1. Come evidenziato nella espositiva in fatto, la cooperativa ricorrente si duole, in via di estrema sintesi, del fatto che la Stazione Appaltante sia addivenuta al provvedimento espulsivo sulla base della mera verifica condotta ai sensi dell’art. 185 comma 5° e non abbia attivato ed espletato il procedimento di verifica di anomalia dell’offerta contemplato dall’art. 110 del D.Lgs nº 36/2023.
1.1. Il motivo è infondato per le ragioni di seguito esplicitate.
1.1.1. Va, in primo luogo, osservato che il Disciplinare di gara per l’affidamento in concessione del servizio in questione precisava che l’operatore economico dovesse, a pena di esclusione “produrre e allegare a sistema nella sezione “Piano economico finanziario” della Busta Economica, il piano economico finanziario” funzionale a “dimostrare l’adeguatezza e la sostenibilità sul piano economico e finanziario dell’offerta per l’intera durata della concessione”.
Il medesimo articolo prescriveva che “Il Piano economico finanziario dovrà contenere tutti i dati economici e finanziari relativi alla concessione per l’intera durata contrattuale, ovvero tutti costi e i ricavi gestionali relativi alla concessione. (…)”.
Inoltre, tale Piano avrebbe dovuto “essere accompagnato da una relazione esplicativa (…), nella quale dovranno essere riportati e descritti tutti le componenti di costo e di ricavo incidenti sulla concessione; (…) il dettaglio degli oneri della manodopera determinati applicando il CCNL individuato, gli oneri della sicurezza aziendale e tutti gli oneri che dovrà sostenere il concessionario e relativi al contratto. Dalla relazione e dal Piano economico finanziario dovrà essere desunta la sostenibilità economica e finanziaria dell’offerta formulata per l’intera durata della concessione.”
L’art. 22 del disciplinare, rubricato “valutazione delle offerte tecniche ed economiche” prevedeva che, dopo l’analisi della documentazione amministrativa e la valutazione delle offerte tecniche, con assegnazione dei relativi punteggi in applicazione dei criteri e delle formule indicati nel bando e nel disciplinare, la Commissione giudicatrice avrebbe proceduto “all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche secondo i criteri e le modalità descritte nel disciplinare e, successivamente, all’individuazione dell’unico parametro numerico finale per la formulazione della graduatoria”, precisando che “Prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione giudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario.”
Tale ultima disposizione recepisce il contenuto del 5 comma dell’art. 185 del codice dei contratti.
1.1.2. La Cooperativa si duole del fatto che il provvedimento espulsivo sarebbe giunto a valle di un procedimento nel quale non è stata formalmente contestata la sospetta anomalia dell’offerta, essendosi limitata la Stazione appaltante limitata a formulare una richiesta avente ad oggetto dei chiarimenti (limitati al solo PEF) nell’ambito del “soccorso istruttorio” attivato ex art. 101 co. 3º D. Lgs. nº 36/2023. Per converso, se il sub-procedimento di verifica dell’anomalia fosse stato correttamente avviato, nel corso di questo la ricorrente avrebbe potuto giustificare appieno la sostenibilità dell’offerta in ragione dei meccanismi compensativi rinvenibili nel proprio bilancio generale aziendale.
1.2. Tale approccio argomentativo non è condiviso dal Collegio.
1.2.1. La RAS, con le note prot. 5742 del 29 maggio 2025 e prot. 5767 del 30 maggio 2025, ha inoltrato alla ricorrente una richiesta di chiarimenti ai sensi dell’art. 101 comma 3 D.Lgs. 36/2023 in merito a talune voci di costo e di ricavo allocate nel PEF. In particolare, risultava necessario individuare nel suddetto Piano la contabilizzazione dei costi di alcune prestazioni offerte dalla ricorrente quali migliorie al servizio in concessione.
1.2.2. Risulta circostanza pacifica il fatto che tali voci di costo non siano state valorizzate nel suddetto documento contabile, tant’è vero che la stessa ricorrente evidenzia che “Non sono stati inseriti i costi delle offerte aggiuntive della cooperativa, in quanto sostenuti dalla cooperativa stessa nell’ambito del suo bilancio generale. Si è deciso di non caricare questa specifica commessa di questi costi i cui oneri non saranno sostenuti dalle entrate della struttura ma dalle risorse che la cooperativa ottiene da altre commesse.(…)”.
1.3. L’operato della Stazione Appaltante si rivela, in tale contesto, del tutto in linea con il dettato normativo.
1.3.1. Infatti, l’art. 110 del codice dei contratti evidenzia al terzo comma che “3. La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato. L’operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica.”
1.3.2. Il già richiamato art. 17 del disciplinare di gara, al comma 2, prevede l’allegazione del Piano Economico Finanziario all’offerta economica, e ciò evidenzia la correttezza procedurale dell’interlocuzione intrapresa dalla RAS che ha chiamato a chiarimenti l’operatore economico sull’allegato (nella fattispecie il PEF) all’offerta economica assegnando un termine di dieci giorni “per la resa di tutti i chiarimenti esplicativi della documentazione richiesta.”
1.3.3. A tale disposizione normativa va ricollegata, nella fattispecie in esame, il parimenti già richiamato quinto comma dell’art. 185 del codice dei contratti, recepito dall’art. 22 del Disciplinare.
In esso viene richiamato il vaglio di adeguatezza e sostenibilità del piano economico-finanziario in ragione dell’offerta presentata. Ed è proprio l’esito negativo di tale riscontro che ha condotto al provvedimento espulsivo, atteso che, alla luce delle prestazioni offerte (e valutate con il punteggio premiante da parte della Commissione giudicatrice), la concessionaria avrebbe erogato un servizio con una significativa perdita annua.
In particolare, l’inserimento di figure professionali aggiuntive di cui la commissione aveva tenuto conto ai fini dell’attribuzione del punteggio tecnico non risultavano contabilizzate nelle corrispondenti voci di costo all’interno del PEF.
1.4. Vanno, a questo punto, tracciati i tratti distintivi concernenti, da un lato, la verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF nelle concessioni disciplinato dal 5° comma dell’art. 185 e, dall’altro, il vaglio dell’anomalia di cui all’art. 110.
1.4.1. Il controllo operato sul PEF serve a verificare l’equilibrio intrinseco della concessione (cioè che costi, ricavi e durata garantiscano sostenibilità nel tempo); esso non riguarda, propriamente, la “congruità dell’offerta” in senso stretto, ma serve ad accertare la fattibilità strutturale dell’operazione;
1.4.2. Siffatto controllo, tipico delle concessioni, ha, pertanto, una natura autonoma e preventiva, ed è indispensabile per la validazione del PEF e, in prospettiva, per l’efficacia del contratto.
1.4.3. Inoltre, esso non mira a sanzionare un’offerta anomala, ma tende a garantire che il rischio operativo sia effettivamente assunto dall’operatore e che la concessione sia sostenibile senza aiuti o sussidi esterni.
1.4.4. In definitiva, nelle concessioni, l’equilibrio economico-finanziario deve risultare dal PEF e non può essere sostituito da giustificazioni tipiche della verifica di anomalia di cui all’art. 110, avendo le due verifiche carattere autonomo e non sovrapponibile. In sostanza, nell’art. 185, co. 5 viene declinata una verifica ex ante concernente l’equilibrio e il rischio operativo dell’operazione economica, mentre l’art. 110 delinea l’eventuale successiva fase di verifica in gara della congruità economica dell’offerta (nel caso in cui emergano indizi di anomalia nei singoli elementi dell’offerta).
1.4.5. Quindi, la verifica di congruità ex art. 110 resta applicabile alle concessioni nei limiti in cui vi sia un’offerta economica da valutare, fermo restando che il controllo preventivo e principale sull’equilibrio dell’operazione è quello di cui all’art. 185, comma 5.
1.4.6. Pertanto, condivide il Collegio quanto evidenziato dall’amministrazione regionale, ovverosia che il PEF, nel caso di specie, non può essere considerato un mero allegato contabile, in quanto esso rappresenta il documento centrale dell’offerta economica, attraverso cui l’operatore economico dimostra la capacità del progetto di generare flussi di cassa adeguati a garantire il rimborso del capitale investito, la copertura dei costi operativi e un’adeguata remunerazione per tutta la durata del rapporto.
In altri termini, il giudizio di anomalia nelle concessioni si traduce in una valutazione dell’attendibilità ex ante del piano economico-finanziario, alla luce del rischio imprenditoriale assunto dal concessionario, e della sostenibilità globale dell’offerta (Cons. Stato, sez. V, n. 4108/2022).
1.5. Non può, dunque, condividersi l’ordito argomentativo di parte ricorrente che evidenzia che il PEF sarebbe solo uno degli elementi di valutazione dell’anomalia dell’offerta in questo tipo di gara, e che la valutazione basata unicamente su tale documento sarebbe inidoneo ad acclarare il globale vaglio di congruità che, per converso, dovrebbe essere operato anche tenendo conto di eventuali compensazioni tra sottostime e sovrastime contabili.
1.5.1. Rammenta, a tale proposito, il Collegio che nelle concessioni di servizi la remunerazione dell’operatore deriva direttamente dagli utenti o da altre fonti di ricavo previste nel Piano Economico Finanziario (PEF) approvato in sede di gara e ciò comporta che tale Piano deve risultare in equilibrio autonomo, riferito alla singola concessione, senza poter contare su compensazioni esterne né fondare la sostenibilità su utili di altre commesse.
Pertanto, benché nelle procedure di affidamento delle concessioni di servizi, sia pacificamente riconosciuta la possibilità di procedere alla verifica dell’anomalia dell’offerta, tale verifica deve essere attuata in tale ambito con “modalità adattate alla peculiarità di tali contratti, nei quali il rischio operativo grava, in tutto o in parte, sull’operatore economico (Cons. Stato, sez. V, n. 10567/2022; TAR Campania, Napoli, I, n. 116/2024; TAR Catania, III, n. 3187/2024).
L’equilibrio della concessione non può essere garantito dal generico margine operativo positivo dell’impresa, ma deve risultare dal PEF di gara, coerente con le previsioni contrattuali e con la durata della concessione.
1.5.2. In altri termini, mentre negli appalti di lavori o servizi, può ritenersi ammissibile, a condizioni date, la compensazione interna fra voci di costo perché l’offerta economica è “chiusa” e il rischio economico rimane in capo alla stazione appaltante, nelle concessioni, invece, il rischio operativo è dell’operatore economico; pertanto, l’amministrazione non può accettare un PEF strutturalmente in perdita, nemmeno se l’operatore dichiara di poter sostenere l’iniziativa grazie ad altre attività perché ciò snaturerebbe la logica concessoria, trasformandola in un appalto mascherato.
1.5.3. A ciò si aggiunga che, in tal caso, la sostenibilità dell’operazione risulterebbe, in sostanza, condizionata ad evenienze esterne quali, ad esempio, la durata delle altre commesse delle quali l’operatore intende avvalersi: condizionamento che mal si concilia con l’esigenza di garantire l’autonoma sostenibilità dell’iniziativa indetta dall’amministrazione concedente. Inoltre, tale approccio ermeneutico determinerebbe un chiaro impatto sui principi della par condicio competitorum, atteso che altri operatori verrebbero penalizzati dalla esposizione puntuale e trasparente dei propri parametri di sostenibilità dell’iniziativa ai quali ancorare l’offerta presentata, traducendosi, una simile operazione in una inammissibile modificazione dell’offerta.
1.6. Recentemente, la giurisprudenza ha osservato che, avuto riguardo ai costi, “non vi è dubbio che il concessionario ne effettui il recupero mediante i proventi dell’attività di gestione del servizio in concessione, affrontando un margine di rischio che è connaturato a quest’ultima, a sua volta connesso alla propria organizzazione e alle proprie scelte imprenditoriali (cfr.Cons. Stato, V, n. 7481/2022), ma ciò non sta affatto a significare che i costi possano essere sottostimati sin dalle previsioni del piano economico finanziario, tanto da non poter essere giustificati, nemmeno tenendo conto del detto andamento “dinamico” dei ricavi”(Cons. Stato, Sez. V, Sent., 16/09/2025, n. 7333).
1.6.1. In altri termini, se di poste compensative si può parlare, esse devono trovare pertinente allocazione all’interno dello stesso PEF e devono evidenziare che, nell’ambito dell’orizzonte temporale lungo il quale si dipanerà il rapporto concessorio, l’iniziativa intrapresa è in grado di sostenersi autonomamente.
Ciò in quanto “l’offerta del concorrente, così come risultante dal PEF, deve essere in equilibrio, prescindendo dalla forza economica dell’operatore nel mercato di riferimento, dato che questa non potrebbe mai giustificare un’offerta che si presenti “in perdita” già nella fase di gara per la mancanza di copertura economica di tutte le prestazioni offerte.
Non va, infatti, dimenticata la funzione del PEF, quale evidenziata dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo la quale esso è volto a dimostrare la concreta capacità del concorrente di correttamente eseguire la prestazione per l’intero arco temporale prescelto attraverso la responsabile prospettazione di un equilibrio economico – finanziario di investimenti e connessa gestione, nonché il rendimento per l’intero periodo: il che consente all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione stessa (cfr. già Cons. Stato, V, 26 settembre 2013, n.4760; III, 22 novembre 2011, n. 6144). In sintesi, esso è un documento che giustifica la sostenibilità dell’offerta e non si sostituisce a questa ma ne rappresenta un supporto appunto per la valutazione di congruità, per provare che l’impresa va a trarre utili tali da consentire la gestione proficua dell’attività (Cons. Stato, V, 13 aprile 2018, n. 2214)” (Cons. Stato, Sez. V, Sent., 16/09/2025, n. 7333 cit.).
“I criteri giustificativi dei costi dipendono dalla specifica organizzazione imprenditoriale (che, invero, può consentire: economie nel processo di fornitura del servizio; soluzioni tecniche o condizioni eccezionalmente favorevoli della prestazione; originalità del servizio proposto), da reputarsi tuttavia rilevante per i risultati che consente di raggiungere nel contesto del singolo affidamento, non in relazione all’attività dell’impresa nell’intero mercato nel quale è operativa.
Parimenti, le operazioni di “compensazione” tra distinte voci di costo o tra costi e ricavi (od utile) preventivati (pur nella peculiarità del giudizio concernente la concessione) – che caratterizzano il giudizio di anomalia “globale e sintetico” di cui alla giurisprudenza richiamata dall’appellante – vanno effettuate in riferimento alla singola offerta e, per la concessione, al piano economico finanziario presentato in gara, inteso come sopra.” (ancora Cons. Stato, n° 7333/2025 cit.).
1.6.2. Nel caso di specie, peraltro, le migliorie proposte sono state valorizzate, con l’attribuzione di un punteggio premiante da parte della Commissione e dunque “deve trattarsi di migliorie che trovano la loro remunerazione all’interno della concessione medesima (e non nell’ambito del bilancio complessivo dell’impresa), di migliorie cioè i cui costi non mandano in perdita l’offerta” (cfr. T.A.R. Emilia-Romagna Bologna, Sez. II, Sent., 28/01/2025, n. 85).
1.7. Anche le doglianze formulate dalla parte ricorrente in merito alle supposte carenze che avrebbero afflitto il contraddittorio attivato dalla Stazione appaltante nell’ambito della richiesta dei chiarimenti non sono condivisibili atteso che, una volta avanzata tale richiesta da parte dell’amministrazione, l’operatore è onerato di fornire tutte le spiegazioni richieste a comprova dell’affidabilità della propria offerta, non essendovi “alcun obbligo di procedere ad un supplemento istruttorio laddove il concorrente non risulti esaustivo o non sia in grado di riscontrare adeguatamente le esigenze informative della stazione appaltante, poiché la formulazione della norma in questione è chiara nel prevedere solo la mera facoltà di richiedere ulteriori spiegazioni (“può chiedere”), rimessa alla ponderata valutazione del RUP.”( T.A.R. Lombardia Milano, Sez. IV, Sent., 21/03/2025, n. 991)
1.7.1. Peraltro, i chiarimenti resi dall’operatore privato, non rappresentavano la possibilità di individuare all’interno del medesimo Piano Economico Finanziario gli elementi dai quali trarre la sostenibilità dell’offerta formulata ma, nella sostanza, prospettavano la necessità di addivenire ad una rilevante modifica del Piano stesso, corroborando i sospetti di inattendibilità e ambiguità dell’offerta presentata.
In altri, termini l’operatore non aveva enucleato all’interno del PEF neppure elementi atti ad evincere la riconducibilità del Piano medesimo all’interno di un piano industriale unitario di gruppo, nel quale fosse prevista una gestione complessiva integrata di più concessioni o attività omogenee, e tale carenza non poteva di certo essere colmata nell’ambito del subprocedimento istruttorio.
2. Conclusivamente e per le suesposte considerazioni il ricorso siccome proposto si rivela infondato e, come tale, meritevole di reiezione.
3. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
TAR SARDEGNA, I – sentenza 04.11.2025 n. 972