1) Con il presente ricorso è stata impugnata la delibera del Consiglio regionale della Lombardia del 19 novembre 2024 – seduta n. 54, votazione n. 1 – con la quale la proposta di legge regionale di iniziativa popolare n. 56/XII denominata “Procedure e tempi per l’assistenza sanitaria regionale al suicidio medicalmente assistito ai sensi e per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 242/2019” è stata dichiarata inammissibile, interrompendo in tal modo il procedimento legislativo di esame del progetto di legge di iniziativa popolare, presentato ai sensi della L.R. 1/1971.

In via subordinata, l’impugnazione si estende al Regolamento interno del Consiglio regionale approvato il 9 giugno 2009, con deliberazione VIII/840.

2) Il Collegio ritiene opportuno evidenziare, come già affermato in sede cautelare nell’ordinanza n. 202 del 19.2.2025, che il presente giudizio presenta questioni giuridicamente complesse e attiene ad una vicenda estremamente delicata, ma, come ha evidenziato la difesa di parte ricorrente, non è qui in esame il giudizio sulla legittimità della legge sul fine vita, ma il giudizio sulla legittimità della delibera del Consiglio regionale che ha deliberato la “non trattazione” della proposta di legge presentata dai ricorrenti, ritenendo che la materia esuli dalla competenza regionale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l) e terzo comma della Costituzione.

Afferma infatti parte ricorrente nella memoria del 18.7.2025 che vi sarebbe “un enorme errore di fondo alla base dei tentativi di ammissione in giudizio degli opponenti: quello per cui i ricorrenti chiederebbero, con ricorso, l’approvazione – non la messa in discussione, bensì l’approvazione nel merito – di una legge sul c.d. “fine vita”, precisando che “Oggetto del ricorso presentato, e della conseguente domanda di annullamento dei provvedimenti censurati, è il rispetto delle procedure previste dalla normativa regionale a garanzia degli strumenti democratici di partecipazione cittadina”.

Tale precisazione si rende necessaria, ad avviso del Collegio, per delimitare l’oggetto del presente giudizio, avendo il Giudice ha il compito di definire il petitum e la causa petendi, al fine di non emettere una statuizione che non trovi corrispondenza nella domanda.

Il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato, codificato dall’art. 112 c.p.c., comporta infatti il divieto di attribuire un bene non richiesto ed è da ritenersi violato ogni qual volta il giudice, interferendo nel potere dispositivo delle parti, alteri uno degli elementi identificativi dell’azione, cioè il petitum e la causa petendi, attribuendo quindi un bene della vita diverso da quello richiesto ovvero ponga a fondamento della propria decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere.

Nel caso in esame il bene della vita cui i ricorrenti aspirano con la presente azione, è quello dell’esame in sede consiliare della proposta di legge: a tal fine i ricorrenti impugnano la deliberazione che ha interrotto l’iter di approvazione della proposta di legge.

3) La qualificazione in detti termini del petitum e della causa petendi implica il rigetto della domanda di rinvio della trattazione del giudizio presentata dalla difesa delle Associazioni intervenute, per due ordini di ragioni.

In primo luogo perché costituisce principio consolidato, quello per cui non esiste norma giuridica o principio di diritto che attribuisca al ricorrente o alle parti del giudizio il diritto al rinvio della discussione del ricorso, ma vi è solo la facoltà di illustrare al giudice le ragioni che potrebbero giustificare il differimento dell’udienza o la cancellazione della causa dal ruolo, ma la decisione finale in ordine ai concreti tempi della discussione spetta comunque al giudice.

Nella decisione di accogliere la domanda di rinvio il Giudice deve verificare l’effettiva opportunità di rinviare l’udienza, giacché solo in presenza di situazioni particolarissime, direttamente incidenti sul diritto di difesa delle parti, il rinvio dell’udienza è per lui doveroso, e in tale ambito si collocano, fra l’altro, i casi di impedimenti personali del difensore o della parte, nonché quelli in cui, per effetto delle produzioni documentali effettuate dall’amministrazione, occorra riconoscere alla parte che ne faccia richiesta il termine di sessanta giorni per la proposizione dei motivi aggiunti (Cons. Stato, Sez. V, 7 ottobre 2008, n. 4889; Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1032).

Nel caso di specie, le anzidette circostanze non sussistono, poiché le esigenze rappresentate dalle associazioni intervenienti e richiamate nella parte in fatto sono del tutto indipendenti rispetto al sindacato di legittimità sugli atti oggetto del presente giudizio.

In secondo luogo in quanto, come detto, i ricorrenti fanno valere l’interesse all’annullamento della delibera che ha interrotto l’iter di approvazione della proposta di legge di iniziativa popolare, interesse procedimentale, che non ha alcuna incidenza rispetto alla questione di legittimità sollevata rispetto alla Legge della Regione Toscana.

4) Sempre in via preliminare devono essere scrutinate le eccezioni sollevate da parte resistente e dalle associazioni intervenute ad opponendum, partendo dalla prima di difetto assoluto di giurisdizione.

Afferma la difesa del Consiglio regionale che “il ricorso attiene all’esercizio della funzione legislativa dell’Assemblea, investendo atti di natura politica e prerogative proprie della sfera delle attribuzioni costituzionali del Consiglio regionale”.

Per tale ragione, secondo la prospettazione della difesa regionale, avendo il Consiglio agito nell’esercizio di competenze legislative, il provvedimento adottato è sottratto allo scrutinio giurisdizionale.

La questione pregiudiziale in esame presuppone che venga determinata la natura della delibera e a monte sia qualificato il Regolamento generale del Consiglio regionale, in forza del quale è stata adottata la delibera stessa.

4.1 Il Collegio ritiene utile tratteggiare il quadro normativo di riferimento.

La L.R. n. 1/1971 contiene la disciplina per la l’iniziativa popolare per la formazione di leggi, prevedendo le diverse fasi: i proponenti, dopo la raccolta delle firme, presentano la proposta e la relazione, corredate dalla prescritta documentazione, al Presidente del Consiglio regionale.

L’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale esamina l’ammissibilità della proposta, superata la quale il testo viene trasmesso alle Commissioni competenti.

Concluso l’esame da parte delle Commissioni, la proposta di iniziativa popolare è iscritta al primo punto dell’ordine del giorno della prima seduta utile del Consiglio regionale (art. 9 comma 4).

Queste fasi, come emerge dalla ricostruzione in fatto, sono state correttamente percorse.

La proposta, una volta trasmessa al Consiglio regionale, è stata inserita all’ordine del giorno, per l’esame.

Il Consiglio regionale, facendo applicazione dell’art. 73 del Regolamento generale ha approvato a maggioranza la “non trattazione del PDL n. 56/XII, in ragione della riscontrata sussistenza di «possibili questioni di legittimità costituzionale ex art. 134 della Costituzione per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma della Costituzione, [configurandosi] pertanto una delle fattispecie di cui all’art. 127 della Costituzione della Repubblica».

L’art 73 del Regolamento generale avente ad oggetto “Questioni pregiudiziali e sospensive” prevede testualmente:

“1. Le questioni pregiudiziali, se cioè un argomento non debba trattarsi, e la questione sospensiva, se cioè un argomento debba rinviarsi, devono essere proposte con atto scritto motivato, entro le ore dodici e trenta del giorno non festivo precedente a quello dell’inizio della seduta nella quale l’argomento viene trattato se si tratta di questioni pregiudiziali di legittimità costituzionale o statutaria, mentre negli altri casi prima che abbia inizio la discussione; nel corso della discussione possono essere ammesse soltanto quando siano giustificate dall’emergere di nuovi elementi.

2. Il Presidente ha facoltà di negare l’ammissibilità di questioni pregiudiziali e sospensive che siano formulate con frasi sconvenienti o non inerenti all’argomento della discussione.

3. La discussione sull’argomento principale non può proseguire prima che il Consiglio abbia deliberato sulla questione pregiudiziale o sospensiva.

4. Se concorrono questioni sospensive e pregiudiziali ha luogo un’unica discussione nella quale può intervenire un consigliere per gruppo per non più di cinque minuti. Le questioni pregiudiziali di legittimità costituzionale o statutaria sono risolte con votazioni separate; più questioni sospensive e pregiudiziali di merito sono risolte, rispettivamente, con un’unica votazione.

4 bis. L’approvazione di una questione pregiudiziale di legittimità costituzionale o statutaria comporta l’applicazione dell’articolo 81, comma 3, salvo che nel periodo di sei mesi cambi il contesto normativo di riferimento. L’articolo 81, comma 3, trova applicazione anche nel caso di approvazione di una questione pregiudiziale di merito, salvo che il Consiglio regionale non stabilisca un termine inferiore.

4 ter. Se il Consiglio approva una questione sospensiva, decide anche in merito alla scadenza della stessa.

A sua volta l’art. 81 comma 3 stabilisce che i progetti di legge respinti dal Consiglio possono essere ripresentati solo dopo un intervallo di almeno sei mesi dalla precedente votazione.

Il Regolamento generale del Consiglio regionale è stato adottato in forza dell’art. 33 dello Statuto d’autonomia della Lombardia, (a sua volta approvato in data 13 marzo e il 14 maggio 2008, secondo le disposizioni dell’articolo 123, secondo comma della Costituzione,), che testualmente recita:

“1. Spetta al regolamento generale la disciplina dell’organizzazione, del funzionamento e dei procedimenti del Consiglio regionale.

2. Il regolamento generale disciplina le attività del Consiglio regionale nel rispetto delle prerogative delle minoranze, avendo particolare riguardo alla programmazione dei lavori consiliari.

3. Il regolamento generale è approvato dal Consiglio regionale a maggioranza dei componenti nella votazione finale.

4. Il regolamento generale è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione ed entra in vigore il quindicesimo giorno successivo, salvo che sia stabilito un termine diverso”.

5) Riportato il quadro normativo di riferimento e le fasi della proposta di legge, da cui emerge che l’iter legislativo è stato “interrotto” in accoglimento alla questione pregiudiziale, approvata ai sensi dell’art. 73 del Regolamento generale, ritiene il Collegio necessario soffermarsi su due profili: l’istituto della questione pregiudiziale e la natura del Regolamento generale.

5.1 La questione pregiudiziale è istituto tipico, previsto nel diritto parlamentare e disciplinato dai regolamenti assembleari, la cui funzione è quella di provocare un arresto nella trattazione dei progetti di legge, con il risultato finale che l’assemblea esprime la propria volontà di non discutere il progetto di legge. Nell’ambito del procedimento legislativo la questione pregiudiziale e la mancata approvazione della legge nel voto finale, condividono la medesima natura e sul piano sostanziale producono i medesimi effetti. La differenza risiede nella circostanza che la questione pregiudiziale, essendo una questione incidentale, interviene prima dell’esame della legge provocando un’interruzione dell’iter, mentre la mancata approvazione interviene dopo, ma in entrambi i casi l’assemblea esprime la propria volontà contraria al progetto di legge.

E’ quindi indubbio che la pregiudiziale di costituzionalità presentata nell’ambito dell’esame di un progetto di legge, si inscrive a pieno titolo nell’ambito dell’esercizio della funzione legislativa dell’assemblea e non ha natura amministrativa, con la conseguenza che, trattandosi di un atto legislativo, sussiste un difetto assoluto di giurisdizione.

Infatti la pretesa di contestare le modalità e i contenuti dell’esercizio della funzione legislativa esula dall’ambito della giurisdizione, sia essa quella del giudice ordinario sia del giudice amministrativo, in quanto al giudice non compete sindacare il modo in cui lo Stato (e nel caso in esame la regione) esplica le proprie funzioni sovrane, rispetto alla quale non può riconoscersi un interesse protetto a che gli atti in cui esse si manifestano assumano o non assumano un determinato contenuto (Cass., S.U., n. 8600 del 2022, che richiama, tra le altre, Cass., S.U., n. 2452 del 1968; Cass., S.U., n. 5583 del 1980; Cass., S.U., n. 124 del 1993; Cass., S.U., 8157 del 2002; Cass., S.U., n. 16751 del 2006; Cass., S.U., n. 4190 del 2016; Cass., S.U., n. 36373 del 2021; si v., Cass., S.U., n. 8311 del 2019, che richiama la sentenza n. 6 del 2018 della Corte Cost.).

5.2 Quanto al secondo profilo, cioè la natura del Regolamento generale del Consiglio regionale, si osserva che lo stesso è stato adottato in forza dell’art. 33 dello Statuto d’autonomia della Lombardia, (a sua volta approvato in data 13 marzo e il 14 maggio 2008, secondo le disposizioni dell’articolo 123, secondo comma della Costituzione,), che testualmente recita:

“1. Spetta al regolamento generale la disciplina dell’organizzazione, del funzionamento e dei procedimenti del Consiglio regionale.

2. Il regolamento generale disciplina le attività del Consiglio regionale nel rispetto delle prerogative delle minoranze, avendo particolare riguardo alla programmazione dei lavori consiliari.

3. Il regolamento generale è approvato dal Consiglio regionale a maggioranza dei componenti nella votazione finale.

4. Il regolamento generale è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione ed entra in vigore il quindicesimo giorno successivo, salvo che sia stabilito un termine diverso”.

Nel Capo IV dello Statuto “procedimento di approvazione dei regolamenti” è disciplinata la procedura di approvazione dei Regolamenti delegati (art. 41) e dei regolamenti regionali (art. 42).

Il Regolamento interno di funzionamento del Consiglio regionale di cui all’art. 33 dello Statuto è fonte normativa atipica e diversa dai regolamenti amministrativi disciplinati dagli articoli 41 e 42 dello Statuto, e per previsione statutaria, a tutela delle minoranze, deve essere approvato a maggioranza qualificata con il voto favorevole degli aventi diritto.

La differente disciplina trova ragione giustificativa nella natura del potere esercitato: il Regolamento per il funzionamento del Consiglio regionale è espressione della potestà auto-organizzativa di un organo che esercita funzioni legislative, a differenza dei regolamenti amministrativi (disciplinati appunto dagli articoli 41 e 42), che sono atti generali e fonti secondarie dell’ordinamento, adottati nell’esercizio della funzione amministrativa. L’«autorganizzazione» è quindi funzione nettamente differente rispetto alle «altre funzioni» di amministrazione attiva del Consiglio regionale.

In tal senso anche la giurisprudenza costituzionale riconosce ai consigli regionali, al pari dei due rami del Parlamento, la funzione di autorganizzazione interna, differenziandola dalla funzione amministrativa e qualificandola, accanto alla funzione legislativa e a quelle di indirizzo politico e di controllo, come parte del «nucleo essenziale comune e caratterizzante delle funzioni degli organi “rappresentativi”»: il nucleo caratterizzante le attribuzioni regionali, definito dall’art. 121, secondo comma, Cost., ricomprende, per quanto qui rileva, le funzioni legislative e regolamentari, «di indirizzo politico, nonché quelle di controllo e di autorganizzazione» (Corte Costituzionale sentenza n. 69 del 1985; in senso analogo, sentenze n. 289 del 1997, n. 43 del 2019 e n.22 del 2020).

Nell’ambito dell’autonomia organizzativa spettante anche alle assemblee legislative regionali è ricompresa la potestà di disciplinare i propri lavori, sia attraverso l’approvazione di regolamenti interni che predeterminano le modalità di funzionamento dei Consigli e delle loro articolazioni, sia attraverso l’interpretazione e l’applicazione dei regolamenti stessi, attività che costituiscono razionale completamento dell’autonomia in questione (analogamente, sia pur con riferimento al diverso caso dell’autodichia di ciascuna Camera, sentenza n. 262 del 2017).

6) Facendo applicazione di queste premesse, il Collegio ritiene che, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la delibera in esame non possa qualificarsi come provvedimento amministrativo, essendo un atto adottato nell’esercizio della funzione legislativa, in forza di una disposizione regolamentare, espressione di autonomia statutaria.

L’impugnazione dei ricorrenti si sostanzia nella contestazione sulla modalità e sui contenuti dell’esercizio della funzione legislativa, che, come sopra detto, esula dall’ambito della giurisdizione, sia essa quella del giudice ordinario sia del giudice amministrativo.

La delibera impugnata si inscrive nell’ambito del procedimento di approvazione di una proposta di legge, quindi nell’esercizio di una funzione legislativa, rispetto alla quale, come detto, non può riconoscersi in capo ai ricorrenti un interesse protetto a che gli atti in cui esse si manifestano assumano o non assumano un determinato contenuto.

7) In via subordinata i ricorrenti hanno impugnato il Regolamento generale, quale atto illegittimo presupposto.

Come evidenziato nel punto 5.2, si tratta di un regolamento adottato nell’esercizio della potestà di autorganizzazione, quindi a protezione della funzione legislativa regionale, atteso che i Consigli regionali devono esercitare la potestà legislativa «in piena autonomia politica, senza che organi a essi estranei possano né vincolarla né incidere sull’efficacia degli atti che ne sono espressione» (Corte Costituzionale sentenza n. 39 del 2014).

Anche l’impugnazione del Regolamento è quindi inammissibile, in quanto, trattandosi di interna corporis acta di un organo a competenza legislativa, il sindacato del giudice amministrativo cede di fronte al principio costituzionale di separazione dei poteri.

8) Il ricorso va quindi dichiarato inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione.

La dichiarazione di difetto assoluto di giurisdizione preclude al Collegio ogni statuizione sia sulle eccezioni relative all’ammissibilità dell’intervento delle associazioni, sia sul merito del ricorso.

Le spese di giudizio possono essere interamente compensate, stante la novità della questione giuridica affrontata e la natura della controversia.

TAR LOMBARDIA – MILANO, V – sentenza 30.10.2025 n. 3488