1. In limine litis, il Collegio rileva la tardività della produzione documentale effettuata dalla difesa erariale in data 23 settembre 2025 e dunque oltre il termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., con la conseguenza che di essa non si terrà conto ai fini della decisione.
2. Sempre in via preliminare, è opportuno precisare che non deve essere disposta alcuna integrazione del contraddittorio in quanto, come chiarito in materia di concorsi pubblici con argomentazioni estensibili agli esami di abilitazione professionale, “a fronte dell’impugnazione di un bando di concorso, non si ravvisano controinteressati in senso tecnico (ossia soggetti che possano ricavare da esso un beneficio immediato e diretto, e nei confronti dei quali il ricorso debba pertanto essere necessariamente notificato) sintantoché non si sia proceduto all’approvazione della graduatoria definitiva: ciò in quanto la semplice presentazione della domanda di partecipazione, cui a rigore neppure consegue, in modo automatico, l’effettiva partecipazione al concorso e, dunque, l’ipotetica chance di superarlo, non riceve alcuna tutela giuridica, non radicandosi, in capo ai singoli aspiranti, alcun effettivo interesse qualificato e differenziato ma, al più, una mera aspettativa di fatto, non azionabile in giudizio” (così da ultimo, Cons. Stato, V, 17 marzo 2020, n. 1917)” (così Cons. St., Sez. V, 4 maggio 2020, n. 2792).
3. Il ricorso introduttivo, come prospettato in sede cautelare, nonché eccepito dalla difesa erariale, è irricevibile per tardività della notifica.
Il d.m. n. 88 del 2024, avente ad oggetto il Regolamento di attuazione degli artt. 4, 5, 6, 7, 12 e 14 della legge n. 190 del 2023, è stato infatti pubblicato in Gazzetta Ufficiale in data 28 giugno 2024, mentre il ricorso introduttivo del presente giudizio è stato notificato al Ministero del turismo solo l’11 ottobre 2024 e, dunque, in violazione del termine di sessanta giorni di cui al combinato disposto degli artt. 29 e 41, comma 2, c.p.a.
4. Occorre, al riguardo, soffermarsi sulle ragioni dell’esistenza, in capo all’Associazione odierna ricorrente, di un onere di tempestiva impugnazione del regolamento oggetto del ricorso introduttivo.
4.1. Costituisce principio consolidato quello secondo cui a fronte di previsioni regolamentari contraddistinte, coerentemente con la natura di fonte normativa secondaria, da generalità e astrattezza – quali sono, almeno in larga parte, quelle recate dal Regolamento di cui si discute – non si configura un’immediata incisione della sfera giuridica del singolo, con conseguente applicabilità del meccanismo della c.d. doppia impugnativa in forza del quale sarà in esito all’adozione dell’atto applicativo direttamente lesivo che il destinatario di esso avrà l’onere di impugnare anche il regolamento che ne è il presupposto (cfr., per un’ampia disamina, Cons. St., Sez. IV, 16 febbraio 2012, n. 812; più di recente, Cons. St., Sez. VIII, 10 febbraio 2025, n. 1093; Cons. St., Sez. V, 8 aprile 2024, n. 3183).
Tuttavia, è stato altresì chiarito (cfr. Cons. St., Adunanza della Commissione speciale del 16 aprile 2013, n. 3014/2013; T.A.R. Lombardia, Sez. II, 14 aprile 2022, n. 852; T.A.R. Puglia, Sez. I, 1° aprile 2019, n. 474) che nei confronti degli enti esponenziali – in quanto soggetti portatori, per loro natura, di un interesse riferibile alla categoria rappresentata unitariamente intesa (e non consistente, quindi, nella mera sommatoria degli interessi particolaristici dei singoli associati) – la lesione derivante dall’adozione di disposizioni regolamentari asseritamente illegittime si produce in via diretta ed immediata, con conseguente onere di insorgere tempestivamente avverso l’atto regolamentare o amministrativo generale. In tal senso il Consiglio di Stato, nella citata pronuncia n. 3014/2013, ha affermato quanto segue:
“L’ente esponenziale, quindi, ove dotato dei necessari requisiti di rappresentatività, vanta, in linea di principio, una posizione giuridica differenziata rispetto alla contestazione dell’atto regolamentare, perché è soggetto portatore degli interessi del gruppo dei soggetti potenzialmente lesi dalla norma regolamentare illegittima. […]
L’ente esponenziale, quindi, a differenza dei singoli, è normalmente titolare nei confronti della norma regolamentare di una posizione giuridica differenziata, che vale a radicare la sua legittimazione al ricorso. […]
Ugualmente, a differenza dei singoli, con riferimento all’ente esponenziale è possibile ravvisare la legittimazione al ricorso anche rispetto a disposizioni regolamentari che contengono norme generali e astratte. […]
L’ente esponenziale agisce a tutela dell’interesse omogeneo del gruppo, non dell’interesse particolare del singolo. L’utilità perseguita con il ricorso non è la rimozione di una lesione già verificatasi nella sfera giuridica della singola impresa (non potendo, anzi, l’ente esponenziale giammai sostituirsi al singolo ed agire in giudizio per far valere una lesione subita dall’individuo appartenente al gruppo dei cui interessi omogenei si fa portatore), ma è la rimozione di una lesione subita dal gruppo in quanto tale.
Non vi è dubbio che la norma regolamentare, pur non potendo, per il suo carattere di generalità e astrattezza, provocare un pregiudizio immediato in capo al singolo (che sarà inciso solo dal provvedimento applicativo), può, tuttavia, essere fonte di prescrizioni che colpiscono indistintamente, in maniera indifferenziata, l’interesse omogeneo di tutti gli appartenenti alla categoria. È questo interesse omogeneo che è oggetto della situazione giuridica soggettiva della quale è titolare l’ente esponenziale.
La lesione di tale interesse omogeneo, proprio perché indifferenziato e seriale, non può essere fatta valere dal singolo (essendo questi privo appunto di legittimazione al ricorso), ma può certamente essere fatta valere dall’ente in capo al quale quell’interesse si soggettivizza. In questo caso, infatti, la legittimazione al ricorso nasce proprio dalla lesione dell’interesse collettivo (da intendersi come interesse omogeneo degli appartenenti alla categoria rappresentata). Tale lesione non è potenziale e futura, ma è attuale ed immediata, verificandosi come immediata e diretta conseguenza dell’introduzione nell’ordinamento di una prescrizione che, in maniera generale e astratta, arreca un vulnus agli interessi indifferenziati, e quindi omogenei, della categoria.
In questo caso, non è necessario aspettare il provvedimento applicativo affinché la lesione si attualizzi. Il provvedimento applicativo adottato nei confronti di una determinata impresa avrà, infatti, l’effetto di differenziare la posizione del soggetto che ne è destinatario, consentendogli di adire autonomamente gli organi di giustizia per tutelare la propria posizione individuale. Al contrario, trattandosi di tutelare gli interessi del gruppo, appare evidente che il gruppo è leso per il solo fatto dell’introduzione nell’ordinamento di una norma il cui contenuto arreca una menomazione a tutti gli appartenenti alla categoria rappresentata. […]
Del resto, con riferimento all’ente esponenziale, la tecnica di tutela contro i regolamenti illegittimi limitata alla loro disapplicazione in sede di ricorso avverso il provvedimento applicativo, si potrebbe rivelare insoddisfacente, rischiando di determinare un insormontabile ostacolo alla tutela giurisdizionale, atteso che in molti casi l’ente – la cui legittimazione non è mai sostitutiva rispetto alla legittimazione al ricorso dei singoli – potrebbe non essere legittimato ad impugnare il provvedimento applicativo.
È evidente allora che con riferimento all’ente esponenziale non ha senso differire la possibilità di tutela all’adozione del provvedimento applicativo. Quella che, per i singoli, rappresenta una soluzione coerente con l’effettività della tutela giurisdizionale (in quanto evita, come si è già evidenziato, che la mancata impugnazione immediata del regolamento possa determinare preclusioni definitive) si tradurrebbe per gli enti collettivi, in una forte limitazione della possibilità di azione per la tutela degli interessi alla categoria. Si avrebbe un vulnus evidente al principio di effettività della tutela giurisdizionale, quale consacrato, oltre che dagli artt. 24 e 113 Cost., dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dall’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali. […]
Da qui la conclusione secondo cui gli enti esponenziali di interessi collettivi possono direttamente impugnare gli atti regolamentari illegittimi, prima che questi siano oggetto di specifica applicazione nei confronti dei singoli appartenenti alla categoria di riferimento, per chiederne l’annullamento, al fine di tutelare interessi omogenei degli appartenenti al gruppo e cioè la situazione giuridica soggettiva della quale sono titolari”.
4.2. Sulla base di tali argomentazioni, che il Collegio condivide, deve ritenersi che l’ANGT sia legittimata e abbia interesse a contestare l’introduzione nel mondo giuridico di prescrizioni generali ed astratte che, nella prospettiva dell’Associazione, nuocerebbero alla categoria professionale, unitariamente considerata, dalla stessa rappresentata. Si tratta invero di un soggetto istituito per la tutela degli interessi omogenei della categoria delle guide turistiche, il quale, oltretutto, come documentato dalla difesa erariale, ha partecipato al procedimento di formazione dell’atto regolamentare, anche mediante la presentazione di osservazioni (circostanza, quella della partecipazione procedimentale, non decisiva ai fini della legittimazione processuale ma indubbiamente rilevante).
A fronte, dunque, della sussistenza in capo ad ANGT della legittimazione e dell’interesse a ricorrere avverso il Regolamento, elementi, del resto, rimasti del tutto incontestati nel presente giudizio, gravava indubbiamente sulla stessa l’onere e non la mera facoltà di procedere alla relativa impugnazione, dal che deriva, per l’appunto, l’irricevibilità del ricorso introduttivo.
Deve richiamarsi, al riguardo, il principio affermato in materia di impugnazione dei bandi di gara dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, nella sentenza 26 aprile 2018, n. 4, secondo cui, ove l’atto sia immediatamente lesivo la relativa emanazione genera necessariamente l’onere di tempestiva e autonoma impugnazione. Il Supremo Consesso ha statuito, in particolare, che “Per elementari esigenze di certezza, ritiene l’Adunanza plenaria meriti integrale condivisione la tesi esposta […] [nella] ordinanza di remissione secondo cui «non è praticabile l’opzione ermeneutica, astrattamente prospettabile, secondo la quale le esigenze di ampliare la tutela giurisdizionale in coerenza del canone di effettività della tutela imposto dal diritto dell’Unione europea, implicherebbero che l’operatore economico potrebbe scegliere se impugnare immediatamente il bando o attendere l’esito della procedura. Al contrario, deve porsi una chiara delimitazione delle ipotesi in cui un atto è lesivo, generando l’onere di tempestiva e autonoma impugnazione». La giurisprudenza, peraltro, ha in passato avuto modo di esaminare tale tematica (si veda Cons. Stato, Sez. Quarta n. 1243 del 13 marzo 2014) ed ha chiarito che «la parte che si assume lesa deve avere il dovere, e non soltanto la facoltà di proporre impugnazione, altrimenti la richiesta concretezza ed attualità dell’interesse scolorano nel concetto di precauzione e cautelatività».”
4.3. D’altra parte, non può non osservarsi come sia stata la stessa Associazione odierna ricorrente, nell’impugnare il Regolamento senza attendere l’adozione di alcun atto applicativo, a riconoscerne l’immediata lesività in relazione all’interesse collettivo di cui essa è portatrice, lamentando, in particolare, che il Regolamento medesimo “invece di dare attuazione alla legge di riforma della professione di guida turistica, ha creato il presupposto affinché tale attività risulti, nella sostanza, aperta a tutti, senza alcun controllo in ordine alla qualità del servizio offerto”.
L’immediata lesività delle disposizioni regolamentari in relazione all’interesse collettivo di cui l’ANGT è portatrice è stata, inoltre, dalla stessa ribadita in sede di memoria replica, laddove la ricorrente, avendo (erroneamente) inteso l’eccezione formulata dalla difesa erariale come volta a far valere l’inammissibilità del ricorso introduttivo perché proposto avverso disposizioni non direttamente lesive, ha controdedotto evidenziando che il Decreto avrebbe “natura di regolamento volizione azione immediatamente impugnabile”. In realtà, l’Avvocatura dello Stato aveva correttamente sostenuto, anche sulla base della pronuncia del Consiglio di Stato n. 3014/2013 sopra richiamata, che “le regole generali esposte in relazione ai regolamenti volizione-preliminare subiscono un’eccezione nel caso in cui il ricorrente sia un ente collettivo che agisce a tutela di un interesse collettivo e diffuso […] In definitiva, l’immediata impugnazione è conseguenza del rapporto di stretta correlazione tra contenuto generale del regolamento e valenza meta-individuale della posizione giuridica fatta valere”, concludendo, quindi, nel senso della “tardività dell’impugnazione del regolamento volizione-preliminare in questione ad opera dell’associazione” che “determina l’irricevibilità altresì delle censure avverso l’atto applicativo a valle” (p. 3-4 della memoria depositata il 12 settembre 2025).
4.4. Una volta acclarata la diretta lesività del regolamento nei conforti dell’Associazione ricorrente, deve essere ulteriormente precisato che il dies a quo per la relativa impugnazione decorreva dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e non dalla entrata in vigore, sulla scorta di quanto chiarito dalla già citata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 812 del 2012. In tale sede, il giudice di appello, nel richiamare la sentenza della medesima Sezione n. 2032 del 17 aprile 2002, ha statuito che “Non assume, dunque, alcun rilievo la concreta entrata in vigore del regolamento, dovendosi sempre far riferimento (ovviamente, allorché le norme del regolamento siano immediatamente lesive), alla data della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, essendo con tale atto che si realizza l’effetto di conoscenza espressamente previsto. Ciò consegue al fatto che il periodo di vacatio, prevista per l’entrata in vigore delle fonti, implica solo la non obbligatorietà dei precetti contenuti nell’atto normativo, ma non influisce minimamente sulla sua perfezione ed esecutività”.
4.5. Dalle superiori considerazioni deriva, in definitiva, l’irricevibilità del ricorso introduttivo per essere stato notificato all’Amministrazione resistente oltre il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione del Regolamento in Gazzetta Ufficiale.
5. Il ricorso per motivi aggiunti proposto avverso il “Bando di esame per il conseguimento dell’abilitazione all’esercizio della professione turistica” è infondato.
6. Si precisa preliminarmente che le censure svolte nei motivi aggiunti – pur in difetto di una specifica numerazione contenuta nel ricorso – verranno individuate come “primo motivo”, “secondo motivo”, etc., in relazione all’ordine di relativa presentazione.
7. Occorre innanzitutto rilevare l’inammissibilità dei motivi formulati in termini di illegittimità derivata dal Regolamento impugnato (tardivamente) con il ricorso introduttivo.
Trova invero applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “In caso di omessa impugnazione del provvedimento presupposto e autonomamente lesivo, divenuto inoppugnabile, è inammissibile l’impugnazione dell’atto consequenziale per vizi riconducibili all’atto presupposto. […] In detta ipotesi, infatti, il ricorso avverso l’atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui si facciano valere vizi propri ed autonomi di tale atto, mentre è inammissibile ove si intenda far valere con esso vizi dell’atto presupposto immediatamente lesivo e non impugnato” (così, Cons. St., Sez. III, 15 settembre 2020, n. 5641; in termini, tra le tante, T.A.R. Lecce, Sez. I, 2 gennaio 2024, n. 16). Nel caso di specie, come chiarito, l’atto presupposto – i.e., il Regolamento – è stato sì impugnato ma con ricorso irricevibile per tardività della notifica, dal che deriva l’inammissibilità delle censure volte a far valere vizi ad esso riferibili e che il Bando si è limitato a mutuare, vale a dire:
– secondo motivo (“Illegittimità derivata per violazione della L. n. 190/2023 e dell’art. 117, co. 3, Cost.; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento di potere, del principio di proporzionalità, disparità di trattamento, illogicità”): illegittimità del Decreto e, di riflesso, del Bando per non aver valorizzato lo specifico collegamento con la realtà regionale [cfr. secondo motivo del ricorso introduttivo];
– terzo motivo (“Illegittimità derivata dell’art. 3 del Bando per illegittimità dell’art. 4 del D.M. 88/2024 per violazione dell’art. 4 L. n. 190/2023; eccesso di potere per violazione del principio di specialità; illogicità; contraddittorietà; sviamento di potere”): illegittimità dell’art. 4 del Decreto e, di riflesso, dell’art. 3 del Bando per il rilievo eccessivo attribuito alle materie di carattere giuridico [cfr. terzo motivo del ricorso introduttivo];
– quarto motivo (“Illegittimità dell’art. 4 del Bando per illegittimità derivata con l’art. 4, comma 3, del D.M. 88/2024 per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 della L. n. 190/2023; Violazione e/o falsa applicazione dell’18 del decreto legislativo 26 marzo 2010 n. 59; eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza; contraddittorietà con l’art. 18 D.M. 88/2024”): illegittimità dell’art. 4 del Decreto e, di riflesso, dell’art. 4 del Bando per non aver previsto l’inserimento di una guida turistica tra i componenti della commissione esaminatrice [cfr. quarto motivo del ricorso introduttivo];
8. Nel passare ad esaminare le censure del ricorso per motivi aggiunti che si appuntano, almeno in parte, su pretesi vizi propri del Bando, viene innanzitutto in rilievo il primo motivo (“Illegittimità per omessa pubblicazione in Gazzetta Ufficiale”), con cui l’Associazione ricorrente lamenta che esso è stato pubblicato esclusivamente sul sito internet del Ministero del turismo e sul Portale unico del reclutamento (InPA).
Evidenzia, al riguardo, che nel caso di specie non troverebbe applicazione l’art. 35-ter, comma 2-bis, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, in quanto tale disposizione, nel prevedere che la pubblicazione nei siti istituzionali e su detto Portale unico del reclutamento esonera le amministrazioni pubbliche dall’obbligo di pubblicazione delle selezioni pubbliche nella Gazzetta Ufficiale, si riferisce alle procedure di reclutamento del personale mentre la procedura di cui si tratta ha ad oggetto l’esame per il conseguimento d un’abilitazione professionale.
La censura non coglie nel segno.
Innanzitutto, infatti, la pubblicazione del Bando sul sito internet ministeriale è prevista dall’art. 2, comma 1, del Decreto, ai sensi del quale “Il Ministero del turismo, mediante bando pubblicato sul proprio sito istituzionale, con cadenza almeno annuale, organizza sessioni d’esame per il conseguimento dell’abilitazione all’esercizio della professione di guida turistica secondo le modalità previste dal presente Capo”, il che, a ben guardare, rende anche tale doglianza inammissibile in quanto volta a far valere un vizio riconducibile al Regolamento presupposto che non è stato tempestivamente dedotto.
Pur volendo prescindere da tale profilo, la censura è comunque infondata, atteso che l’art. 4 della legge n. 190 del 2023, nel disciplinare l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di guida turistica, non prevede che il relativo bando sia pubblicato in Gazzetta Ufficiale, sicché, in assenza di una specifica previsione, la pubblicazione sul sito internet istituzionale del Ministero del turismo nonché sul Portale InPa (modalità prescelta dall’Amministrazione in analogia con quanto disposto dal citato art. 35-ter, comma 2-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 e dall’art. 3, comma 1, del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, come sostituito dall’art. 1, comma 1, lett. c), del d.P.R. 6 giugno 2023, n. 82) deve ritenersi pienamente idonea a soddisfare il principio di pubblicità.
9. Con il quinto motivo (“Illegittimità derivata del Bando per illegittimità degli artt. 14, 16 e 17 D.M. 88/2024”), l’ANGT, nel ribadire l’illegittimità degli artt. 14, 16 e 17 del Decreto in materia di esercizio della professione da parte dei soggetti in possesso di qualifica conseguita all’estero per le ragioni dedotte con il sesto e il settimo motivo del ricorso introduttivo, lamenta altresì l’illegittimità del Bando “nella parte in cui non è intervenuto prevedendo delle specifiche modalità di verifica dell’idoneità di questi soggetti ad esercitare la professione di guida turistica in tutto il territorio nazionale”.
La censura, evidentemente inammissibile nella parte in cui è volta a far valere vizi del Regolamento, è infondata laddove la ricorrente prospetta che il Bando avrebbe dovuto “colmare le lacune” di questo introducendo strumenti di verifica della effettiva idoneità dei titolari della qualifica estera a svolgere l’attività di guida turistica in Italia.
Se, infatti, il Bando avesse subordinato il diritto di svolgere la professione ad ulteriori condizioni non previste nel Regolamento, esso, in quanto atto amministrativo generale assoggettato al rispetto delle previsioni normative contenute nel Regolamento medesimo, sarebbe risultato senz’altro illegittimo e ciò a tacere dei profili attinenti al rispetto delle norme eurounitarie.
10. Il sesto motivo (“Illegittimità degli artt. 3, punto VI, 6, 7, 8 e 9, punto II, del Bando: eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza – violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza – violazione del principio di valutazione complessiva della preparazione del candidato”) riguarda le disposizioni del Bando concernenti l’accertamento della conoscenza da parte dei candidati della lingua straniera
10.1. L’ANGT lamenta, in primo luogo, che il Bando “non prevede una valutazione autonoma e specifica della conoscenza della lingua straniera con relativa soglia di sbarramento, limitandosi a includerla come elemento accessorio della prova tecnico-pratica”, il che si porrebbe in contrasto con i principi affermati dal Consiglio di Stato, Sez. V, nella sentenza n. 5407 del 30 novembre 2015, nonché con l’art. 37 del d.lgs. n. 165 del 2001.
In disparte, anche in tal caso, i profili di inammissibilità della censura derivanti dalla riconducibilità del vizio denunciato all’art. 3 del Regolamento, che prevede analiticamente le materie delle tre distinte prove d’esame, la stessa si rivela comunque infondata.
Innanzitutto, va rimarcato, in fatto, che, ai sensi dell’art. 3 del Regolamento, la lingua straniera non è oggetto esclusivamente della prova tenico-pratica, nell’ambito della quale il candidato deve simulare una visita guidata, ma anche della prova orale, che “consiste in un colloquio, in lingua italiana, sulle materie oggetto della prova scritta, nonché nella verifica della conoscenza di almeno una lingua straniera scelta dal candidato al momento della presentazione della domanda in un grado non inferiore al livello di competenza B2”.
La prova orale e la prova tecnico-pratica costituiscono modalità di accertamento della lingua straniera che, oltre ad essere pienamente coerenti con l’art. 37 del d.lgs. n. 165 del 2001, disposizione peraltro applicabile al diverso ambito dei concorsi per l’accesso alle pubbliche amministrazioni, appaiono del tutto ragionevoli e adeguate in relazione alla specificità della professione per l’esercizio della quale si consegue l’abilitazione. La guida turistica è chiamata, infatti, ad esporre i contenuti storico-culturali e artistici afferenti al sito o al monumento proprio in forma orale e nel contesto concreto dello svolgimento di una visita, assumendo, dunque, particolare rilevanza la capacità di comunicazione verbale.
Quanto, poi, alla sentenza del Consiglio di Stato n. 5407 del 2015, la circostanza che nella fattispecie in quella sede scrutinata il bando di esame, coerentemente con l’art. 7 della l.r. Campania 16 marzo 1986, n. 11, prevedesse che la lingua straniera era oggetto di una prova orale autonoma, distinta da quella di cultura generale (di talché una negativa valutazione della prova linguistica avrebbe avuto comunque effetto preclusivo in ordine al conseguimento dell’abilitazione), non comporta affatto l’illegittimità della diversa scelta discrezionalmente compiuta dal Ministero del turismo nel caso in esame. Tanto più che l’accertamento della conoscenza della lingua straniera avviene, come chiarito, nell’ambito di due distinte prove, una delle quali di natura tecnico-pratica, il che garantisce una verifica completa e mirata della capacità di condurre la visita guidata anche nei confronti dei visitatori stranieri.
Né in senso contrario rileva la previsione di cui all’art. 9, comma 2, del Bando, pure censurata dalla ricorrente nell’ambito del motivo in rassegna, che prevede la facoltà per la guida turistica, una volta superato l’esame di abilitazione e ottenuta l’iscrizione nell’elenco nazionale, di ottenere l’annotazione circa le ulteriori lingue straniere conosciute in un grado non inferiore al livello di competenza B2 (per come attestate dalle certificazioni possedute). Si tratta, infatti, di una previsione che esula completamente dallo svolgimento dell’esame di abilitazione e non involge, quindi, in alcun modo le modalità con le quali il Ministero del turismo accerta, a tali fini, la conoscenza della lingua straniera.
10.2. Sotto un secondo profilo, l’Associazione ricorrente lamenta che “L’imposizione rigida del livello B2 quale requisito minimo obbligatorio, senza prevedere chiaramente le certificazioni idonee e soprattutto senza esplicitare adeguate motivazioni circa le specifiche necessità professionali che richiedano tale livello di conoscenza linguistica, costituisce un palese vizio di illegittimità”.
Anche tale profilo di censura non persuade.
Occorre innanzitutto chiarire che il Bando non richiede che il candidato sia in possesso di una certificazione linguistica di livello B2, bensì prevede che nella prova orale sia verificata la “conoscenza di almeno una lingua straniera scelta dal candidato al momento della presentazione della domanda in un grado non inferiore al livello di competenza B2”, il che esclude che possa porsi una questione di individuazione delle certificazioni idonee ad attestare il requisito.
Il denunciato vizio motivazionale, poi, è insussistente, atteso che, venendo in rilievo atti normativi, come il Regolamento, o comunque amministrativi generali, come il Bando, l’Amministrazione non è tenuta ad esplicitare una specifica motivazione a sostegno della scelta compiuta in ordine alle materie d’esame e al grado di qualificazione richiesto nell’ambito di ciascuna di esse.
Ma, soprattutto, nel merito, l’individuazione – quale grado di conoscenza che deve essere verificato in capo al candidato – del livello di competenza B2, che rientra tra i livelli intermedi previsti dal Quadro Comune Europeo di Riferimento per le lingue e non già tra quelli avanzati (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. III bis, 6 agosto 2025, n. 15350), deve ritenersi assolutamente ragionevole e proporzionata rispetto all’attività professionale oggetto di abilitazione. La guida turistica, infatti, deve essere in grado non solo di illustrare con modalità unidirezionale il valore storico, artistico e culturale del sito o del bene, ma anche di interagire agevolmente con i turisti stranieri al fine di rispondere ai loro quesiti e alle loro richieste di informazioni.
11. L’esame dei successivi motivi di ricorso – con i quali l’ANGT denuncia, sotto vari profili, la violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e parità di trattamento tra i candidati – deve essere preceduto da alcune considerazioni di carattere generale.
Ferma, evidentemente, la pregnanza dei principi appena menzionati, presidiati dall’art. 97 della Cost. e valevoli per qualsiasi procedura ad evidenza pubblica, negli esami di abilitazione professionale, per giurisprudenza ormai consolidata, non trovano applicazione le specifiche disposizioni dettate in materia di concorsi pubblici per l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e, in particolare, quelle di cui al d.P.R. n. 487 del 1994, non venendo in rilievo una valutazione comparativa tra candidati a fronte di un ristretto numero di posti disponibili. In tal senso, si afferma, ad esempio, che “l’art. 12 del d.P.R. n. 487 del 1994, che prevede il sorteggio delle domande di esame, è normativa applicabile ai concorsi pubblici per assunzione di pubblici dipendenti per un limitato numero di posti da coprire, ma non anche alla diversa procedura di abilitazione per la professione forense, stante l’oggettiva diversità di ratio sottesa a tali procedure. Tale disciplina esaurisce, pertanto, il proprio ambito di applicabilità nella regolazione delle procedure concorsuali” (così, ex multis, Cons. St., Sez. III, 29 dicembre 2022, n. 11524). È stato anche evidenziato, sempre con riferimento all’esame di abilitazione all’esercizio della professione forense, che “il pubblico concorso è lo strumento mediante il quale, attraverso il reclutamento dei soggetti più capaci, viene strumentalmente garantito «che (ne) sia(no) assicurat(o) il buon andamento» degli uffici pubblici – e quindi e di conseguenza, della pubblica amministrazione più in generale”, mentre “nel caso delle procedure di abilitazione all’esercizio della professione forense […] non si va alla ricerca […] di un optimum: bensì di uno standard minino, al di sotto del quale non possono scendere le capacità e le competenze di chi voglia esercitare professionalmente una attività a supporto della tutelabilità in sede giurisdizionale della posizione giuridica di soggetti terzi; salvo poi lasciare al «mercato» delle professioni legali l’implicito giudizio sul minor o maggior valore di ciascuno dei soggetti abilitati ad operare in quello stesso ambito” (così T.A.R. Sicilia, Sez. I, 27 febbraio 2023, n. 634, che richiama T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. IV, 2 ottobre 2018, n.1875).
Tanto chiarito, rileva nondimeno il Collegio che nel caso sottoposto all’odierno scrutinio, anche a voler ritenere applicabili allo svolgimento dell’esame di abilitazione all’esercizio della professione di guida turistica le disposizioni dettate in materia di pubblici concorsi per il reclutamento del personale, le censure, come emergerà nel prosieguo, si rivelano comunque prive di consistenza. Tanto anche laddove è stata la stessa lex specialis (e prima di essa il Regolamento) a mutuare alcune regole dalla disciplina dettata per i concorsi pubblici.
12. Quanto, in particolare, al settimo motivo (“Illegittimità dell’art. 4, punto del Bando: violazione dei principi di trasparenza e omogeneità valutativa – eccesso di potere per difetto di predeterminazione dei criteri”), l’Associazione ricorrente si duole della mancata previsionead opera del Bando di “adeguate garanzie di omogeneità valutativa attraverso la predeterminazione di criteri dettagliati e vincolanti per tutte le sottocommissioni incaricate della valutazione delle competenze linguistiche”, il che si porrebbe in contrasto con i principi ricavabili dall’art. 35-quater, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001e da alcune pronunce di questo Tribunale.
Il motivo è privo di pregio.
L’infondatezza della censura emerge invero proprio dall’invocato art. 35-quater, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale, dopo aver previsto che “Le commissioni esaminatrici dei concorsi possono essere suddivise in sottocommissioni, con l’integrazione di un numero di componenti pari a quello delle commissioni originarie e di un segretario aggiunto” (primo periodo), dispone che “La commissione definisce in una seduta plenaria preparatoria procedure e criteri di valutazione omogenei e vincolanti per tutte le sottocommissioni. Tali procedure e criteri di valutazione sono pubblicati nel sito internet dell’amministrazione procedente contestualmente alla graduatoria finale” (terzo e quarto periodo).
È pertanto evidente che la definizione di “procedure e criteri di valutazione omogenei e vincolanti per tutte le sottocommissioni” non deve avvenire in sede di adozione del bando, come preteso dalla ricorrente, bensì ad opera della commissione in seduta plenaria, costituendo esercizio della relativa discrezionalità tecnica, da esercitare, evidentemente, nel rispetto dei vincoli discendenti dalla lex specialis.
Parimenti fuori fuoco si rivela il richiamo ad alcune sentenze di questo Tribunale, le quali si soffermano sul principio di predeterminazione dei criteri e delle modalità di valutazione delle prove concorsuali da parte, per l’appunto, della commissione esaminatrice, secondo il disposto di cui all’art. 12, comma 1, del d.P.R. n. 487 del 1994 (T.A.R. Lazio, Sez. V, 7 maggio 2024, n. 9011; Sez. III ter, 22 gennaio 2024, n. 1150), o comunque riguardano fattispecie in cui la commissione aveva operato sulla base di criteri non previsti dal bando né dalla stessa predeterminati in un momento anteriore alla valutazione dei candidati (T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 24 aprile 2023, n. 7041).
In definitiva, quindi, il Bando, nel prevedere, all’art. 4, comma 6, che “La Commissione, prima dello svolgimento delle prove d’esame, articola il programma delle materie oggetto delle prove d’esame di cui all’articolo 3, fissando i criteri per l’assegnazione dei punteggi e le modalità di valutazione delle prove”, è coerente, in quanto tale, con i principi di trasparenza ed imparzialità nello svolgimento delle selezioni pubbliche, dovendo, poi, com’è evidente, tale principi essere ulteriormente e concretamente garantiti dalla commissione esaminatrice nello svolgimento della propria attività di valutazione.
13. L’ottavo motivo (“Illegittimità dell’art. 4, punto 2 (sotto altro profilo): violazione e falsa applicazione di legge – eccesso di potere per difetto di motivazione e irragionevolezza – violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa”) si appunta sull’art. 4, comma 2, del Bando, “nella parte in cui prevede una mera facoltà di nomina dei membri aggiunti per la valutazione delle competenze linguistiche, anziché stabilirne l’obbligatorietà, salvo adeguata motivazione sulla presenza di equivalenti competenze all’interno della Commissione ordinaria”.
La censura non può essere condivisa.
Il Bando, come già il Regolamento, ricalca sul punto il disposto di cui all’art. 9, comma 11, del d.P.R. n. 487 del 1994, che configura come non obbligatoria la nomina di un esperto in lingua straniera, prevedendo, in particolare, che “Alle commissioni possono essere aggregati membri aggiunti per gli esami di lingua straniera e per le materie relative a specializzazioni non rinvenibili nelle amministrazioni”. È chiaro, poi, che, in concreto, la scelta in ordine alla nomina, o meno, del membro aggiunto dovrà essere compiuta in relazione alla presenza tra i componenti della commissione di soggetti in possesso delle competenze necessarie per valutare il richiesto livello di preparazione dei candidati nella lingua straniera.
14. Con il nono motivo (“Illegittimità dell’art. 4, punto 10 del Bando: eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria – violazione dei principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa”), l’Associazione ricorrente, nel rilevare che l’art. 4, comma 10, del Bando prevede che la commissione possa svolgere i propri lavori in modalità telematica, si duole della mancata specificazione delle concrete modalità operative volte a garantire la sicurezza e la tracciabilità delle comunicazioni.
Anche tale censura è infondata.
La previsione del Bando riproduce il disposto di cui all’art. 9, comma 12, secondo periodo del d.P.R. n. 487 del 1994 (“La commissione esaminatrice e le sottocommissioni possono svolgere i propri lavori in modalità telematica, garantendo comunque la sicurezza e la tracciabilità delle comunicazioni”), norma che in alcun modo richiede che le modalità operative attraverso cui assicurare la sicurezza e la tracciabilità delle comunicazioni siano determinate nell’ambito del bando di concorso. Si tratta, infatti, di profili la cui definizione è tipicamente rimessa alla commissione esaminatrice nell’esercizio del potere di organizzare i propri lavori, sempre che, peraltro, la stessa ritenga effettivamente di avvalersi della facoltà normativamente prevista.
È appena il caso di precisare che le pronunce giurisprudenziali citate a supporto del motivo in esame (che, peraltro, riguardano lo svolgimento con modalità telematica delle prove di esame e non dei lavori della commissione), laddove richiamano la necessità di adottare soluzioni tecniche tali da assicurare la pubblicità, la sicurezza delle comunicazioni e la loro tracciabilità, in alcun modo si riferiscono ad una necessaria predeterminazione di tali soluzioni da parte del bando.
15. Con il decimo motivo (“Violazione degli art. 5 e 6 del Bando: eccesso di potere per difetto di predeterminazione dei criteri – violazione dei principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa”), l’ANGT deduce l’illegittimità della mancata previsione nel Bando dell’obbligo da parte della commissione di predeterminare i criteri di valutazione della prova orale.
Il motivo è palesemente infondato.
Il già richiamato art. 4, comma 6, del Bando, nel prevedere che la commissione, prima dello svolgimento delle prove d’esame, fissa “i criteri per l’assegnazione dei punteggi e le modalità di valutazione delle prove”, si riferisce indistintamente alle “prove” e, quindi, anche a quella orale, senza alcuna possibilità di una diversa interpretazione del piano dato letterale.
Rileva, peraltro, il Collegio che la censura in esame è articolata in termini non del tutto chiari, atteso che a pag. 20, penultimo paragrafo, viene lamentata non più la mancata previsione dell’obbligo di predeterminazione dei criteri a carico della commissione, bensì l’omessa individuazione preventiva dei criteri valutativi per la prova orale direttamente nel Bando. Al riguardo, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “i criteri di valutazione delle prove di una selezione possono essere fissati direttamente dal bando oppure rimessi alla discrezionalità della Commissione esaminatrice, con l’unico vincolo tassativo costituito dal fatto che, in tale ultimo caso, essi devono essere fissati prima dell’avvio delle operazioni valutative, e ciò a garanzia dei principi di trasparenza e di imparzialità dell’azione amministrativa” (Cons. Stato, Sez. V, 15 novembre 2022, n. 9994).
16. In ordine all’undicesimo motivo (Illegittimità dell’art. 7, punto 6, del Bando: eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria – violazione dei principi di trasparenza e pubblicità delle prove concorsuali), con cui la ricorrente si duole della genericità della previsione relativa alla possibilità di svolgere la prova orale con strumenti informatici e digitali, va ribadito che l’obbligo delle Amministrazioni di adottare soluzioni tecniche tali da assicurare la pubblicità, l’identificazione dei partecipanti, la sicurezza delle comunicazioni e la loro tracciabilità non comporta in alcun modo che tali soluzioni siano definite già in sede di adozione del bando, essendo la relativa individuazione rimessa ad una fase successiva di spettanza della commissione esaminatrice.
17. Argomentazioni analoghe a quelle sin qui svolte valgono, infine, a ritenere infondato anche l’ultimo motivo di ricorso (“Illegittimità dell’art. 8, punto 3 del Bando: violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 cost. – eccesso di potere per difetto di predeterminazione dei criteri – violazione dei principi di trasparenza e par condicio tra i candidati”), relativo all’art. 8, comma 3, del Bando, ai sensi del quale “La prova di visita guidata verterà su una destinazione, estratta a sorte, tra quelle presenti nell’elenco dei contesti dei beni culturali, artistici, archeologici e del paesaggio individuati e pubblicati almeno 20 giorni prima della data fissata per l’inizio delle prove orali su INPA https://www.inpa.gov.it/ e sul sito internet del Ministero del Turismo https://www.ministeroturismo.gov.it/”.
Sostiene la ricorrente che i criteri oggettivi per la predisposizione dell’elenco in questione avrebbero dovuto essere stabiliti preventivamente dal Bando, non essendo altrimenti garantito che i siti in esso compresi siano effettivamente rappresentativi delle diverse tipologie di beni culturali su cui le guide turistiche dovranno poi svolgere la propria attività professionale.
Ritiene, per converso, il Collegio che l’individuazione delle destinazioni ad opera della commissione, in ogni caso prima dell’inizio delle prove orali e con pubblicazione del relativo elenco, dal quale avverrà l’estrazione a sorte per il singolo candidato, costituisca una soluzione pienamente idonea a garantire il rispetto del principio della parità di trattamento e della omogeneità della valutazione.
Palesemente inconferenti si rivelano, al riguardo, i precedenti giurisprudenziali citati dalla ricorrente a supporto del motivo: in un caso (Cons. St., Sez. VII, 2 gennaio 2023, n. 33), veniva in considerazione una fattispecie in cui l’Amministrazione, in forza dell’art. 10 del d.l. 1° aprile 2021, n. 44, convertito dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, disposizione dettata nel periodo emergenziale in relazione alla diffusione della epidemia da Covid-19, aveva (peraltro legittimamente secondo quanto accertato dal Consiglio di Stato) rimodulato le prove di una procedura concorsuale; negli altri due casi (T.A.R. Lazio, Sez. IV, 30 gennaio 2023, n. 1647; id., 27 marzo 2023, n. 5217), il Collegio è giunto ad una dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse senza scrutinare nel merito il gravame proposto.
18. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato irricevibile per tardività della notifica ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a. e il ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto perché infondato.
19. La peculiarità della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite, mentre nulla deve disporsi al riguardo nei confronti della controinteressata non costituita in giudizio.
TAR LAZIO – ROMA, II QUATER – sentenza 20.11.2025 n. 20700