1. La Consolidamenti & Dissesti s.r.l. (di seguito anche solo “C. & D.” o “ricorrente”) è risultata affidataria, con determinazione n. 43 del 27 marzo 2023 del Comune di Genzano di Roma assunta all’esito della trattativa diretta n. 3488293 del 20 marzo 2023 sul Mercato elettronico della pubblica amministrazione (M.e.p.a.), dell’incarico di direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione dei lavori di messa in sicurezza per rischio da crollo lungo la strada comunale Via del Perino – I stralcio – Comune di Genzano – “Finanziato dall’Unione Europea – NextGeneration EU” M4C1 INV 2.2 – CUP B57B15000580002 – CIG 940595037D, aggiudicati al Consorzio Artek, che ha designato, per la loro esecuzione, la Cfc S.r.l.

1.1. Con nota n. 15261 del 6 maggio 2024 il Comune di Genzano ha contestato alla C. & D. il grave inadempimento per gli errori e le omissioni in cui era incorsa in qualità di direttore dei lavori, a causa dei quali:

– l’appaltatore aveva eseguito lavorazioni (taglio di alberi) in un’area esterna al perimetro oggetto di intervento (tra l’altro di proprietà privata), aggravando i rischi idrogeologici dell’area (che i lavori erano, invece, finalizzati a mitigare);

– l’amministrazione non era stata messa al corrente delle criticità insorte durante l’esecuzione dei lavori se non in sede di richiesta di approvazione di perizia di variante, surrettiziamente proposta dalla ricorrente proprio per porre rimedio all’errore compiuto;

– i lavori erano in una fase di stallo e, comunque, di grave ritardo, con conseguente allontanamento del traguardo costituito dalla loro ultimazione entro il 17 marzo 2024 e possibile revoca dei fondi ministeriali concessi per l’intervento.

Con nota di riscontro in data 13 maggio 2024 la C. & D. ha respinto ogni addebito, imputando, invece, lo «sfortunato andamento dell’appalto» e, in particolare, l’esecuzione dell’intervento in area diversa da quella di cantiere sia alle fuorvianti rassicurazioni ricevute dal r.u.p. e dalla stazione appaltante sull’imminente approvazione di un “secondo stralcio” avente ad oggetto tale area sia alle concorrenti responsabilità del Consorzio Artek, che ben avrebbe dovuto essere a conoscenza dei documenti di progetto, e chiedendo l’archiviazione del procedimento di risoluzione.

Con determinazione n. 44 del 30 maggio 2024 il Comune di Genzano ha disposto la revoca dell’incarico ai sensi degli artt. 1454 e 1455 c.c. e 108 del d.lgs. 50/2016, sul presupposto che:

– non fosse stata eseguita alcuna lavorazione del progetto approvato e del quale la C. & D. avrebbe dovuto sovrintendere l’esecuzione bensì «lavorazioni su una superficie pari a mq 6.940,93 esterna al perimetro dell’intervento contrattualizzato peraltro in carenza di qualsivoglia autorizzazione», attenzionate dai carabinieri forestali in quanto idonee ad aggravare il pericolo di frana della scarpata;

– la responsabilità dell’incidente di esecuzione gravasse esclusivamente sul professionista incaricato della direzione dei lavori, avendo il Consorzio Artek operato in qualità di nudus minister, e si aggiungesse comunque ad una conclamata inerzia del primo nell’informare costantemente la stazione appaltante dell’andamento dei lavori, in contrasto con il dovere di diligenza cui era contrattualmente tenuto;

– «con palese intento elusivo, paventando ipotetici pericoli presuntivamente successivamente individuati, in violazione dei principi di buona fede e leale cooperazione che presiedono ai rapporti con la P.A., […], il D.L. [avesse] cercato invece di ottenere dal R.U.P. l’assenso a varianti di progetto che avrebbero snaturato l’opera iniziale, sarebbero ricadute su terreni di proprietà privata, avrebbero ampliato in maniera consistente l’importo dei lavori dell’appalto e l’area d’intervento, oltre che richiesto ulteriori autorizzazioni dagli Enti preposti».

1.2. In data 14 agosto 2024 il Comune di Genzano ha segnalato la risoluzione contrattuale all’A.n.a.c., che, con nota n. 110726 del 25 settembre 2024, ha comunicato alla C. & D. l’avvio del procedimento per l’inserimento della notizia nel casellario. All’atto di impulso procedimentale la C. & D. ha fornito riscontro con le memorie del 18 ottobre 2024, volte, in sintesi, sia ad evidenziare la tardività della segnalazione (effettuata dalla stazione appaltante oltre il termine di 30 giorni dall’adozione del provvedimento di risoluzione previsto dall’art. 11 del regolamento per la gestione del casellario) sia a ribadire, in fatto, le critiche all’operato del committente già contenute nelle osservazioni a questo rese in seno al procedimento di risoluzione.

Con delibera del 14 marzo 2025 l’A.n.a.c., tuttavia, respingendo sia la tesi dell’irricevibilità della segnalazione (in ragione della natura non sanzionatoria dell’annotazione nel casellario e del conseguente carattere ordinatorio del termine per il suo inoltro da parte della stazione appaltante) sia la ricostruzione dei fatti prospettata dalla C. & D. (antitetica rispetto a quella della stazione appaltante), ha disposto l’iscrizione della notizia nel casellario (visibile a partire dal giorno successivo), sia pure dando atto nel testo dell’annotazione delle contrarie argomentazioni della C. & D.

2. Avverso il provvedimento di annotazione e gli atti presupposti la C. & D. è insorta dinanzi a questo T.a.r., chiedendone l’annullamento, previa sospensione, sulla base di due motivi in diritto.

2.1. Gli atti sarebbero inficiati da «violazione e falsa applicazione dell’art. 11, cc. 1 e 2, del “Regolamento della gestione del Casellario informatico dei contratti pubblici ex art. 213, c. 10, d.lgs. 50/2016” e dell’art. 10, c. 2, del “Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50”».

L’annotazione sarebbe, innanzitutto, illegittima per aver dato seguito ad una segnalazione del Comune di Genzano effettuata oltre il termine sia di 30 giorni stabilito dall’art. 11 del regolamento per la gestione del casellario informatico approvato con la delibera A.n.a.c. n. 861 del 2 ottobre 2019, modificato con decisione del Consiglio del 29 luglio 2020 (di seguito anche solo “regolamento”) e dall’art. 10, c. 2, del regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità approvato con delibera n. 920 del 16 ottobre 2019 vigenti ratione temporis sia di 60 giorni stabilito dalle loro successive modifiche.

La tesi della natura perentoria del termine trarrebbe linfa sia dalle affermazioni circa il carattere sanzionatorio dell’annotazione nel casellario fatte dalla giurisprudenza amministrativa sia dalle dichiarazioni del Presidente dell’Autorità contenute nel comunicato del 22 dicembre 2022, che ha esortato le stazioni appaltanti a rispettare il termine di 30 giorni per l’invio delle segnalazioni a pena di sanzioni amministrative. La violazione del termine si porrebbe, poi, senz’altro in contrasto con l’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e con l’art. 24 della Costituzione.

2.2. Il provvedimento sarebbe, inoltre, viziato da «violazione e falsa applicazione dell’art. 213, comma 10, D.Lgs. n. 50/2016 e dell’art. 8, c. 2, lett. b, Regolamento per la gestione del Casellario. Eccesso di potere. Carenza dei presupposti di fatto. Manifesta illogicità ed infondatezza. Violazione del principio della par condicio».

L’A.n.a.c. avrebbe, infatti, proceduto all’annotazione di una notizia non utile, in violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, recependo acriticamente la versione dei fatti proposta dal Comune di Genzano di Roma e non avvedendosi del fatto che «l’errore relativo all’intervento è stato generato ed indotto in via principale dai rappresentanti del Comune (R.U.P., Dirigente e/o suoi delegati) i quali, sempre presenti nei sopralluoghi svolti sin – ovviamente – dalla consegna del cantiere, hanno ab initio individuato un’area di intervento invero adiacente e confinante in luogo di quella su cui effettivamente si sarebbero dovuti realizzare i lavori del primo stralcio e ciò tanto in quanto hanno sempre descritto i lavori medesimi – ancorché solo l’anzidetto primo stralcio funzionale fosse stato approvato e finanziato – come parte di un intervento più ampio che il Comune di Genzano di Roma avrebbe dovuto/voluto gestire e realizzare unitariamente e con la massima speditezza, ricorrendo, per il secondo stralcio (quello su cui – in effetti – si è partiti con le operazioni di taglio) ad una variante in aumento».

L’abbaglio preso sia dalla stazione appaltante che dall’A.n.a.c. sarebbe altresì dimostrato dalla decisione della prima di revocare in autotutela, con la determinazione n. 32 del 12 marzo 2025, il provvedimento di risoluzione contrattuale adottato nei confronti del Consorzio Artek, accogliendo l’offerta di quest’ultimo di provvedere a propria cura e spese alle opere di messa in sicurezza delle aree sia pubbliche che private oggetto dell’errato intervento.

3. In data 22 aprile 2025 si è costituito il Consorzio Artek, che, con successiva memoria, ha confutato le tesi della ricorrente circa la natura perentoria del termine per la segnalazione e la presunta imputabilità dell’errore esecutivo alla stazione appaltante richiamando, rispettivamente, la giurisprudenza che ha riconosciuto la finalità pubblicitaria (e non sanzionatoria) dell’annotazione nel casellario e i documenti (ordini di servizio e perizie di variante) che dimostrerebbero l’esclusiva responsabilità della direzione lavori nell’aver disposto il taglio degli alberi in area privata e il “motivato dissenso” di volta in volta espresso dal Consorzio e dalla ditta esecutrice nell’ottemperare alle istruzioni della C. & D.; ha aggiunto che, in ogni caso, la cognizione delle controversie che riguardano l’esecuzione dei contratti pubblici apparterrebbe al giudice ordinario, con conseguente inammissibilità delle contestazioni che sconfinano «nel merito della risoluzione contrattuale, censurando il giudizio fattuale e valutativo operato dalla Stazione Appaltante».

4. Il Comune di Genzano di Roma si è costituito con memoria in data 2 maggio 2025.

4.1. Dopo aver ripercorso le tappe che hanno preceduto l’approvazione, con determinazione dirigenziale n. 159 del 2 agosto 2022, del progetto, consistente in «un intervento di rafforzamento corticale su un’area di proprietà comunale di circa 4895 mq a monte della strada comunale [di Via del Perino]», e l’andamento dell’appalto, caratterizzato, da un lato, da iniziative (ordini di servizio e perizie di variante) unilateralmente assunte dal direttore dei lavori in contrasto con i documenti di progetto e, dall’altro, dalla reticenza di quest’ultimo a informare tempestivamente la stazione appaltante delle criticità insorte durante l’esecuzione, l’amministrazione ha, innanzitutto, difeso la legittimità del provvedimento di risoluzione, sottolineando ancora una volta come le perizie di variante proposte dal direttore dei lavori dissimulassero il tentativo di regolarizzare a posteriori l’errato intervento ordinato al Consorzio Artek in area diversa da quella di cantiere e come quest’ultimo abbia operato in qualità di nudus minister, nonché le conseguenze sanzionatorie (attestate dal verbale di contestazione di illecito amministrativo n. 23 del 24 novembre 2023 dei carabinieri forestali) e mediatiche (dimostrate dagli articoli di stampa) scaturite dalla vicenda.

4.2. In secondo luogo, il Comune di Genzano ha dedotto l’irricevibilità/inammissibilità/nullità del ricorso nella parte in cui sono stati contestati propri atti rispetto ai quali sono spirati i termini di impugnazione (come la determinazione dirigenziale di approvazione del progetto n. 159 del 2 agosto 2022) o non appartenenti alla giurisdizione del giudice amministrativo (come la determinazione di risoluzione contrattuale n. 44 del 30 maggio 2024) e per la carenza di interesse derivante dalla mancata impugnazione della determinazione dirigenziale n. 75 del 17 luglio 2024 con la quale l’incarico di direzione lavori è stato affidato ad altro soggetto.

4.3. In terzo luogo, analogamente al Consorzio Artek, la stazione appaltante ha rivendicato la natura ordinatoria dei termini per la segnalazione della risoluzione contrattuale e il deliberato scostamento dell’operato della direzione lavori dalla documentazione progettuale del “primo stralcio”, soffermandosi sul comportamento scarsamente collaborativo tenuto in sede di chiarimenti dai professionisti incaricati dalla C. & D., che si sarebbero sottratti a qualsiasi confronto con la stazione appaltante non partecipando alle riunioni da quest’ultima convocate e non facendosi trovare in cantiere. Ciò dimostrerebbe l’infondatezza del tentativo di addossare parte delle responsabilità al Consorzio Artek e giustificherebbe la scelta di disporre la revoca in autotutela del provvedimento di risoluzione inizialmente adottato nei confronti di quest’ultimo.

5. L’A.n.a.c. si è costituita il 5 maggio 2025, senza articolare alcuna difesa bensì depositando esclusivamente gli atti del procedimento di annotazione.

6. Con ordinanza dell’8 maggio 2025, n. 2504, questo T.a.r. ha respinto la domanda cautelare per difetto del fumus boni iuris, osservando che « – la tardività della segnalazione rispetto al termine previsto dall’art. 11 del regolamento per la gestione del casellario adottato con delibera n. 861 del 2 ottobre 2019 (modificato con decisione del Consiglio del 29 luglio 2020), per consolidata giurisprudenza del giudice amministrativo (ex multis, Cons. Stato, V, 4 febbraio 2025, n. 878), non ridonda nell’illegittimità del successivo provvedimento dell’Autorità, che non ha natura sanzionatoria ma di pubblicità-notizia; – non si apprezzano indizi di un uso abnorme del potere di risoluzione contrattuale da parte della stazione appaltante, che appare invero giustificato dall’errore effettivamente compiuto dalla direzione lavori nell’individuazione dell’area sulla quale effettuare il disboscamento e alla stessa prima facie imputabile, considerata l’assenza di autorizzazioni in tal senso del committente (che possano radicarne una responsabilità, anche concorrente)».

7. In vista dell’udienza pubblica del 4 novembre 2025:

– il Comune di Genzano di Roma ha depositato memoria in data 22 settembre 2025, con la quale ha ribadito le argomentazioni difensive sviluppate nella comparsa di costituzione e richiamato l’attenzione sul fatto che le criticità provocate dalla direzione lavori gestita dalla C. & D. sono state superate e risolte da quella subentrata a seguito della risoluzione contrattuale, con ciò riportandosi alla relazione redatta dal nuovo direttore dei lavori in data 17 settembre 2025;

– il 9 ottobre 2025 ha depositato memoria il Consorzio Artek, anche in questo caso per reiterare osservazioni già svolte nei precedenti scritti difensivi;

– la ricorrente ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. in data 17 ottobre 2025 al fine di insistere sulla natura sanzionatoria dell’annotazione (in quanto «non vi è Pubblica Amministrazione che – pur essendo l’annotazione causa di esclusione non automatica dalle gare ex art. 95, D.Lgs n. 36/2023 – non vi attribuisca (giusto il peso che alla stessa ANAC è riconosciuto) valore escludente pressoché automatico»), sull’esistenza dei plurimi indizi a sostegno di un uso non corretto del potere di risoluzione contrattuale da parte della stazione appaltante nei termini individuati da questo T.a.r. nella sentenza del 21 luglio 2025, n. 14384 (tra i quali «il ripensamento della S.A. nell’archiviare il procedimento sanzionatorio pure nei confronti dell’impresa esecutrice, e nel ri-affidare l’incarico alla medesima società, come avvenuto anche nel caso di specie con il Consorzio Artek»)e sull’appiattimento dell’A.n.a.c. sulla posizione della stazione appaltante, stigmatizzato da questo T.a.r. nella sentenza del 13 maggio 2025, n. 9151;

– il Comune di Genzano ha depositato ulteriore memoria in data 21 ottobre 2025, con il quale è tornato, in particolare, sulla cesura, progettuale e temporale, esistente tra i lavori ricadenti nel “secondo stralcio” (solo di recente appaltati) e quelli rientranti nel “primo stralcio” e, quindi, sulla pretestuosità della diversa ricostruzione dei fatti propugnata dalla ricorrente a proposito di presunte sovrapposizioni tra le lavorazioni previste dall’uno e dall’altro (che avrebbero giustificato un’anticipazione dell’intervento in aree non ricomprese nella documentazione progettuale del “primo stralcio”);

– il Consorzio Artek, nella memoria di replica del 23 ottobre 2025, ha eccepito l’inconferenza del richiamo alla sentenza di questo T.a.r. n. 9151/2025 fatto dalla ricorrente, in quanto relativa ad una questione completamente diversa (in cui l’A.n.a.c. aveva annotato una risoluzione contrattuale senza instaurare alcun contraddittorio con l’operatore economico);

– l’A.n.a.c. ha depositato memoria di replica in data 24 ottobre 2025, intervenendo a sostegno della natura ordinatoria del termine per la segnalazione delle notizie destinate al casellario informatico dei contratti pubblici (da ultimo ribadita da Cons. Stato, V, 4 febbraio 2025, n. 878) e della completezza dell’istruttoria svolta in relazione alla natura del potere esercitato (limitato ad una «valutazione di utilità, attendibilità e di plausibilità» della notizia), non scalfita dalla scelta del Comune di Genzano di Roma di riaffidare i lavori al Consorzio Artek – in una posizione non sovrapponibile a quella della direzione lavori – per l’urgenza degli interventi di messa in sicurezza delle aree interessate.

8. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni in rito sollevate dal Comune di Genzano di Roma e dal Consorzio Artek, secondo cui la ricorrente non potrebbe in questa sede chiedere l’annullamento degli atti presupposti sia perché sarebbero spirati i termini per la loro impugnazione (come nel caso della determinazione n. 159 del 2 agosto 2022 avente ad oggetto l’approvazione del progetto esecutivo dei lavori) e per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (come nel caso della determinazione n. 44 del 30 maggio 2024 che ha disposto la risoluzione del contratto) sia per l’impossibilità di ottenere da una eventuale pronuncia in tal senso alcuna utilità, non avendo impugnato la determinazione n. 75 del 17 luglio 2024 (di affidamento dell’incarico di direzione lavori ad altro professionista).

Le eccezioni sono infondate e vanno rigettate, in applicazione dei principi che governano il rapporto di presupposizione tra atti amministrativi.

9.1. Secondo la giurisprudenza amministrativa consolidata «il ricorso avverso l’atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui si facciano valere vizi propri ed autonomi di tale atto, mentre è inammissibile ove si intenda far valere con esso vizi dell’atto presupposto immediatamente lesivo e non impugnato» (Cons. Stato, III, 15 settembre 2020, n. 5461, e 11 marzo 2022, n. 1726).

È, quindi, sempre ammissibile il ricorso avverso un provvedimento adottato all’esito di un procedimento ‒ all’interno del quale altri provvedimenti, non impugnati, assumano rilievo non in quanto precedenti vincolanti bensì alla stregua di elementi di valutazione del comportamento del soggetto già inciso dagli stessi ‒ da parte di un’autorità investita di un diverso potere e chiamata a decidere per altre finalità per contestare l’autonomo convincimento di quest’ultima.

Ne è un esempio proprio il procedimento di annotazione nel casellario informatico dei contratti pubblici, in cui l’A.n.a.c. ha il compito di verificare se la condotta di un’impresa fotografata dagli atti adottati dalle stazioni appaltanti (esclusioni, risoluzioni, ecc.), anche se divenuti inoppugnabili, ne riveli l’inaffidabilità in quanto indice di responsabilità professionale e sia meritevole, quindi, in applicazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, di avere visibilità nel casellario per finalità di pubblicità-notizia.

9.2. Ciò è quanto avvenuto nel caso di specie, in cui la C. & D. ha reagito in sede processuale non per ottenere l’annullamento degli atti presupposti (o per mettere in discussione l’oggetto, il regolamento o la risoluzione del contratto) bensì per chiedere la rimozione dell’iscrizione nel casellario per vizi propri nella parte in cui l’A.n.a.c. ha ravvisato nella segnalazione del Comune di Genzano di Roma i presupposti della “non manifesta infondatezza” e dell’“utilità” (su cui si dirà infra), cioè per aver aderito – nell’ambito del potere di regolazione dichiarativa esercitato (cfr. T.a.r. Roma, I-quater, 28 novembre 2024, n. 21445; 13 maggio 2025, n. 9151) – alla posizione della stazione appaltante.

È solo entro tale perimetro che il giudice amministrativo può conoscere di atti non tempestivamente impugnati (come i provvedimenti di approvazione della documentazione progettuale) ovvero appartenenti al sindacato di altra giurisdizione (come i provvedimenti di risoluzione contrattuale) ed è anche questo il motivo per cui le stazioni appaltanti vengono coinvolte nel giudizio sul provvedimento di annotazione non in qualità di soggetti controinteressati bensì per finalità meramente istruttorie (T.a.r. Roma, I-quater, 12 dicembre 2023, n. 18811).

10. Nel merito il ricorso è infondato e va rigettato.

11. Con il primo motivo la C. & D. rimprovera all’A.n.a.c. di aver dato illegittimamente corso ad una segnalazione inviata dal Comune di Genzano oltre il termine di 30 giorni previsto sia dall’art. 11, c. 2, del regolamento per la gestione del casellario sia dall’art. 10, c. 2, del regolamento per l’esercizio del potere sanzionatorio.

I due poteri, però, non sono sovrapponibili.

11.1. La giurisprudenza amministrativa si è, infatti, assestata nel senso di riconoscere al provvedimento di annotazione nel casellario dei contratti pubblici ex art. 213, comma 10, d.lgs. n. 50/2016 carattere non sanzionatorio e, conseguentemente, natura ordinatoria ai termini per l’inoltro della segnalazione da parte delle stazioni appaltanti (Cons. Stato, V, 26 agosto 2025, n. 7106; 4 febbraio 2025, n. 878; ord. 28 giugno 2024, n. 2464; T.a.r. Roma, I-quater, 10 giugno 2025, n. 11297; 5 novembre 2024, n. 19502; 9 marzo 2023, n. 3945).

Ciò sul presupposto che:

– la formulazione letterale dell’art. 11 del regolamento non contiene alcun riferimento alla natura perentoria del termine per la segnalazione (c. 1) ma ricollega all’eventuale inerzia della stazione appaltante conseguenze sanzionatorie (c. 2);

– l’A.n.a.c. può avviare il procedimento anche d’ufficio, ove acquisisse aliunde l’informazione da annotare, colpevolmente omessa alla stazione appaltante;

– opinare diversamente significherebbe far decadere l’A.n.a.c. dall’esercizio del potere di annotazione a causa dell’inerzia di un soggetto terzo (la stazione appaltante).

D’altra parte, il fatto che l’annotazione produca senz’altro un pregiudizio per l’operatore economico segnalato, aggravando – ma non impedendo – la sua partecipazione alle procedure di affidamento perché colpito dal sospetto di essere un soggetto non affidabile (T.a.r. Roma, I-quater, 23 febbraio 2024, n. 3626), se gli attribuisce senz’altro l’interesse ad impugnare il provvedimento dell’A.n.a.c., non implica, però, che questo abbia necessariamente natura sanzionatoria.

L’iscrizione nel casellario non ha, infatti, alcuna finalità punitiva né interdittiva bensì assolve esclusivamente una funzione pubblicitaria e informativa (T.a.r. Roma, I, 24 aprile 2018, n. 4577; I-quater, 1° dicembre 2023, n. 18068) che devolve alle stazioni appaltanti che consultano il casellario il compito di valutare – caso per caso e senza alcun automatismo escludente – se le pregresse vicende dell’operatore economico siano sintomatiche di carenze professionali idonee a metterne in dubbio l’affidabilità ed ostino, quindi, all’affidamento dello specifico contratto in gioco.

11.2. Il fatto, pertanto, che il Comune di Genzano di Roma abbia segnalato solo il 14 agosto 2024 la risoluzione formalizzata il 30 maggio 2024, cioè oltre il termine di 30 giorni previsti dal regolamento, non impediva all’A.n.a.c. di avviare il procedimento e non produce alcun riflesso sulla validità del provvedimento di annotazione con il quale questo è stato concluso.

12. Con il secondo motivo la C. & D. sostiene che l’A.n.a.c. avrebbe inserito nel casellario una notizia non utile perché relativa ad una risoluzione contrattuale manifestamente illegittima, in violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa.

La tesi non ha pregio, in quanto in contrasto con le coordinate ermeneutiche seguite da questo T.a.r. nell’esame dei provvedimenti di annotazione nel casellario informatico dei contratti pubblici delle risoluzioni contrattuali, sulle quali è necessario soffermarsi.

12.1. L’art. 213, c. 10, del d.lgs. 50/2016 attribuisce all’A.n.a.c. il potere di disporre l’iscrizione nel casellario informatico dei contratti pubblici, «contenente tutte le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici con riferimento alle iscrizioni previste dall’articolo 80», nonché quelle «ritenute utili ai fini della tenuta dello stesso [e] della verifica dei gravi illeciti professionali di cui all’articolo 80, comma 5, lettera c)…». Il rimando «alle iscrizioni previste dall’articolo 80» consente, quindi, alle risoluzioni contrattuali contemplate dalla lett. c-ter della disposizione, siccome indicative di «significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione», di fare certamente ingresso nel casellario, perché ritenute utili dallo stesso legislatore.

La scelta di dare visibilità alle risoluzioni contrattuali è, poi, confermata dal regolamento, che, all’art. 8, c. 2, lett. b, le inserisce tra «le informazioni e i dati emersi nel corso di esecuzione dei contratti pubblici» destinate alla pubblicazione.

Condivisibilmente, però, l’art. 18 del regolamento, con il quale l’art. 8 deve essere coordinato, prevede che l’A.n.a.c. archivi le segnalazioni “manifestamente infondate” e “inconferenti”.

Se, come si è detto, il giudizio di conferenza delle risoluzioni contrattuali è stato effettuato già dal legislatore mediante il rinvio all’art. 80 del codice, residua, però, il potere dell’A.n.a.c. di valutare se la segnalazione relativa ad una risoluzione contrattuale sia manifestamente infondata.

12.2. Diversamente dai contratti tra privati, in cui la risoluzione del contratto è disposta con sentenza costitutiva (nei casi di cui all’art. 1453 c.c.) ovvero accertata con sentenza dichiarativa (nei casi previsti dagli artt. 1454, 1456 e 1457 c.c.) dal giudice civile, la normativa sui contratti pubblici attribuisce alla p.a. lo speciale potere di disporre unilateralmente la risoluzione del contratto.

Tale potere, già previsto dall’art. 345 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, e poi procedimentalizzato dall’art. 136 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (confluito, senza significative modifiche, negli artt. 108 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, e 122 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), è uno strumento di autotutela privatistica (Cons. Stato, Ad. Pl., 29 gennaio 2014, n. 6; T.a.r. Roma, I-quater, 21 luglio 2025, n. 14384; 11 dicembre 2024, n. 22405; T.a.r. Milano, I, 9 luglio 2014, n. 1802), con il quale la p.a., al fine di tutelare l’interesse pubblico alla tempestiva esecuzione del contratto, è abilitata a sciogliere unilateralmente il rapporto contrattuale compromesso dalle inadempienze della parte privata, salvo il successivo accertamento della legittimità della risoluzione, su iniziativa di quest’ultima, da parte del giudice ordinario, «e ciò indipendentemente dalla veste formalmente amministrativa della determinazione adottata dalla committente, la quale non ha natura provvedimentale, nonostante il carattere unilaterale della risoluzione, che non cessa per ciò solo di operare nello ambito delle posizioni paritetiche delle parti» (Cass. civ., Sez. Unite, ord. 10 gennaio 2019, n. 489).

12.3. Ciò posto, questo T.a.r. ha più volte affermato che l’accertamento richiesto all’A.n.a.c. non è sovrapponibile a quello effettuato dal giudice ordinario, dovendosi limitare «ad una verifica inevitabilmente sommaria delle posizioni delle parti contrattuali, al solo fine di escludere l’inserimento di notizie manifestamente infondate», evidenziate da «palesi violazioni procedimentali da parte del committente pubblico nella fase istruttoria della contestazione degli addebiti, come il mancato rispetto del contraddittorio, ovvero vizi di forma del provvedimento di risoluzione immediatamente identificabili, come gravi lacune motivazionali, che assurgono a indizi sintomatici di un utilizzo distorto del potere di risoluzione contrattuale» (T.a.r. Roma, I-quater, 10 ottobre 2025, n. 17374; 25 marzo 2024, n. 5834). È stato anche osservato che «La “manifesta infondatezza”, dinanzi alla quale l’A.n.a.c. deve archiviare la segnalazione, non potrà che ricorrere solo allorché sia ictu oculi rilevabile un uso abnorme del potere di risoluzione contrattuale da parte della stazione appaltante, come, ad esempio, nei casi in cui non sia stato rispettato il procedimento disciplinato dall’art. 108, co.3 e 4, del d.lgs. n. 50/2016 (oggi dall’art. 10 dell’allegato II.14 del d.lgs. n. 36/2023), nonché in presenza di prove pronte e liquide, idonee a dimostrare con immediatezza – tenuto conto dell’accertamento inevitabilmente sommario che l’Autorità può effettuare nella disamina delle contrapposte versioni dei fatti concernenti l’esecuzione di un contratto rappresentate dalle due parti in conflitto – che l’inadempimento non è imputabile all’operatore economico» (T.a.r. Roma, I-quater, 11 marzo 2024, n. 4788).

12.4. Tanto premesso, al fine di stabilire se la segnalazione della risoluzione di un contratto per la direzione di lavori pubblici sia o meno manifestamente infondata occorre tener conto sia del grado di diligenza esigibile dall’esecutore sia del livello di profondità che può pretendersi da un accertamento di tipo sommario come quello effettuato dall’A.n.a.c.

12.4.1. Quanto al primo aspetto, si osserva che già nei rapporti obbligatori ordinari vale la regola, scolpita nell’art. 1218 c.c., secondo cui «il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno ovvero per l’adempimento deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto ed il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell’inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell’onere della prova del fatto estintivo dell’altrui pretesa, costituito dall’avvenuto adempimento» (Cass. civ., Sez. II, 19 aprile 2007, n. 9351).

Quando, poi, il debitore è un professionista o un imprenditore opera il dovere di diligenza rafforzato previsto dall’art. 1176, c. 2, c.c. Nel caso del direttore dei lavori è stato osservato che questi «pur prestando un’opera professionale in esecuzione di un’obbligazione di mezzi e non di risultato, è chiamato a svolgere la propria attività in situazioni involgenti l’impiego di peculiari competenze tecniche e deve utilizzare le proprie risorse intellettive e operative per assicurare, relativamente all’opera in corso di realizzazione, il risultato che il committente-preponente si aspetta di conseguire, onde il suo comportamento deve essere valutato non con riferimento al normale concetto di diligenza, ma alla stregua della diligenza esercitata in concreto» (Cass. civ., sez. III, 24 giugno 2025, n. 16987; Sez. II, 24 luglio 2023, n. 22037).

12.4.2. A proposito del secondo aspetto, invece, la definizione dello standard probatorio sul quale deve attestarsi l’accertamento sommario richiesto all’A.n.a.c. ai fini della valutazione della manifesta infondatezza della segnalazione non può prescindere dalla ricognizione delle fonti normative, rinvenibili nell’ordinamento amministrativo, che sulla nozione di “manifesta infondatezza” modellano lo statuto di peculiari tipi di decisione.

Il riferimento è agli artt. 2, c. 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e 74 c.p.a., che disciplinano, rispettivamente, il provvedimento e la sentenza in forma semplificata, possibili, tra l’altro, in caso di «manifesta infondatezza» della domanda (nel procedimento amministrativo) e del ricorso (nel processo amministrativo). Entrambe le disposizioni aggiungono che la motivazione «può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo», da ciò arguendosi che la manifesta infondatezza postula l’immediata percepibilità, senza approfondimenti istruttori, di una questione di fatto o di diritto dotata di particolare forza persuasiva, che sovrasta sul piano logico e argomentativo tutti gli altri elementi di valutazione, imprimendo una recisa direzione al percorso di formazione della decisione amministrativa.

Ciò implica che la questione risolutiva debba emergere necessariamente dalla piana lettura (anche congiunta) degli atti, cioè che il giudizio sull’atto renda contestualmente possibile anche quello sul rapporto. Il che avviene, per le questioni di fatto, quando l’affermazione dell’istante (o del ricorrente) trovi immediata corrispondenza in una prova documentale o nell’incastro generato dal collegamento tra vari documenti e sia, quindi, all’esito del processo inferenziale, la conclusione più probabile; per le questioni di diritto, quando le proprie ragioni convergano inequivocabilmente con il portato di una norma giuridica ovvero di un principio di diritto non suscettibile, nel caso concreto, di alcun bilanciamento.

12.4.3. Sull’impresa o il professionista che agisca per contestare l’annotazione nel casellario informatico dei contratti pubblici di una risoluzione contrattuale grava, pertanto, l’onere di fornire una prova nitida e irrefragabile della ricostruzione alternativa della vicenda offerta ‒ incompatibile con l’impalcatura motivazionale sulla quale il committente ha edificato gli addebiti di responsabilità nei suoi confronti ‒ confortata dalla mera lettura del materiale documentale.

È questo il minimo comune denominatore dei casi nei quali il giudice amministrativo ha rinvenuto «elementi di straordinarietà» del caso concreto (T.a.r. Roma, I-quater, 9 marzo 2023, n. 3945), «vistose anomalie» nella condotta della stazione appaltante (T.a.r. Roma, I-quater, 22405/2024 cit.), plurimi indizi di «una formazione non lineare della volontà procedimentale del committente pubblico» (T.a.r. Roma, I-quater, 4 novembre 2024, n. 19343, confermata da Cons. Stato, V, 31 ottobre 2025, n. 8471), «palesi violazioni procedimentali da parte del committente pubblico», come il mancato rispetto del contraddittorio, ovvero «gravi lacune motivazionali» (T.a.r. Roma, I-quater, 17374/2025 cit.; 5834/2024 cit.), annullando il provvedimento di annotazione di una risoluzione contrattuale.

12.5. Nella vicenda in esame non sussiste alcuno degli indici sintomatici di «un uso abnorme del potere di risoluzione contrattuale» (T.a.r. Roma, I-quater, 4788/2024 cit.) da parte del Comune di Genzano di Roma che faccia propendere per la manifesta infondatezza della segnalazione.

12.5.1. Muovendo dal dato normativo va ricordato che, ai sensi dell’art. 101, c. 3, del d.lgs. 50/2016, applicabile ratione temporis, «Il direttore dei lavori, con l’ufficio di direzione lavori, ove costituito, è preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento affinché i lavori siano eseguiti a regola d’arte ed in conformità al progetto e al contratto. Il direttore dei lavori ha la responsabilità del coordinamento e della supervisione dell’attività di tutto l’ufficio di direzione dei lavori, ed interloquisce in via esclusiva con l’esecutore in merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto». L’art. 2 del d.m. 7 marzo 2018, n. 49, aggiunge che «Nell’ambito delle disposizioni di servizio impartite dal RUP al direttore dei lavori resta di competenza di quest’ultimo l’emanazione di ordini di servizio all’esecutore in ordine agli aspetti tecnici ed economici della gestione dell’appalto» (c. 1) e «Fermo restando il rispetto delle disposizioni di servizio impartite dal RUP, il direttore dei lavori opera in autonomia in ordine al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento» (c. 2).

Il direttore dei lavori è, quindi, responsabile del controllo nella fase di esecuzione del contratto, seppur sotto la supervisione del r.u.p. e deve verificare, innanzitutto, che l’esecuzione prosegua in conformità al progetto posto a base di gara.

Se sopraggiungono esigenze di modifica dell’intervento, il direttore dei lavori deve rappresentarle al r.u.p. per le valutazioni di sua competenza. Secondo l’art. 8, c. 2, del d.m. 49/2018, «Il direttore dei lavori risponde delle conseguenze derivanti dall’aver ordinato o lasciato eseguire modifiche o addizioni al progetto, senza averne ottenuto regolare autorizzazione, sempre che non derivino da interventi volti ad evitare danni gravi a persone o cose o a beni soggetti alla legislazione in materia di beni culturali e ambientali o comunque di proprietà delle stazioni appaltanti».

Ogni scostamento delle lavorazioni rispetto al progetto, come quello che riguarda la delimitazione dell’area di cantiere, deve scaturire necessariamente da un atto di impulso della stazione appaltante in forma scritta. Agli appalti di opere pubbliche non si applicano, infatti, gli artt. 1659 e 1661 c.c. – quest’ultimo riguardante le modifiche ordinate dal committente, in relazione alle quali la giurisprudenza, diversamente che per le modifiche introdotte dall’appaltatore, ammette la prova per presunzioni (Cass. civ., Sez. II, 22 aprile 2003, n. 6398; Cass. civ., Sez. II, 28 maggio 2001, n. 7242) – e «le variazioni in corso di esecuzione e i lavori aggiuntivi richiedono la forma scritta ad substantiam», non surrogabile da tacita accettazione postuma (Cass. civ., Sez. I, 31 maggio 2012, n. 8786, nonché Cass. civ., Sez. I, 14 aprile 2011, n. 8539, secondo cui «La necessità della forma scritta, quale strumento per evitare arbitrii nell’interesse del cittadino e per favorire l’esercizio della funzione di controllo, dev’essere estesa anche alle modificazioni successive dell’incarico che comportino variazioni sostanziali nella natura delle prestazioni affidate al professionista e nella misura del compenso dovutogli, in quanto le stesse, risolvendosi in un mutamento dell’oggetto del contratto, richiedono una nuova manifestazione di volontà, espressa nella forma prescritta dalla legge ad substantiam, e non possono quindi essere desunte da comportamenti concludenti delle parti o dalle determinazioni assunte al riguardo dall’organo deliberante dell’ente»).

D’altra parte, alla luce della «qualità delle parti» e della speciale «natura del contratto» stipulato tra un privato e la pubblica amministrazione, non sembra che possa ammettersi per la prova di un patto modificativo del contratto forma diversa da quella scritta, ai sensi dell’art. 2723 c.c.

12.5.2. La ricorrente asserisce che «Sin dalla consegna del cantiere (!), infatti, come per tabulas agevolmente verificabile (ve n’è espressa traccia addirittura nel verbale di consegna dei lavori, doc. 8) – il R.U.P. ha individuato un’area di intervento adiacente e confinante in luogo di quella su cui effettivamente si sarebbero dovuti realizzare i lavori del primo stralcio e ciò in quanto – come dai processi verbali reso irrefragabilmente preclaro – questi ha sempre sistematicamente descritto i lavori medesimi come parte di un intervento più ampio che il Comune di Genzano avrebbe gestito e realizzato unitariamente e con la massima speditezza (pag. 4 del ricorso introduttivo). Nella memoria ex art. 73 c.p.a. (pag. 8) la C. & D. aggiunge che «ancorché solo l’anzidetto “I stralcio” funzionale fosse stato approvato e finanziato “sulla carta”, il tutto è stato sempre restituito dal R.U.P. e dai suoi preposti come parte di un intervento più ampio che il Comune stesso di Genzano di Roma avrebbe dovuto/voluto gestire e realizzare unitariamente e con la massima speditezza (come confermato peraltro dai vari pareri sul II stralcio depositati ai docc. 14, 15, 16 e 17).

12.5.3. In realtà nel verbale di consegna dei lavori del 22 maggio 2023 (doc. 13 allegato alla memoria di costituzione del Comune di Genzano di Roma) non c’è alcun riferimento ad aree diverse da quelle del «progetto principale», mentre i pareri depositati dall’impresa il 12 settembre 2025 (dell’Autorità di bacino distrettuale dell’Appennino centrale, del Parco dei Castelli Romani e del Ministero della Cultura) recano i nulla-osta degli enti competenti al progetto e non sono certo idonei a integrare l’oggetto dell’incarico conferito alla C. & D. come definito dalla trattativa diretta n. 3488293 – “Direzione di lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione. Lavori Via del Perino I stralcio” – e a legittimare il direttore dei lavori a estendere l’intervento a porzioni di territorio contemplate in altri “stralci”.

La ricorrente non disconosce, a ben vedere, la gravità del danno occorso durante l’esecuzione dell’appalto (il taglio degli alberi in fondi privati estranei al perimetro dell’area oggetto dei lavori), predicandone solo la diversa imputabilità agli organi della stazione appaltante a causa delle rassicurazioni dagli stessi ricevute sull’estensione dell’area dell’intervento a quella sulla quale sono state eseguite erroneamente le lavorazioni in forza dell’imminente approvazione del “secondo stralcio”. Indicazioni che, tuttavia, in base alla documentazione versata in atti, non risultano mai fornite dalla stazione appaltante al direttore dei lavori in forma scritta e che, pertanto, nella presente sede non sono state provate, sicché manca, allo stato, il necessario supporto probatorio a sostegno della pretesa dedotta in giudizio (e, per quanto si è detto, l’unica deducibile): l’accertamento della “manifesta infondatezza” dell’ipotesi di inadempimento, della risoluzione che l’ha recepita e, quindi, della segnalazione.

12.5.4. Nemmeno appare dirimente o risolutivo che il committente abbia deciso di revocare in autotutela con la determinazione n. 32 del 12 marzo 2025 la determinazione n. 18 del 23 marzo 2024 (con la quale era stata disposta la risoluzione contrattuale nei confronti del Consorzio Artek), che, secondo la ricorrente, rivelerebbe una condotta contraddittoria della stazione appaltante, molto più indulgente nei confronti dell’esecutore dell’appalto, autore materiale del danno, di quanto non lo sia stata con la direzione lavori, e che, invece, ad avviso di questo Collegio, riguarda una posizione non sovrapponibile a quella di quest’ultima.

Secondo la giurisprudenza civile, infatti, l’appaltatore è esente da responsabilità quando dimostri di aver agito quale nudus minister del committente (Cass. civ., Sez. III, 31 maggio 2006, n. 12995; Cass. civ., Sez. II, Sent., 12 maggio 2000, n. 6088).

Nel caso di specie risulta agli atti che il Consorzio Artek abbia sottoscritto “con riserva” l’ordine di servizio n. 4 del 29 settembre 2023 – con il quale la C. & D. aveva intimato al primo di eseguire gli «interventi previsti in variante [che] interessano le aree adiacenti a quello di progetto, […] presentano le stesse identiche caratteristiche geologiche, geomorfologiche, vegetative e paesaggistiche [e] […] avevano ottenuto tutte le autorizzazioni previste per legge, tra cui quelle della Sovrintendenza per i beni paesaggistici ed archeologici e l’ente parco dei Castelli Romani)» – e con “motivato dissenso” l’atto di sottomissione avente ad oggetto la perizia di variante (doc. 17bis allegato alla memoria di costituzione del Comune di Genzano di Roma), ciò confermando ulteriormente, se non altro in via indiziaria, l’ipotesi che le responsabilità della direzione lavori nelle irregolarità successivamente emerse siano di gran lunga prevalenti.

Il Comune di Genzano di Roma, motivando anche con l’esigenza di «accelerare la conclusione dei lavori» e salvare il finanziamento ottenuto, ha, quindi, ritenuto di accogliere la proposta del Consorzio Artek, corredata degli «accordi raggiunti con proprietari delle aree oggetto dell’errato intervento con l’impegno dello stesso Consorzio ad effettuare tutti gli interventi di ripristino e messa in sicurezza delle stesse aree a propria esclusiva cura e spese con esonero del Comune da ogni responsabilità inerente sia agli interventi pregressi che a quelli di ripristino», e di proseguire il rapporto contrattuale con lo stesso, subordinando l’efficacia della revoca alla stipula di un accordo ai sensi dell’art. 11 della legge 241/1990.

Nessuna evidente anomalia affligge, pertanto, la decisione in questione, che sembra assunta dall’ente territoriale ‒ quanto meno in base alla lettura dell’atto ‒ all’esito di una coerente (e intellegibile) riflessione sulla soluzione ottimale per l’interesse pubblico, non sindacabile da parte di questo giudice.

12.6. In definitiva, non sussiste alcun elemento sintomatico della manifesta infondatezza della segnalazione.

13. In conclusione, il ricorso è infondato e va rigettato.

14. Le peculiarità della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

TAR LAZIO – ROMA, I QUATER – sentenza 15.11.2025 n. 20424