10. In limine litis, va rilevato che la memoria depositata dagli appellati in data 26 settembre 2025 è tempestiva, atteso che:
a) il provvedimento oggetto del presente giudizio è un atto autoritativo, ampiamente discrezionale e d’indole espropriativa;
b) sin dal 1997 (prima in forza dell’art. 19, d.l. n. 67 del 1997, successivamente ai sensi dell’art. 23-bis della legge n. 1034 del 1971, ed oggi ai sensi dell’art. 119, co. 1, lett. f), e co. 2, c.p.a.), tutte le controversie aventi ad oggetto provvedimenti a qualsivoglia titolo concernenti le procedure espropriative e di occupazione di aree, ovvero comunque finalizzate a realizzazione opere pubbliche o di pubblica utilità, sono sottoposte alla regola del dimezzamento dei termini processuali ordinari.
Va da sé che nel presente giudizio il termine per il deposito delle prime memorie – in quanto dimezzato rispetto al termine ordinario di 30 giorni contemplato dall’art. 73, co. 1, c.p.a. – ammonta a quindici giorni.
Pertanto, stante la fissazione dell’udienza pubblica in data 14 ottobre 2025, il suddetto termine è scaduto in data 26 settembre 2025, sicché la memoria degli appellati – in quanto depositata alle ore 10.12 del 26 settembre 2025 – è tempestiva.
Ne discende che tutti i motivi di appello si devono intendere specificamente contestati dalle parti appellate, posto che tale contestazione è stata ritualmente formulata con la suddetta memoria del 26 settembre 2025.
11. Va altresì precisato – sempre in via pregiudiziale – che il Comune appellante non ha impugnato il capo di sentenza che ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulle domande articolate con il ricorso incidentale (domande rispetto alle quali il giudice di primo grado ha affermato la giurisdizione del Giudice Ordinario).
Ne discende, pertanto, che in ossequio al dettato dell’art. 9 c.p.a. la declinatoria di giurisdizione resa dal primo giudice sul ricorso incidentale, deve intendersi ormai passata in giudicato
12. Si possono ora esaminare i quattro motivi di appello.
13. Con il primo motivo di appello, il Comune contesta il capo di sentenza che ha dichiarato ricevibile il ricorso di primo grado.
Gli snodi argomentativi fondamentali di questo motivo di gravame sono i seguenti:
(i) la procedura espropriativa prevista dall’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998, non prevede alcun onere ex lege di notificazione individuale dell’atto di acquisizione della particella catastale al demanio comunale; al contempo, siccome l’atto impugnato avrebbe natura generale (in quanto diretto ad espropriare una molteplicità di particelle catastali di proprietà di più soggetti diversi, tutte ormai da lungo tempo utilizzate per scopi di viabilità pubblica) detto atto soggiacerebbe al solo onere della sua pubblicazione sull’albo pretorio comunale ex art. 124 del T.U.E.L., sicché il termine perentorio di impugnazione giudiziale (pari a sessanta giorni) inizierebbe a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla data di pubblicazione sull’albo pretorio;
(ii) in coerenza con quanto precede, nella vicenda ora in esame dovrebbe farsi applicazione del principio giurisprudenziale secondo cui il termine decadenziale per ricorrere contro gli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria decorre per i soggetti non espressamente nominati (o immediatamente rintracciabili) dalla pubblicazione medesima, non essendo indispensabile la notificazione individuale o la piena conoscenza;
(iii) “di talché già dal 7.02.2020, quindicesimo giorno consecutivo di permanenza della delibera sull’Albo Pretorio, ai sensi dell’art. 41 c.p.a. poteva dirsi integrata la piena conoscenza legale della determina. Ne deriva che, proprio dalla data sopra indicata vanno fatti decorrere i termini di impugnazione, e non, come pretende il TAR, dal riscontro del Comune sull’istanza di accesso e cioè dal 10.3.2021”;
(iv) in ogni caso, anche a voler prescindere dalle considerazioni che precedono, gli appellati avrebbero comunque acquisito piena conoscenza dell’atto impugnato già in data 17 novembre 2020, o al più tardi in data 12 febbraio 2021 (in occasione della loro istanza di accesso agli atti); ciò perché la stessa difesa della parte appellata ha ammesso, in atti, che nelle predette date gli appellati – pur non avendo ancora la disponibilità materiale del contenuto integrale della determina del Comune di Tortoreto n. 5 del 23 gennaio 2020 (con cui è stata disposta l’acquisizione della particella 1957 al demanio del Comune ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della l. n. 448 del 1998) – erano però quantomeno a conoscenza dell’esistenza di tale determina, posto che quest’ultima era stata debitamente trascritta presso la Conservatoria dei registri immobiliari e risultava dalla visura catastale (visura che gli stessi appellati hanno citato nell’istanza di accesso agli atti del 12 febbraio 2021);
(v) sulla scorta di tali considerazioni, pertanto, il Comune sostiene che la risultanza della visura catastale (dove si legge “DELIBERA del 23/01/2020 protocollo n. TE0004407 Voltura in atti dal 04/02/2020 Reper-torio n.: 89 Rogante: COMUNE TORTORETO Sede: TORTORETO Registra-zione: Sede: DETERMINA ACQUISIZIONE LEGGE 448/98 (n. 516.1/2020)”) – risultanza che gli appellati conoscevano (o avrebbero dovuto conoscere) già dal 17 novembre 2020 – basterebbe ad integrare quella “piena conoscenza” dell’atto da cui decorre il termine di impugnazione dei provvedimenti amministrativi (cfr. art. 41 c.p.a.).
13.1. Il primo motivo di appello è complessivamente infondato.
13.2. Occorre prendere le mosse, innanzitutto, dal dettato dell’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998, il quale prevede quanto segue:
“21. In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari.
22. La registrazione e la trascrizione del provvedimento di cui al comma 21 avvengono a titolo gratuito”.
13.3. Viene in rilievo, pertanto, un potere di natura chiaramente ablatoria, nell’esercizio del quale gli enti locali possono acquisire al demanio stradale alcune porzioni di terreno di proprietà di soggetti privati che sono state utilizzate – per un periodo ininterrotto di più di venti anni – per scopi di viabilità pubblica; ciò sul presupposto che i soggetti privati interessati abbiano prestato il loro consenso.
Fermo quanto precede, appare irrilevante il fatto che il summenzionato art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998, non preveda expressis verbis l’onere dell’ente locale di notificare l’atto acquisitivo al soggetto privato inciso dal potere, atteso che tale atto ablatorio – siccome indubbiamente limitativo della sfera giuridica di soggetti privati – ricade comunque nel campo di applicazione della norma generale dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990.
Ne discende, pertanto, che l’atto amministrativo impugnato nel presente giudizio (id est la determina comunale n. 5 del 23 gennaio 2020, con cui il Comune di Tortoreto ha acquisito iure imperii la particella catastale n. 1957 degli odierni appellati) doveva essere certamente notificato ai suoi destinatari, non potendo bastare la sola pubblicazione sull’albo pretorio.
Ad ulteriore conferma di quanto precede, va richiamato il costante insegnamento giurisprudenziale secondo il quale il termine decadenziale per l’impugnativa di una delibera comunale decorre dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o di quella dell’effettiva piena conoscenza (anche se dichiarato immediatamente esecutivo) soltanto con riferimento a quei soggetti direttamente contemplati nell’atto, o che siano immediatamente incisi dai suoi effetti anche se in esso non contemplati, mentre, per quanto concerne i terzi, il termine decadenziale dell’impugnativa decorre dalla data di pubblicazione in albo pretorio (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. II, 6 dicembre 2021, n. 8119; Consiglio Stato, sez. VI, 3 ottobre 2007).
Più in generale, il termine decadenziale di impugnazione degli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria (come gli atti comunali da pubblicare sull’albo pretorio) decorre dalla pubblicazione medesima per i soli soggetti non direttamente contemplati, mentre resta necessaria la notificazione o comunicazione individuale per i soggetti menzionati dal provvedimento oppure per quelli direttamente incisi dai suoi effetti (anche se non contemplati) non operando per gli stessi la presunzione legale di conoscenza.
Il consolidato principio testé richiamato conferma che nel caso di specie la determinazione comunale n. 5 del 23 gennaio 2020 – ancorché soggetta a pubblicazione necessaria sull’albo pretorio – doveva essere comunque notificata ai soggetti da essa direttamente incisi, e quindi a quegli specifici soggetti (ivi inclusi gli appellati) che risultavano proprietari delle particelle catastali acquisite al demanio stradale.
13.4. Né vale obiettare, in senso contrario, che la summenzionata determina (con cui è stata disposta l’acquisizione di plurime particelle catastali di proprietà di più soggetti diversi) avrebbe natura di atto generale, o comunque di atto rivolto ad una pluralità indeterminata di soggetti.
L’obiezione si infrange sul chiaro dato letterale del provvedimento impugnato, con il quale il Comune ha inteso acquisire al demanio (in ossequio alla procedura prevista dall’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998) molteplici specifiche particelle catastali dettagliatamente identificate, sì da realizzare – uno actu – plurime distinte acquisizioni patrimoniali.
Ne discende che l’atto impugnato non è un atto generale, bensì un atto plurimo; in proposito deve osservarsi che per costante e risalente insegnamento pretorio, “l’atto amministrativo plurimo è caratterizzato dal fatto di contenere una pluralità di autonome e separate determinazioni amministrative, concernenti una pluralità di altrettanto specifici destinatari, che si trovano occasionalmente riunite in unico provvedimento, ma che avrebbero potuto assumere anche la veste di tanti separati provvedimenti quanti sono i singoli destinatari; segue da ciò che un atto amministrativo, per essere considerato plurimo deve riguardare distintamente la posizione di soggetti diversi, con la conseguenza che gli effetti di un possibile annullamento giurisdizionale non possono che riguardare coloro che hanno impugnato tale atto, perché questo può essere scomposto in tanti provvedimenti individuali quanti sono i suoi destinatari” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V , 10 settembre 2014, n. 4587, e più recentemente Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3988).
Orbene, la determina comunale n. 5 del 23 gennaio 2020 (adottata dal Comune di Tortoreto ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998) rientra ictu oculi nel paradigma dell’atto plurimo, sicché essa conserva tutte le caratteristiche che servono ai fini dell’applicazione dell’art. 21-bis della l. n. 241 del 1990.
13.5. Tanto chiarito, va precisato, altresì, che il fatto che il provvedimento ricada nel campo di applicazione dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990, non significa che il decorso del termine di impugnazione richieda – necessariamente – la notifica dell’atto.
Ed infatti, come già condivisibilmente rilevato dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, la previsione dell’art. 21-bis della legge n. 241 del 1990 (dettata per regolare la sfera di efficacia dei provvedimenti limitativi delle sfere giuridiche dei loro destinatari) “deve essere interpretata e applicata in chiave sistematica con l’art. 41 c.p.a. che, nell’individuare per fini di certezza del diritto i momenti determinativi della decorrenza del termine prescrizionale, pone su un piede di parità la notificazione, la comunicazione e la piena conoscenza del provvedimento” (cfr. Cons. St., sez. III, 26 agosto 2025, n. 7109).
Se è vero, dunque, che l’efficacia sostanziale del provvedimento limitativo della sfera giuridica del privato è subordinata alla sua notificazione, è altresì vero, però, che ai fini processuali il termine di impugnazione può decorrere da un momento anteriore alla notificazione, purché quest’ultimo coincida con la “piena conoscenza” del provvedimento.
13.6. Fermo quanto precede, nel caso di specie risulta ex actis che:
(i) gli appellati hanno ricevuto la notificazione del provvedimento soltanto in data 10 marzo 2021 (all’esito dell’istanza di accesso agli atti dagli stessi trasmessa in data 12 febbraio 2021);
(ii) anteriormente a tale notificazione, gli appellati avevano ricevuto notizia soltanto dell’esistenza del provvedimento in questione, e più precisamente della seguente dicitura inserita nella visura catastale: “DELIBERA del 23/01/2020 protocollo n. TE0004407 Voltura in atti dal 04/02/2020 Reper-torio n.: 89 Rogante: COMUNE TORTORETO Sede: TORTORETO Registra-zione: Sede: DETERMINA ACQUISIZIONE LEGGE 448/98 (n. 516.1/2020)”.
Si può ragionevolmente affermare che tale laconica dicitura non basti ad integrare quella “piena conoscenza” del provvedimento dalla quale – soltanto – può decorrere il termine di impugnazione giudiziale (cfr. art. 41 c.p.a.).
Valga precisare, a tal proposito, che si è ben consapevoli del consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo il quale “la “piena conoscenza” – cui fa riferimento l’art. 41, comma 2, c.p.a. per individuare il dies a quo dell’impugnazione – non può essere intesa quale conoscenza integrale del provvedimento, che si intende impugnare e delle sue motivazioni, atteso che – per individuare il dies a quo di decorrenza – basta la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente l’immediata e concreta lesività per la sfera giuridica dell’interessato, al fine di garantire l’esigenza di certezza giuridica connessa alla previsione di un termine decadenziale per l’impugnativa degli atti amministrativi, senza che ciò possa intaccare il diritto di difesa in giudizio ed al giusto processo, garantiti invece dalla congruità del termine temporale per impugnare, decorrente dalla conoscenza dell’atto nei suoi elementi essenziali e dalla possibilità di proporre successivi motivi aggiunti” (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 2024, n. 8316; Cons. Stato, sez. IV, 22 agosto 2024, n. 7207).
Cionondimeno, nel caso di specie la mera dicitura “DELIBERA del 23/01/2020 protocollo n. TE0004407 Voltura in atti dal 04/02/2020 Reper-torio n.: 89 Rogante: COMUNE TORTORETO Sede: TORTORETO Registra-zione: Sede: DETERMINA ACQUISIZIONE LEGGE 448/98 (n. 516.1/2020)” – se da un lato può far percepire l’esistenza del provvedimento amministrativo de quo – dall’altro lato, però, non basta ad informare il soggetto privato degli aspetti essenziali che ne rendono evidente l’immediata e concreta lesività.
Si tratta, infatti, di una dicitura che non reca la benché minima indicazione non solo della motivazione del provvedimento, ma anche (più in generale) del contesto fattuale e procedimentale nell’ambito del quale il provvedimento è stato adottato.
Ciò esclude, pertanto, che gli odierni appellati possano aver acquisito una “piena conoscenza” del provvedimento de quo in una data antecedente rispetto a quella in cui tale provvedimento gli è stato integralmente osteso (id est 10 marzo 2021).
13.7. Ugualmente irrilevante, inoltre, è il fatto che prima dell’ostensione del provvedimento (avvenuta in data 10 marzo 2021) quest’ultimo fosse comunque “conoscibile” in virtù del fatto di essere stato trascritto e registrato presso la Conservatoria dei registri immobiliari.
L’obiezione si infrange sul dato testuale dell’art. 41, co. 2, c.p.a., ai sensi del quale il decorso del termine di impugnazione esige quantomeno la “piena conoscenza” (e non l’astratta conoscibilità) del provvedimento da impugnare.
13.8. Né può giovare il richiamo del Comune appellante a una supposta negligenza dei soggetti privati espropriati, ai quali viene mosso il rilievo di non essersi diligentemente attivati per verificare prima l’intervenuta acquisizione demaniale dell’area.
Va osservato, a tal proposito, che la causa principale della ritardata cognizione del provvedimento da parte degli odierni appellati consiste nell’omessa notifica dello stesso ai suoi legittimi destinatari – e cioè in una negligenza imputabile allo stesso Comune appellante – sicché il richiamo ai doveri di diligenza e correttezza dei ricorrenti (quand’anche rilevante ai fini dell’accertamento della tempestività dell’impugnazione giudiziale) non sarebbe comunque risolutivo nel caso di specie.
13.9. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello va respinto, con la conseguenza che il ricorso di primo grado – come già rilevato dal primo giudice – va dichiarato ricevibile.
14. Con il secondo motivo di appello, dipoi, il Comune di Tortoreto contesta il capo di sentenza che ha riscontrato (in capo agli odierni appellati) l’esistenza di un idoneo interesse ad agire.
A tal proposito, il Comune appellante si limita sostanzialmente a reiterare l’eccezione di inammissibilità che aveva già sollevato in primo grado, e cioè l’eccezione secondo cui la particella catastale de qua – in quanto priva di edificabilità e adibita da lungo tempo a scopi di viabilità pubblica – non sarebbe oggetto di alcun concreto interesse patrimoniale degli odierni appellati (con conseguente inammissibilità del ricorso con cui questi ultimi avevano impugnato l’atto di acquisizione di detta particella).
14.1. Il motivo di appello va respinto, in quanto il provvedimento amministrativo impugnato produce un innegabile effetto ablatorio della proprietà privata.
Tale effetto ablatorio è certamente sufficiente a radicare un interesse all’annullamento dell’atto espropriativo, stante la rilevanza costituzionale del diritto di proprietà (art. 42 Cost.).
Qualsiasi esegesi volta a subordinare l’interesse ad agire all’accertamento di un concreto valore commerciale del bene espropriato, si porrebbe in frontale contrasto non soltanto con la tutela costituzionale del diritto di proprietà (art. 42 Cost.) ma anche con la tutela del diritto di difesa (art. 24 Cost.).
14.2. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, anche il secondo motivo di appello va respinto, con la conseguenza che il ricorso di primo grado resta – oltre che ricevibile – anche ammissibile.
15. Con il terzo e il quarto motivo di appello, infine, il Comune appellante contesta i capi di sentenza con i quali il primo giudice ha rilevato l’assenza, nel caso di specie, dei due elementi di fatto che ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della l. n. 448 del 1998, sono necessari per l’adozione dell’atto di acquisizione demaniale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico (id est il consenso dei soggetti privati incisi dall’atto acquisitivo e l’uso pubblico ultraventennale dell’area acquisita).
In particolare, il Comune appellante sostiene che:
(i) il T.A.R. avrebbe “erroneamente interpretato il requisito del “consenso” previsto dall’art. 31 della legge n. 448/1998, ritenendo che sia necessaria una manifestazione espressa di volontà dei proprietari. Al contrario, nel caso di specie, la prolungata inerzia e tolleranza dei proprietari, che hanno consentito l’uso pubblico del terreno per oltre venti anni, deve essere considerata quale consenso implicito idoneo a soddisfare il requisito di legge”;
(ii) il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che gli atti e i provvedimenti indicati dal Comune – ove correttamente valutati – comproverebbero l’uso pubblico ultraventennale della particella catastale n. 1957; ciò senza omettere di considerare, peraltro, che comunque gli odierni appellati non avevano mai contestato (nel giudizio di primo grado) l’esistenza dell’uso pubblico ultraventennale, sicché il capo di sentenza con cui il primo giudice ne ha rilevato l’assenza integrerebbe – in tesi – anche una forma di ultra petitum.
15.1. Anche questi ultimi due motivi di appello appaiono infondati.
Il postulato su cui l’art. 31, comma 21, della legge n. 448 del 1998 fonda la possibilità di un accorpamento al demanio stradale delle aree utilizzate ad uso pubblico, è il consenso degli attuali proprietari.
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato – consapevole delle gravose conseguenze ablatorie che possono scaturire dall’esercizio dei poteri autoritativi ex art. 31, comma 21, della legge n. 448/1998 – ha condivisibilmente sposato un’interpretazione rigorosa della nozione di “consenso”, e ha quindi richiesto un atto di consenso espresso (cfr. Cons. St., sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4012) che non può essere surrogato da comportamenti di natura concludente.
Tale atto espresso è innegabilmente mancato nel caso di specie, ciò che avrebbe precluso al Comune di adottare l’atto ablatorio ora impugnato.
L’assenza del consenso dei soggetti privati espropriati – essendo da sola sufficiente a determinare l’annullamento del provvedimento impugnato – consente di prescindere dall’esame dell’ulteriore censura incentrata sull’assenza dell’uso pubblico ultraventennale.
16. In conclusione, dunque, l’appello è infondato e va quindi respinto.
17. Le spese dell’appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
CONSIGLIO DI STATO, VII – sentenza 13.11.2025 n. 8903