive che, sole, consentono l’immediata impugnazione della lex specialis di gara (Cons. Stato, sez. V, n. n. 6934/2022, n. 972/2021; sez. III, n. 8773/2022), con la conseguenza che la partecipazione alla gara in un’ipotesi del genere non può considerarsi acquiescenza alle regole di gara, essendo l’impugnazione proponibile solo all’esito della procedura e avverso l’aggiudicazione, senza che ciò possa qualificarsi come un venire contra factum proprium”.

Analoghe conclusioni, peraltro, sono state rese dal Consiglio di Stato, sez. V, n. 7898/2025 (e giurisprudenza richiamata), secondo cui “la violazione delle norme imperative in materia di obbligatorio inserimento nei bandi di gara dei criteri ambientali minimi può essere infatti fatta valere, dagli operatori economici che abbiano interesse (strumentale) alla riedizione della gara, mediante ricorso avverso l’aggiudicazione della stessa (fatta salva l’ipotesi di illegittimità della legge di gara che impedisca la formulazione dell’offerta, nel qual caso l’impresa è onerata dell’immediata impugnazione del bando). Né possono invocarsi in senso contrario le recenti sentenze della V Sezione n. 3411 e 3542 del 2025, perché, appunto, relative a fattispecie peculiari, dal momento che in esse si dà espressamente atto che i ricorsi introduttivi, ritenuti irricevibili, lamentavano in realtà una lesività consistente nell’impossibilità di formulare un’offerta consapevole. Al contrario, quando l’operatore economico non lamenti una simile lesione, ma deduca l’illegittimità della procedura allo scopo di ottenere la ripetizione della gara, il suo interesse strumentale costituisce il portato della tutela introdotta dalla disposizione primaria …”.

Tali principi, peraltro coerenti con quelli sanciti dalla Adunanza plenaria con sentenza n. 4 del 2018, che esclude l’onere di immediata impugnazione delle clausole del bando di gara che non rivestano portata lesiva ex se, possono essere calati anche nel presente giudizio, visto che la ricorrente non fa valere una presunta impossibilità a formulare una offerta consapevole in dipendenza della rilevata illegittimità della lex specialis (rappresentando al contrario di aver presentato una offerta consapevole tanto da risultare ammessa alla procedura), ma persegue l’interesse strumentale alla riedizione della procedura.

Quanto alla presunta inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, non vi sono ragioni per discostarsi dall’orientamento del Consiglio di Stato (sez. V, n. 4701/2024), secondo cui l’interesse strumentale alla riedizione della gara per illegittimità della lex specialis prescinde da una sorta di prova di resistenza parametrata all’esito della riedizione stessa: “Una volta chiarita l’ammissibilità del gravame rivolto contro un’aggiudicazione viziata dal mancato inserimento dei criteri ambientali minimi nella legge di gara, la conseguenza dell’accoglimento di tale censura è la caducazione dell’intera gara e l’integrale riedizione della stessa, emendata dal vizio in questione.(….). In realtà, come già chiarito, è pacifico che in un caso del genere rilevi (e sia sufficiente) l’interesse strumentale alla riedizione della procedura di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 972/2021, cit., con richiami di giurisprudenza). Dal che la fondatezza anche del motivo di appello che deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per mancata dimostrazione della prova di resistenza”.

Nel merito, il gravame è fondato.

Al riguardo, ai sensi dell’art. 74 c.p.a. (secondo cui “La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”), vanno richiamati i principi elaborati dal Consiglio di Stato (sez. V, n. 4701/2024 e giurisprudenza di seguito indicata), secondo cui:

– l’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 (riprendendo l’analoga formulazione contenuta nell’art. 34 del previgente D.Lgs. n. 50/2016) prevede che “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell’appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica… Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 108, commi 4 e 5”;

– la ratio dell’obbligatorietà dei criteri ambientali minimi va ravvisata nell’esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili e nel diffondere l’occupazione “verde” (Consiglio di Stato, sez. V, n. 6934/2022);

– la previsione in parola e l’istituto da essa disciplinato contribuiscono dunque a connotare l’evoluzione del contratto d’appalto pubblico da mero strumento di acquisizione di beni e servizi a strumento di politica economica: in particolare, come affermato in dottrina, i cc.dd. green public procurements si connotano per essere un “segmento dell’economia circolare”;

– il ricorso alla eterointegrazione della legge di gara ad opera dei decreti che disciplinano gli specifici criteri ambientali non è sufficiente a far ritenere rispettato l’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 (e, ancor prima, l’art. 34 del D.Lgs. n. 50/2016), pertanto non possono ritenersi rispettate tali previsioni allegando il generico rinvio della legge di gara alle disposizioni vigenti (Consiglio di Stato, sez. V, n. 8773/2022), ovvero opponendo in memoria difensiva che l’operatore aggiudicatario avrebbe comunque offerto prodotti conformi ai criteri ambientali minimi del settore di riferimento;

– difatti, la tesi delle parti resistenti e la conseguente necessità di integrare ab extrinseco la disciplina di gara avrebbe l’effetto di spostare nella fase di esecuzione del contratto ogni questione relativa alla conformità della prestazione ai criteri ambientali, così contraddicendo la logica del risultato che mira piuttosto ad una sollecita definizione, in termini di certezza e stabilità del rapporto negoziale, dei reciproci diritti ed obblighi;

– va quindi prestata adesione al richiamato orientamento dei giudici di appello, dal momento che, nella procedura in esame, i criteri ambientali minimi sono stati indicati in maniera generica, con riferimento al D.M. n. 51/2021, ma senza che a tali riferimenti abbia fatto seguito un’effettiva loro declinazione nella documentazione di gara, come prescritto dal codice degli appalti pubblici, con specifico riferimento alle seguenti carenze: mancata indicazione delle specifiche tecniche dei detergenti per impieghi specifici per le pulizie straordinarie, mancata previsione dell’obbligo di allegazione dei rapporti di prova rilasciati da laboratorio accreditato nel settore chimico per prodotti privi di etichette ambientali conformi alla UNI EN ISO 14024 (D.M. n. 51/2021, all. 2 “Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici ed ambienti ad uso sanitario”, lett. ‘B’, ‘b’, n. 2); mancata previsione dell’obbligo di allegare all’offerta tecnica le schede tecniche o altra documentazione tecnica a comprova della conformità delle macchine da utilizzare ai criteri ambientali minimi (D.M. n. 51/2021, all. 2, lett. ‘B’, par. ‘b’, n. 3); riguardo al contrasto della lex specialis con i CAM: utilizzo di prodotti monouso vietato dai CAM salvo alcuni casi non riscontrabili nella fattispecie, utilizzo di “mop” con secchi di colore diverso, in contrasto con i CAM che, salvo casi specifici, prevede l’impregnazione dei panni prima dell’esecuzione del servizio o direttamente sul carrello (D.M. n. 51/2021, all. 2, lett. ‘B’, par. ‘c’, n. 4).

Coglie inoltre nel segno anche la censura con cui si deduce la illegittimità della disciplina di gara per la mancata previsione di criteri ambientali “premianti”.

Al riguardo, va premesso che l’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 prevede che “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi … Tali criteri, in particolare quelli premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’articolo 108, commi 4 e 5”.

Con specifico riferimento al settore di cui si controverte, il D.M. n. 51/2021 (“Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici e ambienti ad uso civile, sanitario e per i prodotti detergenti”), allegato 2 (“Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione di edifici ed ambienti ad uso sanitario”), lett. d) (“Criteri premianti”) prevede che “La stazione appaltante, laddove utilizzi il miglior rapporto qualità prezzo ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto, introduce uno o più dei seguenti criteri e sub-criteri premianti nella documentazione di gara, attribuendovi una significativa quota del punteggio complessivo” e annovera in proposito i seguenti criteri:

1) contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio, che premia gli offerenti che si impegnano ad ottenere adeguati livelli di igiene tenendo conto dell’obiettivo di contenere gli impatti ambientali del servizio in base all’approccio lungo il ciclo di vita, avendo riguardo di rispettare uno o più dei requisiti ambientali descritti (es. uso di detergenti in possesso del marchio di qualità ecologica Ecolabel);

2) Ecolabel (UE) per i servizi di pulizia, adozione di sistemi di gestione ambientale, in caso di impegno a rendere il servizio attraverso una divisione, un dipartimento, un ramo d’azienda o un’impresa in possesso della licenza Ecolabel (UE) per i servizi di pulizia;

3) Criterio sociale con il riconoscimento di punti tecnici nel caso in cui sia assicurato l’impegno ad attuare e a far efficacemente verificare le misure per il benessere organizzativo tra cui, a titolo esemplificativo: la concessione di un tempo adeguato per effettuare le attività assegnate; la definizione e l’attuazione di un piano di turnazione che tenga conto di rispettare le esigenze individuali e del lavoro, previsione di premi di produttività, ecc..

Dall’esame di tale previsione, in particolare quella contenuta nel D.M. citato, si evince che le amministrazioni sono tenute ad attribuire un “significativa quota del punteggio complessivo” ad “uno o più tra i criteri ambientali indicati”; è evidente che la nozione di “significativa quota” esprime una percentuale che non deve essere necessariamente preponderante o maggioritaria del punteggio tecnico, ma non deve essere neppure irrilevante nel quadro dei subpunteggi riconosciuti per gli profili qualitativi connessi all’oggetto dell’appalto ai sensi dell’art. 108 del D.Lgs. n. 36/2023.

Ebbene, dall’esame del disciplinare di gara non emergono criteri “premiali” di valorizzazione della componente ambientale dell’offerta tecnica e, più in generale, connessi alla conformità ai CAM, rispondenti alle prescrizioni riportate nel citato D.M. (contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio offerto; Ecolabel UE; Criterio sociale).

In particolare, i subcriteri valutativi “F1” (“Soluzioni migliorative ed innovative senza incidenza economica che tengano conto delle specificità e delle criticità delle singole Sedi dell’Azienda Sanitaria”, per il quale è prevista l’assegnazione di 7 punti), “A” (“Sistema organizzativo del servizio” per il quale è prevista l’attribuzione di 18 punti ripartiti in n. 4 sottocriteri), “B2” (“Distribuzione ed illustrazione qualitativa e quantitativa di macchinari, attrezzature, materiale economale e contenitori per rifiuti”, con assegnazione di 5 punti) e “B3” (“Metodologie di sanificazione delle attrezzature e dei materiali utilizzati” con attribuzione di 4 punti) – pur valorizzati dalle difese dell’amministrazione e dalla società controinteressata – non appaiono corrispondenti a quelli indicati in sede ministeriale, posto che:

i) il criterio del disciplinare “F1” non reca alcuno specifico riferimento al contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio svolto, come richiesto dal criterio premiante ministeriale sub 1) di cui sopra (“Contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio”);

ii) il criterio del disciplinare “A” attiene al sistema organizzativo del servizio con indicazione dei relativi sottocriteri (organizzazione dedicata all’appalto, livelli di responsabilità, sistemi di relazione con l’azienda sanitaria; pianificazione dettagliata del servizio programmato ordinario; pianificazione del monte ore mensile, suddiviso per ciascuna attività; pianificazione del sistema di gestione del servizio di reperibilità, gestione dell’emergenza), quindi alla descrizione dell’organigramma della impresa, alla pianificazione dell’organizzazione dell’appalto, senza alcuno specifico riferimento al welfare, come previsto dal criterio premiante sub 3) sopra indicato (“Criterio sociale”);

iii) il criterio del disciplinare “B2” relativo alla “Distribuzione ed illustrazione qualitativa e quantitativa di macchinari, attrezzature, materiale economale e contenitori per rifiuti (raccolta differenziata e rifiuti assimilabili agli urbani) per lo svolgimento del servizio integrato e dei servizi accessori” non reca esplicito riferimento ad uno dei criteri ambientali premianti di cui al D.M. menzionato;

iv) il criterio del disciplinare “B3” riguardava la metodologia di sanificazione delle attrezzature e dei materiali utilizzati, anche in tal caso senza alcuno specifico riferimento al profilo ambientale.

In conclusione, deve quindi ritenersi che la disciplina di gara si palesa illegittima per mancata compiuta declinazione specifica dei CAM e per omessa indicazione dei criteri “premianti”, in violazione dell’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 e del D.M. n. 51/2021.

Il ricorso va quindi accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati; poiché non risulta che sia stato stipulato il contratto di appalto con la società aggiudicataria, non vi è ragione di adottare disposizioni ai sensi degli artt. 121 e seguenti del c.p.a..

In applicazione del criterio della soccombenza, l’amministrazione va condannata al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente nella misura indicata in dispositivo, oltre agli accessori di legge e al rimborso delle spese processuali.

Viceversa, quanto alla società controinteressata, la relativa estraneità alla dedotta illegittimità giustifica la compensazione.

TAR CAMPANIA – NAPOLI, V – sentenza 28.11.2025 n. 7713