1. Espone la ricorrente di aver ottenuto l’affidamento dell’appalto, bandito dalla Messinaservizi Bene Comune s.p.a., avente ad oggetto il servizio di prelievo, trasporto, stoccaggio, recupero e/o smaltimento di rifiuti costituiti da materiale ingombrante e legnoso proveniente dalla raccolta differenziata effettuata nel Comune di Messina.
Precisa, altresì, quanto segue:
– il servizio veniva consegnato in via anticipata rispetto alla stipula del contratto, ovvero il 3 maggio 2021 e, nella medesima data, la società ne iniziava l’esecuzione;
– seguiva, in data 9 luglio 2021, la stipula del contratto per la durata di 24 mesi, decorrenti dalla data di consegna anticipata;
– decorso il termine di durata dell’appalto, con nota dell’11 luglio 2023, la ricorrente comunicava al legale rappresentante della società e al R.U.P. “la cessazione dell’efficacia del contratto e l’obbligo di cessazione dell’esecuzione dell’appalto”;
– tuttavia, il 14 luglio 2023, il Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC) emetteva un ordine di servizio ordinando alla ricorrente di provvedere al prelievo dei rifiuti ivi specificati in esecuzione del contratto di appalto e, con successiva nota del 17 luglio, ne sollecitava l’esecuzione;
– con nota del 17 luglio 2023 la ricorrente riscontrava il suddetto ordine di servizio ed il successivo sollecito, reiterando quanto già evidenziato con nota dell’11 luglio 2023 in merito all’avvenuta cessazione dell’efficacia del contratto.
Con nota del 18 luglio 2023, il R.U.P. e il Presidente e D.G. ff. della Messinaservizi Bene Comune s.p.a. hanno disposto di esercitare “l’opzione prevista dall’art. 1.3. del capitolato descrittivo e prestazionale (Allegato “A” del contratto C – 050 del 9.7.2021) per la proroga contrattuale per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo operatore economico”.
2. Con ricorso notificato il 18 settembre 2023, la ricorrente ha impugnato la suddetta nota del 18 luglio 2023, deducendone l’illegittimità per violazione dell’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016, sotto vari profili, ed eccesso di potere per contraddittorietà con il capitolato speciale di appalto, costituente parte integrante del bando di gara, nonché con gli impegni assunti con il contratto di appalto.
In sintesi, secondo la deducente, la proroga sarebbe avvenuta in difetto dei presupposti previsti dagli articoli 2 e 3 del contratto di appalto e dal punto 1.18 del capitolato speciale descrittivo e prestazionale, nonché in violazione dell’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016, dal momento che la stessa sarebbe stata disposta dopo due mesi e mezzo dalla scadenza del contratto e in assenza della previa indizione di una nuova gara per l’affidamento del servizio.
L’art. 1.3 del capitolato speciale descrittivo e prestazionale, richiamato nel provvedimento impugnato, non sarebbe applicabile in quanto non richiamato nel contratto; in ogni caso, la detta previsione confermerebbe comunque l’illegittimità del provvedimento impugnato, prevedendo essa una facoltà di proroga esercitabile dall’amministrazione “entro tre mesi dalla scadenza del contratto”.
In subordine, qualora l’esegesi dell’art. 1.3 deponesse per la prorogabilità dopo la scadenza del contratto, in mancanza di previa indizione di gara e per un tempo indefinito, la deducente ritiene che la detta previsione debba considerarsi illegittima o financo nulla per violazione dell’art. 106, d.lgs. n. 50/2016, da ritenersi norma imperativa.
Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’opzione di proroga, stante l’avvenuto completamento di servizi ordinati prima della scadenza del contratto e il superamento dell’importo massimo contrattualmente previsto di € 2.092.725,00.
3. La società intimata si è costituita in giudizio e, in vista dell’udienza di trattazione nel merito del ricorso, ha depositato documenti (19 e 21 luglio 2025) e memorie (31 luglio 2025). Nella memoria, in particolare, parte resistente ha dedotto: i) il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario, in quanto la controversia riguarderebbe atti e comportamenti posti in essere nella fase di esecuzione del contratto, esulanti dalla giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 c.p.a.; ii) l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, dal momento che la ricorrente si sarebbe rifiutata di eseguire ogni altra prestazione stabilita nel contratto, successivamente risolto in data 26.09.2023: per la resistente, a fronte della detta risoluzione, la chiesta pronuncia caducatoria non produrrebbe alcun effetto apprezzabile per la ricorrente, che già dal settembre 2023 non risulterebbe più vincolata da alcun rapporto contrattuale in relazione all’esecuzione servizio di cui si tratta; iii) nel merito, la legittimità del proprio operato. In particolare, quanto a quest’ultimo profilo, l’amministrazione evidenzia come l’opzione per la proroga del contrato di cui all’art. 1.3. del Capitolato non coinciderebbe con la proroga di cui all’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 (richiamato dall’art. 3, co. 1 del contratto e dall’art. 1.18 del Capitolato), prevedendo l’obbligo dell’appaltatrice di rinnovare il contratto, a richiesta della stazione appaltante, per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo operatore economico.
Tale previsione sarebbe coerente con l’art. 3, co. 2 del contratto, che attribuisce alla stazione appaltante la facoltà di estendere la durata del contratto nel caso in cui, alla scadenza, non siano state rese tutte le prestazioni e non risulti ancora esaurito l’importo complessivo massimo di spesa.
Nel caso di specie, allo spirare del termine di 24 mesi dall’avvio del servizio (03.05.2023), l’importo complessivo massimo di spesa non era ancora stato raggiunto. Pertanto, nel rispetto delle modalità e dei termini stabiliti dall’art. 3, co. 2 del contratto e dall’art. 1.3 del Capitolato, la Messinaservizi Bene comune s.p.a. avrebbe legittimamente esercitato l’opzione che le consentiva di proseguire il rapporto contrattuale fino a concorrenza del menzionato importo complessivo massimo di spesa e per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo operatore economico. Prosegue, inoltre, la resistente, evidenziando come la ricorrente, malgrado l’asserita scadenza del contratto, ne abbia proseguito l’esecuzione fino al 13 luglio 2023.
4. Con memoria del 9 settembre 2025, la ricorrente ha dedotto l’inutilizzabilità del predetto scritto difensivo, in quanto depositato alle ore 17:24 e, dunque, in violazione dei termini di cui al combinato disposto dell’art. 73 cod. proc. amm. e dell’art. 4, comma 4, dell’allegato 2 al cod. proc. amm.
5. In replica, con memoria del 19 settembre 2025, l’amministrazione ha: i) ribadito la giurisdizione del giudice ordinario; ii) in subordine, laddove la proroga sia qualificata alla stregua di “affidamento diretto”, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, sostenuto l’applicabilità del c.d. rito appalti di cui agli artt. 119 e 120 c.p.a., con conseguente dimezzamento dei termini a norma dell’art. 119, co. 2 (e riconoscimento di tempestività della memoria); iii) chiesto la rimessione in termini per errore scusabile.
6. All’udienza pubblica del primo ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L’odierna vicenda contenziosa riguarda la legittimità della determinazione con cui la società resistente, preso atto dell’avvio delle procedure per l’indizione della gara finalizzata all’individuazione di un nuovo operatore economico per l’affidamento del servizio indicato in narrativa e della circostanza che il contratto in essere con l’operatore uscente “è in fase di conclusione”, ha esercitato “l’opzione prevista dall’art. 1.3. del capitolato descrittivo e prestazionale (…) per la proroga contrattuale per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo operatore tramite nuova gara d’appalto”.
8. Ciò chiarito, ritiene preliminarmente il Collegio che il giudizio sia stato correttamente incardinato dinanzi a questo Tribunale, trattandosi di controversia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett. c) c.p.a.
E invero, come chiarito da un orientamento giurisprudenziale dal quale non si ravvisano ragioni di discostarsi, la proroga ex art. 106, comma 11, del d.lgs. n. 50/2016 «pertiene all’esercizio del potere autoritativo, risolvendosi in un affidamento diretto che deve essere motivato e che può avvenire a determinate condizioni, tale che ogni contestazione sulla sua legittimità appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, co.1, lett. c) cod. proc. amm. (cfr. tra le tante Consiglio di Stato, sez. IV, n. 6354/2020; sez. V, n. 274/2018; n. 3588/2019; Tar Lazio, sez. III, n. 6048/2022; Tar Campania, n. 891/2022)» (T.a.r. Lazio, sez. I ter, 7 luglio 2025, n. 13307).
9. Deve essere, a questo punto, scrutinata l’eccezione, sollevata dalla ricorrente, di tardività della memoria depositata in giudizio dalla parte resistente in data 31 luglio 2025, alle ore 17.24.
L’eccezione non è fondata dovendo applicarsi al giudizio de quo il rito speciale di cui agli artt. 119 e 120 cpa, con conseguente dimezzamento dei termini processuali, inclusi quelli per il deposito di scritti difensivi in vista dell’udienza.
10. Alla luce di quanto rappresentato dal difensore di parte ricorrente nel corso dell’udienza pubblica del 1° ottobre 2025 è, altresì, infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, sollevata dalla società resistente.
Persiste, invero, l’interesse della ricorrente ad ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato proprio perché, (anche) in applicazione dello stesso, la Messinaservizi Bene Comune s.p.a. ha disposto la risoluzione del contratto d’appalto in danno della Gestam, imputando alla stessa l’inadempimento delle obbligazioni contrattuali, in ragione del rifiuto opposto alla proroga del contratto.
11. Tanto premesso, ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato alla luce della disciplina, normativa e negoziale, che regola l’esercizio della facoltà di proroga di cui la società resistente ha inteso avvalersi.
12. È pertanto opportuno un preliminare inquadramento di tale disciplina.
12.1. L’art. 2, comma 4, del contratto di appalto stipulato tra la ricorrente e la società resistente in data 9 luglio 2021 così recita: «“MSBC” si riserva di esercitare, nel corso della durata del Contratto: a) la facoltà di richiedere all’aggiudicatario di incrementare e/o ridurre le prestazioni oggetto del Contratto fino alla concorrenza di un quinto dell’importo contrattuale, ai sensi dell’art.106, comma 12 del D.Lgs.n.50/2016, ai medesimi termini e condizioni contrattuali; b) limitatamente al tempo necessario alla conclusione delle procedure per l’individuazione di un nuovo contraente, la facoltà di prorogare il Contratto ai sensi dell’articolo 106, comma 11 del D.lgs. n. 50/2016, agli stessi prezzi, patti e condizioni, riservandosi di richiederne di più favorevoli».
Il successivo art. 3 dispone che «Durata. 1. Il presente Contratto ha una durata di 24 (ventiquattromesi) mesi dalla data della sua sottoscrizione o dalla data di avvio del Servizio e, comunque, fino al corretto adempimento di tutte le prestazioni oggetto del Contratto medesimo, fatta salva la facoltà di proroga cosi come definita al punto 1.18 del Capitolato Speciale Descrittivo e Prestazionale. 2. Nel caso in cui allo scadere del termine di cui al precedente comma 1 non siano state rese tutte le prestazioni indicate al richiamato comma, o non sia stato esaurito l’importo complessivo massimo di spesa di cui al precedente articolo 2, comma 3, “MSBC” si riserva di prorogare la durata del presente Contratto fino a concorrenza del menzionato importo complessivo massimo di spesa, eventualmente aumentato ai sensi dell’art.2».
12.2. Il Capitolato Speciale descrittivo e prestazionale, per quanto in questa sede rileva, dispone all’art. 1.3 (espressamente richiamato dal provvedimento impugnato) che «La ditta appaltatrice si obbliga a rinnovare, a richiesta della stazione appaltante, il contratto solo per il tempo strettamente necessario all’individuazione del nuovo operatore alla scadenza dei termini contrattuali. L’eventuale opzione sarà esercitata dalla stazione appaltante indicativamente entro tre mesi dalla scadenza del contratto e/o dall’esaurimento delle somme contrattuali».
12.3. Infine, ai sensi dell’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016 (applicabile ratione temporis), «La durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante».
13. Orbene, dal combinato disposto delle disposizioni sopra richiamate emerge come la società resistente, nell’esercitare la facoltà di proroga, pur prevista dal contratto, abbia violato il termine utile per potervi provvedere, assumendo le proprie determinazioni dopo la scadenza del contratto.
Come, invero, previsto dalle suddette disposizioni la facoltà di proroga (tecnica o contrattuale che sia) avrebbe potuto essere legittimamente esercitata prima della scadenza del contratto e, nel caso di specie, “indicativamente entro tre mesi” prima della detta scadenza, secondo una interpretazione dell’art. 1.3 del capitolato coerente con gli artt. 2 e 3 del contratto nonché con lo stesso art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016; rivelandosi, di contro, illogica una interpretazione di segno diverso, finalizzata a ritenere consentito il ricorso alla proroga fino a tre mesi dopo la scadenza del contratto, di fatto consentendo di mantenere gli affidatari del servizio uscenti in uno stato di incertezza circa l’effettiva sorte del contratto e i relativi oneri.
In particolare, la giurisprudenza amministrativa ha tratto da quest’ultima previsione le seguenti coordinate ermeneutiche: «l’Amministrazione può disporre la proroga tecnica solo se tale possibilità sia inserita nella lex specialis di gara; – la proroga tecnica, sulla base della clausola di opzione prevista nella lex specialis di gara, deve essere adottata dall’Amministrazione prima della scadenza del contratto al quale detta proroga si riferisce: poiché con la proroga viene modificata la durata del contratto, la stessa presuppone che il contratto sia ancora in corso di esecuzione e pertanto efficace. Se infatti il contratto è già scaduto e quindi non più efficace non è possibile dar corso a una proroga tecnica della durata in quanto la durata, intesa come validità, è già venuta meno; – la proroga tecnica è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di scelta del nuovo contraente alla scadenza del contratto. In tal senso al momento di adozione della proroga tecnica del contratto scaduto dovrà essere stata già avviata la procedura di gara per l’aggiudicazione del nuovo contratto, ancora in corso di svolgimento; – la proroga tecnica può essere disposta unicamente per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di gara per l’individuazione del nuovo contraente: trattandosi di un rimedio eccezionale, deve essere finalizzato ad assicurare la prosecuzione del contratto senza soluzione di continuità nelle more del subentro del nuovo affidatario […]» (T.A.R. Lazio, sez. III, 27/09/2023, n.14297; id., sez. II, 26/02/2025, n. 4282; accolgono il medesimo principio T.A.R. Lecce, sez. I, 28/05/2025, n. 1000; T.A.R. Lombardia, sez. II, 28/01/2025, n. 268).
Nel caso di specie, il contratto doveva ritenersi scaduto il 3 maggio 2023, per decorso del termine di 24 mesi, decorrenti “dalla data di avvio del servizio” (art. 3, comma 1, contratto).
Non appaiono condivisibili, sul punto, le difese di parte resistente, secondo cui il contratto avrebbe dovuto ritenersi ancora efficace stante il mancato raggiungimento dell’importo complessivo massimo alla suindicata data.
In primo luogo, deve osservarsi che, nel provvedimento impugnato, l’amministrazione afferma in termini generici che il contratto è in “fase di conclusione”, ma nulla precisa in ordine alla mancata copertura dell’importo massimo. Tale argomento risulta essere infatti stato introdotto dall’amministrazione, a supporto dell’asserita legittimità del proprio operato, soltanto negli scritti difensivi e, in quanto tale, si traduce in un inammissibile tentativo di integrazione postuma della motivazione (ex multis, Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sez. Giur., 1 settembre 2025, n. 693).
In ogni caso, la tesi è priva di pregio. Invero, la locuzione, riportata nel prosieguo dell’art. 3, comma 1, del contratto, secondo cui quest’ultimo avrebbe una durata di ventiquattro mesi “e, comunque, fino al corretto adempimento di tutte le prestazioni oggetto del medesimo” deve essere letta in combinato disposto con il successivo secondo comma, il quale, come sopra illustrato, recita che “Nel caso in cui allo scadere del termine di cui al precedente comma 1 non siano state rese tutte le prestazioni indicate al richiamato comma, o non sia stato esaurito l’importo complessivo massimo di spesa di cui al precedente articolo 2, comma 3, “MSBC” si riserva di prorogare la durata del presente Contratto fino a concorrenza del menzionato importo complessivo massimo di spesa, eventualmente aumentato ai sensi dell’art.2”.
Pertanto, anche a voler ritenere che allo scadere del termine non fossero state rese tutte le prestazioni o non fosse stato esaurito l’importo complessivo massimo di spesa, non potrebbe comunque sostenersi un “automatico” differimento del termine di scadenza, essendo comunque necessario l’esercizio espresso della proroga da parte della stazione appaltante con un atto che, da una parte, “accerti” e “quantifichi” le prestazioni non ancora eseguite alla scadenza del termine e, dall’altra, formalizzi la volontà di modificare la durata contrattuale (ben potendo, infatti, l’amministrazione non avvalersi dell’opzione di proroga riservatale), essendo in ogni caso vietata qualsiasi forma tacita di rinnovo del contratto (comma 3).
Una volta accertato che, alla data di adozione del provvedimento impugnato, il contratto era già scaduto, non resta al Collegio che accertare l’illegittimità della proroga in quanto adottata dopo la scadenza del contratto e, a fortiori, in violazione del preavviso di tre mesi previsto dalla lex specialis. Invero, dalla nota impugnata si evince che la Messina servizi, con provvedimento n. 66 del 03/05/2023 – ossia, in concomitanza con la scadenza del contratto – ha avviato le procedure per indire una procedura aperta finalizzata all’individuazione di un nuovo affidatario del medesimo servizio; contestualmente, tuttavia, nessuna iniziativa correlata all’esercizio dell’opzione di proroga, nei termini di cui alla normativa, risulta documentata, intervenendo quest’ultima soltanto il successivo 18 luglio 2023, in seguito alla nota informativa trasmessa dalla società ricorrente e allorquando, come sopra ribadito, il contratto doveva ritenersi già scaduto.
14. Conclusivamente, il ricorso è fondato e deve esser accolto con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
La peculiarità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite, fatta eccezione per la refusione del contributo unificato, da porsi a carico dalla parte soccombente.
TAR SICILIA – CATANIA, I – sentenza 26.11.2025 n. 3372