1.– La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, in composizione monocratica, solleva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 309, della legge n. 197 del 2022, in riferimento all’art. 53 Cost., nonché «al principio della ragionevolezza e temporaneità delle misure eccezionali».

2.– Nel giudizio principale, ventiquattro «ex appartenenti al comparto difesa e sicurezza» hanno chiesto la rivalutazione dei loro trattamenti pensionistici secondo il meccanismo ordinario, oggi dettato dall’art. 1, comma 478, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), derogato dall’art. 1, comma 309, della legge n. 197 del 2022.

Quest’ultimo, infatti, prevede, per l’anno 2023, un meccanismo di “raffreddamento” della dinamica rivalutativa dei trattamenti pensionistici, riconoscendo integralmente la perequazione automatica solo per le pensioni complessivamente pari o inferiori a quattro volte il minimo INPS; per quelle superiori, invece, la rivalutazione viene accordata in misura progressivamente decrescente – in percentuali comprese tra l’85 e il 32 per cento – in relazione inversa rispetto all’importo del trattamento.

3.– Il giudice a quo è consapevole che sulla disposizione censurata è intervenuta la sentenza n. 19 del 2025 di questa Corte, che ha dichiarato non fondate questioni di legittimità costituzionale – sollevate da altre sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti – in riferimento essenzialmente ai principi di proporzionalità e adeguatezza dei trattamenti pensionistici presidiati dagli artt. 3,36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost.

Tuttavia, ritiene che sussistano «altri profili di illegittimità costituzionale non esaminati» da questa Corte.

3.1.– In particolare, il rimettente ravvisa, in primo luogo, la violazione dell’art. 53 Cost.

La disposizione censurata avrebbe introdotto un «prelievo coatto», effettuato per recuperare risorse destinate «a motivi di finanza generale», senza modificare i rapporti sinallagmatici posti a base delle pensioni dei ricorrenti, ma incidendo solo su una particolare «voce retributiva».

Ricorrerebbero, quindi, i requisiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale affinché sia configurabile una fattispecie di natura tributaria.

Un tale prelievo avrebbe però colpito «solo una parte della platea dei pensionati», escludendo i lavoratori autonomi «che non sono liberi professionisti», ai cui trattamenti pensionistici «provvede la gestione separata presso l’INPS»: per il rimettente, quest’ultima gestione non sarebbe inclusa nel perimetro applicativo della disposizione in esame.

In ogni caso, sarebbe stata introdotta «una discriminazione» ai danni dei soli «ex dipendenti, rispetto ai dipendenti in servizio», dal momento che le retribuzioni di questi ultimi non sarebbero state assoggettate, negli stessi periodi d’imposta, «ad alcun prelievo tributario aggiuntivo», con conseguente violazione del principio di eguaglianza tributaria.

3.2.– Con un secondo ordine di censure, il giudice a quo lamenta la lesione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 3 Cost., per l’«illegittima reiterazione» di misure che dovrebbero invece essere considerate «eccezionali».

La disposizione censurata, per il “trascinamento” degli effetti da essa prodotti, violerebbe il principio espresso dalla sentenza n. 316 del 2010 di questa Corte, che avrebbe escluso la legittimità costituzionale di misure di raffreddamento della dinamica perequativa ripetute nel tempo.

4.– Va qui ribadita l’inammissibilità dell’intervento spiegato nel presente giudizio dal Procuratore generale della Corte dei conti, per le ragioni indicate nell’ordinanza letta all’udienza del 21 ottobre 2025, allegata alla presente sentenza.

5.– L’INPS eccepisce l’inammissibilità del «secondo profilo di censura» – quello proposto «in riferimento al principio della ragionevolezza e temporaneità delle misure eccezionali» – per essere stata la questione «già scrutinata e rigettata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 19 del 2025».

L’eccezione non è meritevole di accoglimento.

Per costante giurisprudenza costituzionale, anche «la riproposizione di questioni identiche a quelle già dichiarate non fondate nel merito non comporta l’inammissibilità, ma al più può decretare la loro non fondatezza, eventualmente manifesta» (sentenza n. 168 del 2023; analogamente, sentenze n. 143 del 2023 e n. 186 del 2020).

6.– Prima di affrontare il merito delle questioni sollevate, occorre definire con precisione il thema decidendum.

Il rimettente, nell’articolare il primo ordine di censure, evoca espressamente solo l’art. 53 Cost., ma in realtà prospetta anche la lesione dell’art. 3 Cost., avendo denunciato una «discriminazione» tra pensionati – nel ritenere esclusi dall’ambito applicativo della disposizione censurata i lavoratori autonomi iscritti alla gestione separata INPS – e tra questi ultimi e i lavoratori in attività.

La questione di legittimità costituzionale, infatti, deve essere scrutinata in riferimento anche ai parametri costituzionali non formalmente evocati ma desumibili in modo univoco dall’ordinanza di rimessione, qualora tale atto faccia a essi chiaro, sia pure implicito, riferimento mediante il richiamo ai principi da questi enunciati (sentenze n. 35 del 2021, n. 227 del 2010 e n. 170 del 2008).

Del resto, questa Corte ha costantemente affermato che l’art. 53 Cost. costituisce «espressione specifica in materia tributaria del più generale principio di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. (ex plurimis, sentenze n. 149 del 2021, n. 142 del 2014, n. 116 del 2013 e n. 111 del 1997; ordinanza n. 341 del 2000)» (sentenza n. 108 del 2023).

7.– Sempre in via preliminare, è utile ricordare che sull’art. 1, comma 309, della legge n. 197 del 2022 questa Corte si è già pronunciata con la sentenza n. 19 del 2025, dichiarando non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 1, primo comma, 3,4, secondo comma, 23,36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost.

In quella occasione, sono stati dettagliatamente enumerati gli interventi legislativi che, nel tempo, hanno modificato il meccanismo di rivalutazione annuale delle pensioni (punto 7 del Considerato in diritto della pronuncia da ultimo citata).

È opportuno, piuttosto, riassumere i passaggi essenziali della motivazione allora articolata, e dunque ribadire che:

a) la perequazione automatica è uno strumento di natura tecnica volto a garantire nel tempo l’adeguatezza dei trattamenti pensionistici a fronte delle spinte inflazionistiche, nel rispetto dei principi di sufficienza e proporzionalità della retribuzione, che però non implicano un rigido parallelismo tra la garanzia di cui all’art. 38, secondo comma, Cost. e quella di cui all’art. 36, primo comma, Cost.;

b) la garanzia della perequazione non annulla la discrezionalità del legislatore nella determinazione in concreto del quantum di tutela di volta in volta necessario, alla luce delle risorse effettivamente disponibili;

c) non sussiste un imperativo costituzionale che imponga l’adeguamento annuale di tutti i trattamenti pensionistici, purché la scelta contraria superi uno scrutinio di “non irragionevolezza”, da compiere alla luce del quadro economico-finanziario di cui il legislatore deve puntualmente dare conto;

d) il principale indicatore della “non irragionevolezza” degli interventi legislativi nella materia de qua è costituito dalla considerazione differenziata dei trattamenti di quiescenza in base al loro importo, atteso che le pensioni più elevate presentano margini più ampi di resistenza all’erosione inflattiva.

Al metro dei suddetti enunciati, la misura introdotta dall’art. 1, comma 309, della legge n. 197 del 2022 è stata considerata non contrastante con i principi presidiati dai parametri costituzionali allora evocati. Essa, infatti, «salvaguarda l’integrale rivalutazione delle pensioni di più modesta entità, di cui anzi allarga l’ambito, ricomprendendo in esso quelle di importo pari a quattro volte (e non più a tre) il trattamento minimo INPS. Inoltre, nel disporre un “rallentamento” della dinamica perequativa dei trattamenti di importo superiore, segue la tecnica della progressione inversa rispetto all’entità degli assegni, senza escluderne nessuno dalla rivalutazione», in base a giustificazioni di ordine economico e finanziario emergenti chiaramente dalle relazioni, sia illustrativa sia tecnica, che hanno accompagnato il disegno di legge di bilancio per il 2023, evidenziando, in particolare, gli obiettivi di risparmio di spesa perseguiti, in proiezione anche ulteriore rispetto all’orizzonte triennale della manovra.

8.– Ciò premesso, le questioni non sono fondate.

9.– Quanto alla prospettata violazione degli artt. 3 e 53 Cost., la giurisprudenza costituzionale ha enucleato specifici indici per poter qualificare una fattispecie come avente natura tributaria: «una fattispecie deve ritenersi di natura tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino i seguenti indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo, la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico, e le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese (ex plurimis, sentenze n. 182, n. 128 e n. 27 del 2022, n. 149 del 2021, n. 263 del 2020, n. 167 e n. 89 del 2018, n. 269 e n. 236 del 2017)» (da ultimo, sentenza n. 80 del 2024).

Ebbene, proprio nello scrutinare meccanismi legislativi di rallentamento – rispetto al regime ordinario – della dinamica perequativa dei trattamenti pensionistici, spesso anche più severi di quello in esame, questa Corte ha già dichiarato non fondate questioni analoghe a quelle odierne, sollevate in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., escludendo la natura tributaria delle fattispecie esaminate.

Ciò è avvenuto, ad esempio, con la sentenza n. 250 del 2017, in riferimento al meccanismo previsto dai commi 25, lettera e), e 25-bis, dell’art. 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo risultante dalle modifiche operate dall’art. 1, comma 1, numeri 1) e 2), del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2015, n. 109.

Come si desume dal punto 6.4. del Considerato in diritto della pronuncia da ultimo citata, in quel frangente, a fronte della previsione dell’azzeramento della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS, uno dei giudici rimettenti aveva sostenuto che le misure legislative (allora sospettate d’illegittimità costituzionale in riferimento, tra gli altri, ai medesimi parametri odierni), oltre ad essere «destinate a sovvenire pubbliche spese» e «a non modificare un rapporto di tipo sinallagmatico», procuravano «una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo, dato l’effetto di “trascinamento”» che le caratterizzava.

Questa Corte, ricordando come già le sentenze n. 173 del 2016 e n. 70 del 2015 avessero escluso la natura tributaria delle «misure di blocco della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici», ha affermato che le argomentazioni del rimettente non erano tali da indurla «a modificare l’orientamento espresso con le due sentenze menzionate».

È stato sufficiente osservare che «l’effetto di “trascinamento” proprio delle censurate misure di blocco della perequazione non ne muta la natura di misure di mero risparmio di spesa e non di decurtazione del patrimonio del soggetto passivo».

Si è ribadita, quindi, «la natura non tributaria delle misure di blocco della perequazione», dichiarando non fondate le questioni sollevate, che tale natura, viceversa, presupponevano.

In effetti, già la sentenza n. 70 del 2015, rispetto ad una misura di «azzeramento della rivalutazione automatica per gli anni 2012 e 2013, relativa ai trattamenti pensionistici superiori a tre volte il trattamento minimo INPS», aveva rigettato censure simili a quelle oggi in esame, negando che l’intervento legislativo configurasse «una prestazione patrimoniale di natura tributaria, lesiva del principio di universalità dell’imposizione a parità di capacità contributiva, in quanto posta a carico di una sola categoria di contribuenti», e quindi escludendo anche la lesione del principio di eguaglianza nuovamente prospettato dall’odierno rimettente.

Nel richiamare gli elementi indefettibili della fattispecie tributaria, questa Corte, in quell’occasione, affermò che «l’azzeramento della perequazione automatica […] sfugge ai canoni della prestazione patrimoniale di natura tributaria, atteso che esso non dà luogo ad una prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinato a reperire risorse per l’erario», non fosse altro perché «il blocco del meccanismo di rivalutazione […] non prevede una decurtazione o un prelievo a carico del titolare di un trattamento pensionistico». Di conseguenza, considerò insussistente in radice «il presupposto per affermare la natura tributaria della disposizione».

Aggiunse, poi, che l’intervento legislativo aveva determinato esclusivamente «un risparmio di spesa», e non un incremento di risorse destinato a finanziare direttamente pubbliche spese.

Non errano, quindi, l’INPS e l’Avvocatura generale dello Stato a sottolineare i due profili essenziali, caratterizzanti anche il congegno normativo oggi nuovamente sottoposto a scrutinio.

In primo luogo, esso in nessun modo incide sul quantum di pensione già percepita, il quale viene comunque incrementato, seppure in percentuale più bassa rispetto al regime ordinario. In maniera ancora più evidente rispetto ai precedenti citati, quindi, viene a mancare il primo degli elementi indefettibili della fattispecie tributaria, ossia la decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo.

Inoltre, la sentenza n. 19 del 2025 ha già rilevato che lo scopo della disposizione censurata, in base ai documenti che hanno accompagnato i lavori parlamentari di approvazione della legge di bilancio per il 2023, è essenzialmente quello di raggiungere «“economie in termini di minore spesa pensionistica” previste fino all’anno 2032 e ammontanti, al lordo degli effetti fiscali, a circa 54 miliardi di euro» e non di reperire risorse per finanziare in via diretta altre spese pubbliche.

L’esclusione, che va qui ribadita, della natura tributaria della fattispecie si riverbera sulla censura di lesione del principio di eguaglianza tributaria, decretandone parimenti la non fondatezza, a nulla valendo gli argomenti utilizzati dal rimettente per sostenere il contrario.

Non sussiste, innanzitutto, alcuna ingiustificata disparità di trattamento tra categorie di lavoratori autonomi. È sufficiente osservare che l’art. 1, comma 309, della legge n. 197 del 2022 richiama l’art. 34, comma 1, della legge n. 448 del 1998, e quest’ultimo prevede che il meccanismo di rivalutazione delle pensioni si applichi «per ogni singolo beneficiario in funzione dell’importo complessivo dei trattamenti corrisposti a carico dell’assicurazione generale obbligatoria e delle relative gestioni per i lavoratori autonomi», dizione, quest’ultima, idonea a ricomprendere anche i lavoratori autonomi iscritti alla cosiddetta “gestione separata”.

Ancora, sempre al metro dell’art. 3 Cost., le situazioni dei pensionati e dei lavoratori attivi – questi ultimi asseritamente “risparmiati” dal legislatore – non sarebbero comunque comparabili, essendo previsti sistemi del tutto diversi di adeguamento alla dinamica inflazionistica degli emolumenti percepiti.

In definitiva, le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost. devono essere dichiarate non fondate, per erroneità del presupposto – la natura tributaria della fattispecie scrutinata – sul quale esse poggiano.

10.– Passando al secondo ordine di censure, la sentenza n. 19 del 2025 ha certamente riconosciuto (punto 12.3. del Considerato in diritto) che «[l]a misura in esame […] costituisce l’ultimo anello di una catena di interventi analoghi che ha registrato poche soluzioni di continuità nel tempo», ma ha anche precisato che essa, «per come congegnata, risulta rispettosa dei parametri [allora] evocati», ivi incluso quello che presidia i principi di ragionevolezza e necessaria proporzione posti a fondamento delle odierne questioni.

Ha poi aggiunto che non osta a tale conclusione l’affermazione rinvenibile nella sentenza n. 316 del 2010, secondo cui «la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità».

10.1.– La sentenza n. 19 del 2025 ha già chiarito, in risposta a una censura analoga a quella odierna, che essa non coglie nel segno, perché «collide con il dato di fatto che il meccanismo qui scrutinato non comporta “l’effetto di paralizzare, o sospendere a tempo indeterminato, la rivalutazione dei trattamenti pensionistici, neanche di quelli di importo più elevato, risolvendosi viceversa in un mero raffreddamento della dinamica perequativa, attuato con indici graduali e proporzionati”, come già rilevato dalla sentenza n. 234 del 2020, in relazione a previsioni legislative di analogo tenore».

Sempre la sentenza n. 19 del 2025, con particolare riguardo all’effetto di “trascinamento”, «normalmente conseguente a ogni limitazione dell’indicizzazione», ha rammentato che la giurisprudenza costituzionale ha più volte «affermato che “il principio di adeguatezza enunciato nell’art. 38, secondo comma, Cost. non determina la necessità costituzionale dell’adeguamento annuale di tutti i trattamenti pensionistici, né d’altronde la mancata perequazione per un solo anno incide, di per sé, sull’adeguatezza della pensione (sentenze n. 250 del 2017 e n. 316 del 2010)” (ancora sentenza n. 234 del 2020)», sicché «[a] maggior ragione i parametri evocati risultano rispettati allorquando anche i trattamenti più elevati beneficiano di una sia pur ridotta perequazione».

10.2.– Sotto altro profilo, per il rimettente, le misure di “rallentamento” della dinamica perequativa, da «eccezionali» quali dovrebbero essere considerate, sarebbero state trasformate in «ordinari[e]», ancora una volta in contrasto con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità che, appunto per il carattere “straordinario” delle deroghe alla disciplina ordinaria della perequazione automatica, imporrebbero la temporaneità e la transitorietà di queste ultime e, in definitiva, la loro non ripetibilità nel tempo.

Tuttavia, le considerazioni espresse dalla sentenza n. 19 del 2025 non autorizzano affatto a ritenere, con il rimettente, che le misure limitative della dinamica perequativa debbano considerarsi di natura “eccezionale”, con il corollario della “irripetibilità” che si vorrebbe far discendere da questo presupposto.

Come si è visto, anzi, solo la totale paralisi – ove ripetuta nel tempo – o addirittura la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo potrebbero creare frizioni con gli artt. 3 e 38 Cost.

Il principio di necessaria temporaneità delle misure evocato dal rimettente, del resto, è stato sancito nella giurisprudenza costituzionale con riferimento al ben diverso istituto del cosiddetto “contributo di solidarietà” imposto ai trattamenti pensionistici più elevati.

In particolare, è rispetto al “prelievo di solidarietà” sui trattamenti di più elevato importo (punti da 16 a 18 del Considerato in diritto, relativo ai commi da 261 a 268 dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021») che la sentenza n. 234 del 2020, nel chiarire la portata della precedente sentenza n. 173 del 2016, ha affermato il suddetto principio, osservando che la dimensione temporale della decurtazione – all’epoca fissata dal legislatore in cinque anni – appariva «ostativa a una valutazione di legittimità costituzionale», tradendo «una logica di stabilità del contributo, pur al di fuori di un progetto di riforma organica», mentre solo un ripensamento complessivo del sistema pensionistico potrebbe giustificare «misure tendenzialmente permanenti, o comunque di lunga durata».

Invece, nella parte di motivazione della stessa sentenza in cui veniva scrutinato un meccanismo di “raffreddamento” della dinamica perequativa analogo a quello oggi censurato (punto 15.4.2 del Considerato in diritto, concernente l’art. 1, comma 260, della medesima legge n. 145 del 2018), questa Corte ha sostenuto che «[n]on può ipotizzarsi, di per sé, una sorta di “consumazione” del potere legislativo dovuta all’effettuazione di uno o più interventi riduttivi della perequazione, ma il nuovo ulteriore intervento è comunque legittimo ove risulti conforme ai principi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza, sulla base di un giudizio non limitato al solo profilo della reiterazione, bensì inclusivo di tutti gli elementi rilevanti».

E questa Corte, con la sentenza n. 19 del 2025, ha già operato, con esito positivo, il suddetto giudizio di conformità in relazione all’art. 1, comma 309, della legge n. 197 del 2022.

11.– È opportuno, peraltro, ribadire anche in questa sede l’invito in passato già rivolto da questa Corte al legislatore, affinché in futuro: (a) si tenga conto degli effetti prodotti dalla disposizione in esame, nel regolare «la portata di eventuali successive misure incidenti sull’indicizzazione dei trattamenti pensionistici» e (b) il regime ordinario oggi dettato dall’art. 1, comma 478, della legge n. 160 del 2019 venga interessato «con estrema prudenza da cambiamenti improvvisi, incidenti in senso negativo sui comportamenti di spesa delle famiglie» (sentenza n. 19 del 2025), nonché (c) si adotti un approccio diversamente calibrato rispetto ai pensionati soggetti al sistema contributivo, quest’ultimo caratterizzato dalla «tendenziale corrispettività tra provvista finanziaria (il cosiddetto montante) e misura del trattamento previdenziale liquidato» (sentenza n. 94 del 2025).

Corte Cost., sent., 13.11.2025, n. 167