1. L’appello è infondato.

2. Con un unico e articolato motivo di appello si censura la sentenza impugnata laddove ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado ritenendo totalmente omessa in quanto giuridicamente inesistente la notifica del medesimo ad almeno un controinteressato.

Secondo parte appellante, il T.A.R. avrebbe erroneamente applicato l’art. 41 c.p.a. in quanto nel caso di specie non verrebbe in rilievo una notificazione inesistente bensì una notificazione affetta da nullità e, come tale, sanabile mediante rinnovazione. In questo senso sarebbe applicabile l’art. 44, comma 4, c.p.a. che impone al giudice di fissare al ricorrente un termine perentorio per rinnovarla e impedire così ogni decadenza.

Si aggiunge che il giudice di primo grado non avrebbe tenuto in considerazione che in data 1 settembre 2023 parte appellante ha rinotificato presso il Tribunale di Roma UNEP, al controinteressato Corinti Pietro, in servizio presso la Questura di Viterbo, copia informatica dell’ordinanza collegiale del T.A.R. per il Lazio n. 10816 del 2023 pubblicata il 27 giugno 2023, le procure di tutte le parti ricorrenti e il ricorso R.G. n. 1298 del 2018. Copia della consegna al destinatario della notifica, avvenuta in data 6 settembre 2023, sarebbe stata inoltre depositata in 21 settembre 2023.

La rinnovazione della notificazione avrebbe, pertanto, impedito ogni decadenza così come previsto all’art. 44, comma 4, c.p.a. anche in virtù della comunicazione pervenuta a mezzo PEC in data 6 luglio 2023 a mezzo della quale è stato riferito che “a seguito della richiesta di «un termine per rinotifica» contenuta nella memoria di parte ricorrente depositata in data 03/07/2023, su disposizione del Presidente dott. Riccardo Savoia, il ricorso NRG 201801298 viene cancellato dal ruolo della U.S. del 14 luglio 2023 per essere fissato ad altra data di udienza (individuata nel giorno 6 ottobre 2023). Seguirà nuovo avviso di fissazione d’udienza in sostituzione dei precedenti già inviati che, pertanto, devono intendersi revocati ad ogni effetto di legge”.

La statuizione di primo grado, secondo la tesi di parte appellante, contrasterebbe inoltre con gli articoli 3, 24, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), per l’irragionevolezza e il difetto di proporzionalità della soluzione adottata nonché per la lesione del diritto di difesa e del suo corollario dell’effettività della tutela giurisdizionale, della garanzia di salvaguardia delle situazioni giuridiche soggettive e, in particolare, degli interessi legittimi, nonché del diritto ad un giusto ed equo processo.

2.1 La censura è priva di pregio.

Il giudice di prime ha, infatti, del tutto correttamente ritenuto che la notifica del ricorso introduttivo di primo grado (effettuata a mezzo raccomandata e non perfezionata per irreperibilità del destinatario) sia da ritenersi giuridicamente inesistente (e non semplicemente nulla), con la conseguenza che rispetto ad essa non può operare il meccanismo di sanatoria di cui all’art. 44, comma 4, c.p.a. (nella versione conseguente alla sentenza della Corte Costituzionale, 9 luglio 2021, n. 148).

2.2 Sul punto giova premettere che l’art. 39, comma 2, c.p.a. prevede un rinvio esterno al c.p.c., specifico ed integrale (che si distingue da quello contemplato al comma precedente generale e flessibile), in materia di notificazioni degli atti del processo amministrativo (“Le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile”).

Nel processo amministrativo trova, quindi, applicazione la disciplina prevista dal c.p.c. all’art. 160 (rubricato “Nullità della notificazione”) il quale stabilisce che “La notificazione è nulla se non sono osservate le disposizioni circa la persona alla quale deve essere consegnata la copia, o se vi è incertezza assoluta sulla persona a cui è fatta o sulla data, salva l’applicazione degli articoli 156 e 157”.

La giurisprudenza, nel tracciare il perimetro applicativo della suddetta disposizione, ha, da tempo, elaborato per differentiam le finitime ipotesi, da un lato, della mera irregolarità e, dall’altro, della radicale inesistenza della notifica.

In particolare, secondo l’ormai consolidato orientamento pretorio, l’inesistenza della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio si configura, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di mancanza materiale dell’atto, nelle ipotesi in cui sia stata posta in essere un’attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto come notificazione (per mancanza o dell’attività di trasmissione o dell’attività di consegna), ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità (ex plurimis, Cass. civ., sez. un. 20 luglio 2016, n. 14916 ripresa anche da questo Consiglio, sez. III, 14/04/2025, n.3208; sez. IV, 26 aprile 2024, n. 3802; sez. IV, 10 luglio 2023 n. 6717; sez. VII, 10 maggio 2022, n. 3654; sez. VI, 3 agosto 2020, n. 4899; id., 7 ottobre 2019, n. 6763; sez. III, 24 aprile 2018, n. 2462).

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ., sez. un. 20 luglio 2016, n. 14916, più di recente ripresa da Cass. civ., sez. un., 28 aprile 2022, n. 13394) hanno all’uopo chiarito che:

– “La notificazione è solitamente definita come una sequenza di atti, un procedimento, articolato in fasi e finalizzato allo scopo indicato nel paragrafo precedente”;

– “Gli elementi costitutivi imprescindibili di tale procedimento vanno individuati, quanto al ricorso per cassazione: a) nell’attività di trasmissione, che deve essere svolta da un soggetto qualificato, dotato, in base alla legge, della possibilità giuridica di compiere l’attività stessa, in modo da poter ritenere esistente e individuabile il potere esercitato; b) nella fase di consegna, intesa in senso lato come raggiungimento di uno qualsiasi degli esiti positivi della notificazione previsti dall’ordinamento, in virtù dei quali, cioè, la stessa debba comunque considerarsi, ex lege, eseguita: restano, pertanto, esclusi soltanto i casi in cui l’atto venga restituito puramente e semplicemente al mittente, sì da dover reputare la notifica meramente tentata ma non compiuta, cioè, in definitiva, omessa”;

– La presenza di detti requisiti, che possono definirsi strutturali, va ritenuta idonea ai fini della riconoscibilità dell’atto come notificazione: essi, cioè, sono sufficienti a integrare la fattispecie legale minima della notificazione, rendendo qualificabile l’attività svolta come atto appartenente al tipo previsto dalla legge”.

Di recente, in tale solco, la Settima Sezione di questo Consiglio (10 maggio 2023, n. 4764) ha ritenuto inesistente la notifica di un atto di appello effettuata a mezzo posta rilevando che nella ricevuta di ritorno della raccomandata di spedizione risultava “sbarrata, nella sottostante parte riguardante la «mancata consegna del plico a domicilio», la casella relativa alla «irreperibilità del destinatario», senza alcuna indicazione, invece, nella sottostante parte, relativa al «plico depositato presso l’ufficio»”, sicché “l’agente postale ha attivato il procedimento di notifica, senza poi concluderlo”.

Questo Consiglio (sempre sez. VII, sentenza n. 4764/2023, cit.) ha, inoltre, lumeggiato le condizioni in presenza delle quali si può procedere al rinnovo della notificazione del ricorso introduttivo, escludendo che ciò possa avere luogo nell’ipotesi di giuridica inesistenza della medesima.

Tanto è, del resto, desumibile:

– dal tenore letterale dell’art. 44, comma 4, c.p.a., il quale si riferisce espressamente ai soli “casi in cui sia nulla la notificazione”;

– a contrario dal confronto con la fattispecie di cui all’art. 93, comma 2, c.p.a. in tema di “Luogo di notificazione dell’impugnazione” la quale consente, eccezionalmente, il “completamento della notificazione” dell’atto di gravame nel caso in cui essa “abbia avuto esito negativo”.

È appena il caso di notare che siffatta ricostruzione risulta in linea con i principi del giusto processo, con il canone dell’effettività della tutela giurisdizionale e con le garanzie convenzionali in materia di diritto ad un processo equi ex art. 6 CEDU. E, infatti, la radicale inesistenza della notifica per mancato completamento del procedimento di notificazione è situazione profondamente diversa da quella di mera nullità della medesima atteso che solo in questa seconda ipotesi, essendosi dinanzi ad una notifica perfetta ancorché invalida, il notificante può vantare un qualche affidamento giuridicamente rilevante in ordine alla corretta instaurazione del rapporto processuale.

2.3 Venendo al caso di specie deve osservarsi che, come rilevato dal T.A.R., la notifica del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado all’unico controinteressato individuato sig. Corinti Pietro (“c/o Polizia di Stato”, “Piazza del Collegio Romano”) è stata effettuata a mezzo posta raccomandata spedita il 5 gennaio 2018 e risulta non perfezionata per irreperibilità del destinatario (cfr. documentazione depositati in primo grado da parte ricorrente in data 3 luglio 2023).

Neppure la notifica a mezzo posta della successiva domanda di misure cautelari collegiali ex art. 55 c.p.a. effettuata il 24 giugno 2019 (comunque tardiva rispetto al termine di cui all’art. 41 c.p.a.) si è perfezionata.

Più nel dettaglio, nella ricevuta di ritorno della raccomandata recante la data del 9 gennaio 2018 (visualizzabile nella sezione notifiche del portale informatico della Giustizia Amministrativa), risulta sbarrata, nella parte riguardante la “mancata consegna del plico a domicilio”, la casella relativa alla “irreperibilità del destinatario”, senza alcuna indicazione, invece, nella sottostante parte, relativa al “plico depositato presso l’ufficio”. Essa non contiene, poi, alcun riferimento ad attività e operazioni eseguite dall’agente postale circa la ricerca del destinatario o la richiesta di informazioni da altre persone presenti sul luogo né all’effettuazione delle formalità a previste dagli artt. 140 o 143 c.p.c.. Non risultano, inoltre, documentati il rilascio dell’avviso di deposito del piego nell’ufficio postale, né le modalità della formazione della compiuta giacenza, né la spedizione di una raccomandata informativa.

Analogamente nella ricevuta di ritorno della notifica a mezzo posta della domanda di misure cautelari collegiali ex art. 55 c.p.a. effettuata il 24 giugno 2019 (anch’essa visualizzabile nella sezione notifiche del portale informatico della Giustizia Amministrativa) reca la seguente annotazione del funzionario UNEP: “non potuto notificare in quanto sconosciuto come da informazioni assunte c/o l’ufficio del personale”.

Emerge, quindi, che, nel caso di specie la notifica del ricorso introduttivo (così come della successiva domanda di tutela cautelare collegiale) ad almeno uno dei controinteressati è stata meramente tentata ma non compiuta. L’agente postale, infatti, non avendo reperito il destinatario in corrispondenza dell’indirizzo che il richiedente aveva indicato quale luogo di lavoro, si è limitato a riportare le summenzionate informazioni senza compiere alcun’altra attività giuridica.

Essa è, quindi, da ritenere, alla luce dei principi prima richiamati, giuridicamente inesistente e, come tale, non suscettibile di sanatoria a mezzo di rinnovazione nelle forme dell’art. 44, comma 4, c.p.a..

2.2.1 Sotto altro profilo, non assume rilievo alcuno la comunicazione del Presidente, dott. Riccardo Savoia, pervenuta a mezzo PEC in data 6 luglio 2023, mediante la quale è stata disposta, alla luce dell’istanza depositata da parte appellante in data 3 luglio 2023, la cancellazione della causa dal ruolo dell’udienza del 14 luglio 2023 con contestuale fissazione dell’udienza di discussione al successivo 6 ottobre 2023.

Essa costituisce una mera nota di cortesia priva di motivazione che non presenta né forma né sostanza di un provvedimento giudiziale di rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a..

Non può, quindi, ritenersi che la nuova notifica effettuata da parte ricorrente in data 1° settembre 2023 al controinteressato Corinti Pietro sia in grado di porre rimedio alla rilevata inesistenza della notifica del 5 gennaio 2018. E ciò per l’evidente ragione che essa ha avuto luogo a distanza di cinque anni dall’instaurazione del giudizio di primo grado e, quindi, ben oltre lo spirare del termine decadenziale di cui all’art. 41 c.p.a. prescritto per la notificazione del ricorso introduttivo ad almeno uno dei controinteressati.

3. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto.

4. Sussistono nondimeno, anche in considerazione della natura in rito della pronuncia resa in primo grado e della condizione subiettiva degli appellanti, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

CONSIGLIO DI STATO, VI – sentenza 21.11.2025 n. 9080