1. Con ricorso assistito da istanza cautelare, notificato in data 3.11.2023 e depositato in data 17.11.2024, Livia Morello impugna innanzi a questo Tribunale, a fini dell’annullamento, la deliberazione della Giunta della Regione Puglia n. 1246 del 4.9.2023, con cui la Regione ha revocato le proprie delibere nn. 1870 del 28.12.1999 e 31 del 12.2.2002, facendo così venir meno la propria autorizzazione ad alienare, in favore dell’odierna ricorrente, l’immobile costituente il complesso aziendale denominato “Masseria Frassanito”, sito in Otranto, località “Frassanito”.

A sostegno della fondatezza del ricorso, la parte ha articolati i motivi di doglianza come di seguito compendiati: I. “Nullità per violazione ed elusione del giudicato”; II. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/’90; eccesso di potere per carenza istruttoria; Travisamento dei fatti”; III. “Violazione dell’art. 3 l. n. 241/’90; eccesso di potere per difetto di motivazione; perplessità dell’azione amministrativa; difetto istruttorio; erronea presupposizione; travisamento dei fatti; Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 l.r. 20/1999”; IV. “Violazione dell’art. 3 l. n. 241/’90; eccesso di potere per violazione del principio di buona fede e correttezza; Violazione del principio di leale collaborazione; Violazione del principio di buon andamento”; V. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quinquies della L. 7 Agosto 1990 n° 241; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l.n. 241/’90; motivazione carente; difetto d’istruttoria”; VI. “Violazione degli artt. 3 e 7 della l. n. 241/’90; Eccesso di potere per irragionevolezza dell’azione amministrativa; Violazione del principio di leale collaborazione. Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà estrinseca”.

Sulla base delle citate censure, la ricorrente ha chiesto, previa sospensiva cautelare, di annullare o dichiarare nulli gli atti impugnati.

2. Si è costituita nel presente giudizio la Regione Puglia in data 22.11.2023.

L’Amministrazione resistente ha poi sviluppato le proprie difese con successiva memoria depositata il 15.12.2023, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del Tribunale adìto, contestando in ogni caso, nel merito, la fondatezza delle ragioni esposte dalla controparte.

3. All’udienza camerale del 20.12.2023, parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare avanzata in sede di ricorso.

4. Depositate dai contendenti ulteriori memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a., all’esito dell’udienza pubblica del 6.10.2025 la causa è stata, infine, trattenuta per la decisione.

5. In via preliminare, va esaminata l’eccezione di rito sollevata dalla Regione Puglia in punto di difetto di giurisdizione del Tribunale adìto dalla ricorrente rispetto al contenzioso in esame.

5.1. L’eccezione è fondata.

5.2. Giova rammentare che, al di fuori delle materie ricadenti tra le ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 c.p.a., l’ordinamento individua il giudice munito di giurisdizione, non già in ragione della qualificazione formale prospettata dalle parti, ma in funzione della reale natura della situazione soggettiva che il privato assume lesa nel caso concreto dall’operato dell’Amministrazione (cd. criterio della causa petendi o del petitum sostanziale), demandando, più precisamente, la cognizione della lesione dei diritti soggettivi alla giurisdizione del giudice ordinario, mentre quella degli interessi legittimi al giudice amministrativo (si vedano, tra le molte, Cass., Sez. Un., n. 22834/2022 e Cons. Stato, III, n. 3896/2023).

Al fine di comprendere quale tipo di situazione giuridica venga in rilievo nel singolo caso concreto, occorre dunque, per orientamento prevalente, verificare se sussista una norma attributiva di un potere pubblicistico in favore dell’Amministrazione, solo in questo caso potendo manifestarsi un interesse legittimo.

Ciò in quanto, sebbene l’interesse legittimo, al pari del diritto soggettivo, sia qualificabile come situazione da correlare a un bene della vita, tuttavia, nel caso dell’interesse, la protezione o l’ottenimento di tale bene dipende nel primo caso sempre da un provvedimento amministrativo; vale a dire che, se nelle ipotesi di diritti soggettivi è la stessa norma di legge che attribuisce in via diretta al privato una determinata situazione giuridica di vantaggio, senza alcuna necessità di intermediazione ad opera dell’Amministrazione e nascendo automaticamente l’effetto ampliativo della sfera giuridica del privato in conseguenza della mera sussunzione del fatto concreto all’interno del fattispecie normativa di riferimento (secondo la sequenza “norma-fatto-effetto”), nel caso degli interessi legittimi gli effetti non promanano automaticamente da una norma, ma originano invece dall’adozione di un provvedimento da parte dell’Amministrazione, che proprio in ragione della sussistenza di tale norma deve essere adottato (secondo la diversa sequenza “norma-potere-effetto).

Ne deriva che solo nel caso in cui un potere pubblicistico sia ravvisabile in capo all’Amministrazione, ancorché sia poi eventualmente da questa male esercitato, la situazione del privato può configurarsi come interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo; mentre, in assenza di un potere normativamente delineato, la posizione del privato va qualificata come diritto soggettivo, con conseguente cognizione da parte del giudice ordinario.

5.3. Ora, dalla documentazione in atti, e in sostanziale coerenza con quanto prospettato dalla stessa parte attrice nell’atto introduttivo di giudizio, si ricava che:

– in data 24.9.1985 l’odierna ricorrente richiedeva all’Ente regionale di sviluppo agricolo della Puglia (E.R.S.A.P.) di acquistare una parte del piano terra di un immobile, con relativo terreno pertinenziale, da lei condotto da diverso tempo, situato nel Comune di Otranto (località Frassanito) e facente parte del complesso denominato “Masseria Frassanito”;

– con delibera n. 1870 del 28.12.1999, la Giunta della Regione Puglia, medio tempore subentrata al soppresso E.R.S.A.P. anche nelle attività dismissive dei beni di tale ente, approvava la determina dirigenziale n. 647 del 14.12.1999, autorizzando l’alienazione di una porzione del suddetto immobile (in origine catastalmente individuata al Foglio 2, Particella 5, subalterni 8, 9, 11, 19 e 20) in favore della richiedente a fronte di un corrispettivo, dalla stessa accettato in data 11.12.1996, pari a lire 139.050.000 (equivalenti a € 71.813,33), con concessione del beneficio della dilazione di pagamento del prezzo;

– con delibera n. 31 del 12.2.2002, la medesima Giunta approvava poi la determina n. 764 del 13.11.2001, autorizzando l’alienazione anche di un’ulteriore porzione immobiliare (individuata al Foglio 2, Particella 5, subalterni 4, 5, 6, 7) in favore della medesima ricorrente a fronte di un corrispettivo, dalla stessa accettato in data 24.9.2001, pari a lire 198.881.000 (equivalenti a € 102.713,46);

– la Morello, per tale compravendita, provvedeva a versare all’Amministrazione un cospicuo acconto (quantificato in ricorso nella misura di € 43.422,14) senza, tuttavia, mai addivenire alla stipula di alcun atto definitivo di vendita dell’immobile in questione.

5.4. La procedura appena descritta risulta pienamente coerente con quella delineata dalla L. R. n. 20/1999, oggi abrogata ma ratione temporis vigente, regolante la “Definizione procedure di assegnazione e vendita di beni di riforma fondiaria e per dismissioni patrimoniali in favore di enti pubblici”.

In particolare, l’art. 13 di tale legge, avente per oggetto i “Beni non di pubblico generale interesse” (beni tra cui rientra pacificamente anche l’immobile oggetto di contenzioso), prevedeva in via generale che “I terreni, i fabbricati e le opere di riforma non idonei a uso di pubblico generale interesse facenti parte del patrimonio acquisito o realizzato ai sensi delle leggi di riforma fondiaria che, per effetto di intervenute modificazioni nella strumentazione urbanistica, non ricadono in tutto o in parte in zone tipizzate a verde agricolo o, comunque, abbiano perduto tale vocazione, sono alienati mediante ricorso a procedura concorsuale di gara pubblica (…)” (comma 1).

La medesima disposizione stabiliva al contempo che, “In deroga a quanto previsto dal comma 1, è autorizzata l’alienazione dei beni non in disponibilità a favore degli attuali possessori” (comma 3), puntualizzando che “La Giunta regionale è autorizzata al trasferimento definitivo, in favore di promissari acquirenti, dei beni di cui al presente articolo in ordine ai quali sia intervenuto contratto preliminare di vendita o, comunque, sia stata definita la trattativa mediante scambio di lettera di intenti” (comma 5).

Infine, la norma specificava che “Tutte le procedure di acquisto non ancora definite con la sottoscrizione di atto di compravendita al 31gennaio 2015 sono sottoposte alla procedura di determinazione del prezzo di vendita di cui al comma 3 ad esclusione delle procedure di alienazione già avviate, per le quali i promissari hanno accettato il prezzo di vendita e versato l’acconto del 10 per cento prima della data di entrata in vigore della presente legge” (comma 7-quinques).

È di tutta evidenza che i commi 3, 5 e 7-quinques appena richiamati, lungi dal poter intendersi come disposizioni attributive di un potere pubblicistico in capo all’Amministrazione, si muovono invece su un piano esclusivamente privatistico, come è dato evincere dai plurimi riferimenti ad istituti civilistici, quali il “contratto preliminare di vendita”, la “trattativa mediante scambio di lettere di intenti”, nonché l’accettazione del prezzo di vendita da parte del “promissario acquirente”.

5.5. A conferma della natura privatistica del rapporto giuridico di cui alla procedura ex art. 13 L. R. n. 20/1999 che qui rileva si pongono anche le disposizioni contenute nel Disciplinare regolante le modalità e le procedure per il pagamento del prezzo e la stipula degli atti di vendita per le cessioni di beni immobili ex E.R.S.A.P., approvato con D.G.R. n. 734 del 4.6.2007 (sub doc. 11, fascicolo di parte resistente), tali disposizioni dando invero conto di un rapporto a carattere chiaramente paritario – e non autoritativo – intercorrente tra l’Amministrazione e il privato, come si ricava, in particolare, dall’art. 1 (rubricato “assenso alla stipula”, con cui si prevede che l’assenso del richiedente all’acquisto dell’immobile deve essere sempre accompagnato da un deposito cauzionale pari al 10% del prezzo accettato), dall’art. 3 (rubricato “vincoli tra le parti contraenti”, secondo cui “L’accettazione della proposta, vincolante e definitiva per l’acquirente, lo sarà anche per la Regione Puglia solo dopo l’approvazione da parte della Giunta Regionale, previo parere del Comitato Tecnico Consultivo, della relativa determina dirigenziale adottata dal Settore”), dall’art. 4 (“inadempienza del promissorio acquirente”) e dall’art. 5 (riguardante le “penali per ritardata stipula”).

5.6. Ne discende che l’odierno oggetto in contesa, pur formalmente afferendo a un’impugnativa di una delibera di revoca adottata dalla Giunta della Regione Puglia, non incide su una posizione soggettiva della Morello riconducibile alla tipologia dell’interesse legittimo, difettando l’esercizio di un potere autoritativo da parte dell’Amministrazione e dovendosi invece la revoca impugnata, come correttamente obiettato dalla Regione nei propri scritti difensivi, qualificare piuttosto come atto iure privatorum adottato dall’Ente territoriale allo scopo di far venir meno la propria autorizzazione – id est il proprio consenso, già espresso con le precedenti delibere nn. 1870 del 28.12.1999 e 31 del 12.2.2002 – alla vendita dell’immobile in favore dell’odierna ricorrente.

5.7. Del resto, la natura meramente privatistica del rapporto de quo, oltre ad essere evincibile alla luce della richiamata normativa dell’art. 13 della L. R. n. 20/1999 e del correlato Disciplinare, trova ulteriore fattuale conferma nel contenuto della determina dirigenziale n. 647 del 14.12.1999, approvata con la delibera di Giunta n. 1870 del 28.12.1999, ove si dà atto, tra l’altro, che “lo scambio di lettere di intenti, innanzi riportato conferisce alla Sig.ra Morello Livia vedova Nuzzo la qualità di ‘promissario acquirente’ e blocca il prezzo di vendita alla data di accettazione dello stesso” (cfr. doc. 2, fascicolo di parte ricorrente).

Va peraltro sottolineato che, anche all’interno delle motivazioni delle sentenze richiamate in ricorso (T.a.r. Puglia, Lecce, II, n. 1872/2011, nonché Id., I, n. 497/2017) e rese da questo Tribunale nei confronti delle stesse parti oggi in causa con riguardo a questioni alla presente connesse, viene evidenziata l’intercorsa stipula di negozi preliminari finalizzati alla compravendita dell’immobile de quo.

5.8. Né, d’altro canto, può ritenersi ravvisabile nel caso di specie un’ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133 c.p.a. (come invece sostenuto da parte ricorrente, che invoca la sussistenza di un rapporto concessorio riconducibile all’art. 133, comma 1, lett. c, c.p.a.), dovendosi sul punto condividere quanto già rilevato da questo Tribunale nella sopra citata sentenza n. 497/2017, ossia che “Nel caso in esame non ci si trova di fronte né a controversie su beni pubblici (trattandosi di bene che, per definizione, assume matrice privatistica, pur in presenza di vincoli pubblicistici quanto all’uso e destinazione), né ad accordi qualificabili come integrativi o sostitutivi del provvedimento finale, né a qualsivoglia altra ipotesi di giurisdizione esclusiva del g.a, suscettibile come tale di consentire l’attrazione all’odierno giudicante della relativa controversia, nei termini chiariti da Cass. civ, SS.UU. 9 marzo 2015, n. 4683 (…). Piuttosto, il rapporto giuridico intercorso tra le parti ha, in definitiva, natura privatistica, e deve pertanto essere ricondotto nell’alveo della giurisdizione del giudice ordinario” (cfr. punto 11 della motivazione).

5.9. Da ultimo, si osserva che non risulta di impedimento alla presente statuizione neppure il giudicato implicitamente formatosi in punto di giurisdizione con la sentenza n. 1872/2011 adottata da questo stesso Tribunale nell’ambito del procedimento n. 307/2011 R.G., atteso che tale pregresso contenzioso, pur intercorso tra i medesimi contendenti in causa e pur intimamente connesso a quello per cui si procede, aveva ad oggetto atti e questioni differenti rispetto a quelli che rilevano in questa sede, con conseguente impossibilità della suddetta pronuncia di acquistare autorità di giudicato esterno anche sotto il profilo della giurisdizione (come si ricava dagli argomenti di Cons. Stato, V, n. 2542/2012).

6. Alla luce di tutto quanto precede, deve pertanto essere dichiarato in relazione alla vicenda in esame il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la cognizione della controversia al giudice ordinario, innanzi al quale l’azione potrà essere riproposta da parte attrice entro i termini e alle condizioni di cui all’art. 11 c.p.a.

7. Si ravvisano eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra i contendenti, tenuto conto dell’obiettiva peculiarità e complessità della disciplina applicabile all’odierna fattispecie di giudizio.

TAR PUGLIA – LECCE, II – sentenza 17.11.2025 n. 1527