1. Con ricorso notificato il 13.5.2025 nei confronti di Roma Capitale e il 20.5.2025 nei riguardi della Meccanismo Appio e della Sun Beach (poi depositato il 16.5), la Cometa Service ha impugnato gli atti in epigrafe per essere stata esclusa dalla procedura competitiva aperta per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi, indetta da Roma Capitale con l’Avviso pubblico del 14.2.2025.
1.1. In particolare, la ricorrente ha presentato domanda per l’aggiudicazione del lotto di gara A.6 (denominato “Marechiaro Kelly’s”) ed è stata esclusa con la seguente motivazione: “Il Seggio rileva che per quanto concerne il codice Ateco estrapolato dalla visura camerale che riporta le attività di cui ai codici 81.1 servizi di pulizia, 77.21.09 noleggio di attrezzature sportive e ricreative, 56.10.11 ristorazione con somministrazione, 56.3 bar e altri esercizi simili senza cucina, le stess[e] non corrispondono a quelle previste ed indicate al punto 7.2.1 lettera a) dell’Avviso. Il Seggio pertanto rileva la carenza di elementi essenziali ai fini dell’ammissione alla fase successiva della procedura e conseguentemente esclude l’offerente dalla stessa”.
1.2. A sostegno dell’impugnativa la parte ha articolato i seguenti motivi:
(i) la società possiederebbe il requisito di idoneità professionale prescritto dalla lex specialis, in quanto: il bando “non richiedeva a pena di esclusione il solo possesso del Codice Ateco 93.29.20 quale unico codice utile per la gestione dello stabilimento balneare”, ma ammetteva “in via congiunta o alternativa” anche quello posseduto e indicato dall’impresa (56.10.11); rileverebbe peraltro anche l’oggetto sociale della società, là dove è stabilito che “La Cooperativa ha per oggetto la gestione di servizi turistici integrati per la crescita del territorio ed in particolare … la gestione di attività turistico-ricettive di qualunque tipo, la gestione di pubblici esercizi, l’attività di Bar, ristorazione e somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, catering e banqueting, la gestione di Stabilimenti Balneari, di Villaggi Turistici, Bed & Breakfast e Case Vacanze”; peraltro, la ricorrente avrebbe accumulato una significativa esperienza nel settore, occupandosi “da anni di gestione di aree pubbliche e stabilimenti balneari per finalità turistico-ricreative insistenti sul Litorale di Latina, alcune addirittura ricomprese nel territorio del Parco Nazionale del Circeo, implicanti ex se tutti gli accorgimenti di tutela e valorizzazione dell’ambiente circostante, esercitando le tipiche attività previste nello schema di concessione allegato all’Avviso Pubblico, in coerenza alle caratteristiche del bene demaniale marittimo in concorso, oltre che in conformità alle vigenti prescrizioni legislative e provvedimentali in materia”; in ogni caso “[i]l sistema di codifica Ateco, avendo una mera funzione statistica finalizzata ad indicare le attività contenute nella domanda di iscrizione nel Registro della CCIA a carattere prevalente o secondario, non assurge a titolo o certificazione di qualificazione professionale, come erroneamente inteso dal Seggio di Gara ai fini dell’ammissione alla procedura selettiva, ma va combinato con la verificazione – anche mediante accesso al Fascicolo Virtuale o mediante richiesta di chiarimenti – dell’oggetto sociale e con l’effettiva dimostrazione del possesso o meno del requisito dell’idoneità tecnico-professionale, rispetto al quale avrebbe dovuto attenersi la motivazione del provvedimento di esclusione, che per l’effetto risulta illegittimo ex art. 3 L. 241/90 e carente di adeguata istruttoria, anche in violazione del principio del soccorso istruttorio”;
(ii) la lex specialis andrebbe interpretata in modo da escludere “soluzioni interpretative eccessivamente restrittive e con un effetto sostanzialmente anticoncorrenziale”, in applicazione del principio del favor partecipationis; il requisito di idoneità professionale andrebbe dunque valutato tenendo conto del rilievo che “l’interesse pubblico sottostante non è certamente la creazione di una riserva a favore degli imprenditori già presenti sul mercato, ma, al contrario, l’apertura al mercato attraverso l’ammissione alle gare di tutti i concorrenti per i quali si possa raggiungere un giudizio complessivo di affidabilità”.
2. Roma Capitale si è costituita in resistenza e ha replicato alle censure dedotte dalla ricorrente.
3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato l’8.7 (dep. il 9.7) la società ha impugnato la graduatoria definitiva con contestuale proposta di aggiudicazione alla Meccanismo Appio.
3.1. Nello specifico, con un’unica doglianza, ha dedotto:
(a) che la prima classificata si troverebbe in una situazione analoga a quella della ricorrente e cionondimeno non è stata esclusa dalla procedura: in particolare, “[d]alla visura del registro camerale delle Imprese della CCIA di Roma, difatti, si evince che la Soc. Meccanismo Appio a r.l. dal 17.08.2023 svolge quale attività prevalente la ristorazione e la somministrazione di alimenti e bevande con Codice Ateco 56.11.11 e quale attività secondaria esercitata nella sua sede commerciale svolge altre attività di intrattenimento e di divertimento quali ‘organizzazione di feste ed eventi in conto proprio’ con Codice Ateco 93.29.9; quindi l’attività di cui al previsto codice Ateco 93.29.20 non risulta attribuita alla predetta impresa né comparirebbe nell’elenco delle attività individuate nell’oggetto sociale”; peraltro, la Meccanismo Appio sarebbe priva del requisito di idoneità professionale non tanto per la diversità del codice Ateco, quanto perché “non sussisterebbe una qualsivoglia corrispondenza contenutistica tra la certificazione camerale e l’attività oggetto di gara, ovvero non sarebbe neppure evincibile, dalle voci relative alle attività svolte (esperienza maturata nel campo turistico-ricreativo) o dall’oggetto sociale, alcuna coerenza e conformità con l’oggetto del Bando di Gara e della normativa legislativa e codicistica vigente in materia di beni demaniali marittimi, quali lo svolgimento di attività turistico-ricreative, con specifico riferimento alle finalità del caratteristico bene pubblico da aggiudicare, a tutela e salvaguardia delle risorse ambientali del Territorio e della Località, appositamente stabilite nell’Avviso Pubblico”;
(b) la Sun Beach, seconda classificata, dall’esame della visura camerale risulterebbe “inattiva” sin dal momento della sua costituzione e non possiederebbe “il sostanziale e necessario requisito di idoneità professionale, se non in forma meramente astratta e formale”.
4. Le società controinteressate si sono costituite in giudizio e hanno dedotto argomentazioni difensive a sostegno degli atti gravati.
5. All’odierna udienza, in vista della quale la ricorrente e la parte resistente hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Il ricorso introduttivo è infondato per le ragioni che seguono.
7. L’art. 7.2.1 dell’Avviso pubblico, rubricato “Requisiti di idoneità professionale”, prevede che ciascun concorrente a pena di inammissibilità deve “a) Essere iscritto nel Registro delle Imprese o registro analogo per attività coerenti e pertinenti con l’oggetto del Lotto al quale partecipa, quali lo svolgimento di attività turistico-ricreative, con specifico riferimento alla gestione di stabilimenti balneari e spiagge (codice ATECO 93.29.20 e similari) e/o gestione di attività di ristorazione e somministrazione di bevande (codice ATECO 56.10.11 e similari). Ai fini della comprova, il concorrente potrà allegare una visura camerale aggiornata, fermo rimanendo che l’Amministrazione concedente provvederà d’ufficio, tramite il FVOE, ad acquisire l’iscrizione nel Registro delle Imprese o registro analogo”.
7.1. Per giurisprudenza costante, la previsione di un requisito di idoneità professionale, distinto e anteposto rispetto ai requisiti di capacità economico-finanziaria e di capacità tecnico-professionale (cfr. art. 100 del Codice dei contratti pubblici), ha la funzione di “filtrare l’ingresso in gara dei soli concorrenti forniti di una professionalità coerente con le prestazioni oggetto dell’affidamento pubblico”; invero, “l’individuazione ontologica della tipologia d’azienda può avvenire solo […] avuto riguardo all’«oggetto sociale attivato» quale risulta dal certificato camerale prodotto, relativamente alle suddette attività (ovvero a quelle effettivamente e in concreto esercitate), senza che possano assumere rilievo a tal fine le attività esercitabili, soltanto in forza della generica ed onnicomprensiva descrizione dell’oggetto sociale”; “la dimostrazione dell’iscrizione alla Camera di Commercio per una definita attività (oggetto dell’affidamento) vuol significare che, attraverso la certificazione camerale, deve accertarsi il concreto ed effettivo svolgimento, da parte della concorrente, di una determinata attività, adeguata e direttamente riferibile al servizio da svolgere, e che attività effettivamente esercitata ed oggetto sociale non possono essere considerati come concetti coincidenti. Il che esclude la possibilità di prendere in considerazione imprese la cui attività non sia stata ancora attivata, come, peraltro, evidenziato da una giurisprudenza altrettanto uniforme che avverte, altresì, che ai fini in discussione non può giovare il fatto della mera contemplazione di un’attività nell’oggetto sociale, il quale esprime solo la misura della capacità di agire della società interessata, indicando i settori – invero, potenzialmente illimitati – nei quali la stessa potrebbe in astratto operare, e che, così facendo, indica degli ambiti operativi che devono reputarsi non rilevanti ove non effettivamente attivati” (Cons. Stato, sez. III, 2.5.2024 e precedenti ivi citati).
7.2. È stato altresì precisato che se “il bando richiede il possesso di una determinata qualificazione dell’attività e l’indicazione nel certificato camerale dell’attività stessa”, “sebbene eventuali imprecisioni della descrizione dell’attività risultanti dal certificato camerale non possono determinare l’esclusione della concorrente che ha dimostrato l’effettivo possesso dei requisiti soggettivi di esperienza e qualificazione richiesti dal bando, nondimeno non può ritenersi irragionevole o illogica la previsione della legge di gara che richieda l’iscrizione alla CCIAA per l’attività oggetto dell’appalto, poiché tale iscrizione è finalizzata a dar atto dell’effettivo ed attuale svolgimento di tale attività, laddove le indicazioni dell’oggetto sociale individuano solamente i settori, potenzialmente illimitati, nei quali la stessa potrebbe astrattamente venire ad operare, esprimendo soltanto ulteriori indirizzi operativi dell’azienda, non rilevanti ove non attivati”; dovendosi peraltro tenere presente che “l’accertamento della concreta coerenza della descrizione delle attività riportate nel certificato camerale con i requisiti di ammissione richiesti dalla lex specialis e con l’oggetto del contratto di appalto complessivamente considerato non può che passare attraverso l’esame e il confronto tra tutte le risultanze descrittive del certificato camerale e l’oggetto del contratto di appalto” (Cons. Stato., sez. V, 25.7.2019, n. 5257).
7.3. Nello specifico ambito delle procedure per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative è stato poi evidenziatoche non può assumere rilievo dirimente né che nell’oggetto sociale di un operatore non figuri la gestione di stabilimenti balneari “trattandosi di un’attività che detto operatore economico, in conseguenza delle ripetute proroghe delle concessioni in essere, non ha mai potuto svolgere” né che il concorrente non abbia già esercitato un’attività esattamente corrispondente a quella in concessione, “in quanto ciò contrasterebbe con il principio di par condicio nell’accesso al «mercato» delle concessioni demaniali” (Cons. Stato, sez. VII, 4.4.2025, n. 2907).
8. Venendo al caso che occupa, l’art. 7.2.1 della lex specialis prescrive, come sopra riportato, che l’iscrizione alla Camera di commercio risulti “con specifico riferimento alla gestione di stabilimenti balneari e spiagge (codice ATECO 93.29.20 e similari) e/o gestione di attività di ristorazione e somministrazione di bevande (codice ATECO 56.10.11 e similari)”.
8.1. In primo luogo, in conformità con la giurisprudenza sopra richiamata, non è prescritta l’iscrizione camerale soltanto in relazione all’esatta attività che l’operatore svolgerà in caso di aggiudicazione, ma rilevano anche quelle “similari”, ossia che esprimono una professionalità dell’operatore coerente con le attività esercitabili mediante la concessione.
8.2. In secondo luogo, l’impiego della congiunzione “e/o” con riguardo alle due distinte attività menzionate nella predetta clausola deve essere letto sempre in relazione all’oggetto della concessione (dovendo sussistere, giova ribadirlo, un nesso di congruità tra requisito di idoneità professionale e attività da svolgere). L’art. 3 dell’Avviso pubblico distingue infatti tra tre tipologie di beni demaniali da aggiudicare: “stabilimenti balneari”, “esercizi di ristorazione”, e “spiaggia libera con servizi”; è dunque preclaro che la richiesta di una specifica iscrizione camerale deve essere valutata in relazione al lotto per il quale si partecipa (“per attività coerenti e pertinenti con l’oggetto del Lotto al quale partecipa”, ex art. 7.2.1) e che l’impiego della congiunzione “e/o” è correlato alla possibilità, riconosciuta dalla lex specialis, di presentare offerte anche in relazione a tutte e tre le diverse tipologie di lotti (vd. art. 4.1 del bando). Di talché, i chiarimenti offerti sul punto dall’ente concedente nel corso della procedura sono riconducibili al significato oggettivamente ritraibile dal tenore della previsione.
8.3. Orbene, la ricorrente è priva del requisito richiesto. In particolare, non può ritenersi sufficiente l’iscrizione camerale per l’esercizio dell’attività di ristorazione e somministrazione di bevande (cod. 56.10.11), giacché la società ha presentato domanda per ottenere la gestione di uno stabilimento balneare. Le ulteriori attività menzionate nell’iscrizione camerale (rientranti nel c.d. “oggetto sociale attivato”) – servizi di pulizia (cod. 81.1), noleggio di attrezzature sportive e ricreative (cod. 77.21.09), bar e altri esercizi simili senza cucina (cod. 56.3) – non esprimono invece quella capacità imprenditoriale di organizzare persone e mezzi per offrire una pluralità di servizi in grado di soddisfare esigenze di accoglienza, turistiche e ricreative, in cui si sostanzia la gestione di uno stabilimento balneare, specie se di particolare attrattività come quelli siti sul litorale romano (in tale contesto, il noleggio di attrezzature sportive o i servizi di pulizia sono certamente un minus rispetto alla tipologia di attività normalmente esercitate in uno stabilimento balneare).
8.4. Né può rilevare l’attività in concreto esercitata a prescindere dall’iscrizione camerale. Se fosse consentito all’operatore, pur a fronte della chiara previsione della lex specialis, di provare comunque la propria idoneità professionale senza soddisfare il requisito formale richiesto (peraltro, di agevole accesso), si costringerebbe la stazione appaltante o l’ente concedente a compiere in modo diffuso e sistematico defatiganti percorsi istruttori, in violazione del principio del buon andamento e della logica del risultato, ossia quella di pervenire in tempi solleciti alla stipulazione del migliore contratto. Semmai, l’attività in concreto esercitata, per i fini che qui interessano, può servire per corroborare l’effettività dell’iscrizione camerale ovvero, per converso, per dimostrare la fittizietà di una iscrizione che apparentemente legittima alla partecipazione.
9. Appurata la legittimità dell’esclusione della ricorrente dalla procedura per l’assegnazione delle concessioni demaniali, il ricorso per motivi aggiunti è inammissibile (così come eccepito dalla Meccanismo Appio con memoria del 31.7.2025), in quanto non sussiste alcuna legittimazione della ricorrente all’esame della posizione della prima (peraltro esclusa dalla gara con successivo provvedimento dell’amministrazione) e della seconda classificata. Per la ricorrente, invero, la procedura è divenuta, per effetto della legittima esclusione, res inter alios. Né potrebbe trovare spazio un astratto interesse strumentale alla riedizione della gara, dovendosi osservare che: l’evoluzione giurisprudenziale circa il doveroso esame delle doglianze volte a ottenere l’esclusione degli altri operatori in gara anche se dedotte da chi sia stato legittimamente escluso (purché non definitivamente) si applica esclusivamente alle procedure che ricadono nell’ambito oggettivo del Codice dei contratti pubblici, trattandosi di indirizzo ermeneutico maturato nel dialogo tra la Corte di giustizia dell’Unione europea e la giurisprudenza interna attorno alla corretta interpretazione degli artt. 1, par. 1 e 3, e 2, par. 1, della direttiva 89/665/CEE e dell’art. 1, par. 3 della direttiva 92/137CE, come modificate dalla direttiva 2007/66/CE (in particolare, sul significato da attribuire all’espressione secondo cui gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso in relazione agli appalti e alle concessioni disciplinati dalle direttive unionali “a chiunque abbia o abbia avuto interesse ad ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto” ); in ogni caso, il giudice dell’appello ha anche di recente ribadito che “l’interesse strumentale del partecipante ad ottenere la riedizione della gara non sussiste in capo al soggetto legittimamente escluso dato che, per effetto dell’esclusione, egli rimane privo non soltanto del titolo legittimante a partecipare alla gara ma anche a contestarne gli esiti e la legittimità delle scansioni procedimentali; di conseguenza il consolidamento della esclusione dalla procedura di gara rende inammissibile per difetto di legittimazione l’impugnativa dell’aggiudicazione e, più in generale, di tutti i successivi atti della procedura” (Cons. Stato, sez. V, 4.7.2023, n. 6530).
10. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere respinto, mentre quello per motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile.
11. La novità delle questioni, quantomeno nei termini emergenti in atti, giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.
TAR LAZIO – ROMA, V TER – sentenza 06.11.2025 n. 19740