1. In via preliminare, deve essere accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, risultando quest’ultimo estraneo al presente giudizio e dovendo pertanto esserne estromesso.

2. Con il primo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente censura la lex specialis di gara, per violazione di legge ed eccesso di potere, nella parte in cui è stato indicato un numero di unità di personale, ai fini del riassorbimento da parte dell’aggiudicatario, nettamente inferiore rispetto a quelle dalla stessa impiegate quale gestrice uscente del servizio (9 unità a fronte delle 18 impiegate), nonché nella parte in cui è stata prevista l’applicazione di un CCNL che contemplerebbe tutele inferiori rispetto a quelle previste dal CCNL dalla stessa utilizzato.

In particolare, la ricorrente afferma che le denunciate previsioni della lex specialis inciderebbero direttamente sulla sua stessa possibilità di partecipare utilmente alla gara implicando un’alterazione del confronto concorrenziale in favore degli altri operatori economici, i quali “…potendo invece formulare le offerte basandosi su un numero significativamente inferiore di unità (9) e avvalendosi di un contratto collettivo meno oneroso si trovano in una posizione competitiva indebitamente avvantaggiata”.

Il motivo deve ritenersi inammissibile.

Secondo i principi espressi dalla giurisprudenza, “…la possibilità di impugnare immediatamente il bando di gara, senza la preventiva presentazione della domanda di partecipazione alla procedura, è stata configurata quale eccezione alla regola in base alla quale i bandi di gara possono essere impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, in quanto solo in tale momento diventa attuale e concreta la lesione della situazione giuridica soggettiva dell’interessato. Pertanto, il rapporto tra impugnabilità immediata e non impugnabilità immediata del bando è traducibile nel giudizio di relazione esistente tra eccezione e regola. L’eccezione riguarda i bandi che sono idonei a generare una lesione immediata e diretta della posizione dell’interessato…” (Cons. di Stato, a.p., sent. n. 4/2018, cfr. punto 16.6. della motivazione).

In particolare, la giurisprudenza “…ha considerato “immediatamente escludenti”, e quindi da impugnare immediatamente, (anche) clausole non afferenti ai requisiti soggettivi in quanto volte a fissare – restrittivamente, in tesi- i requisiti di ammissione ma attinenti alla formulazione dell’offerta, sia sul piano tecnico che economico laddove esse rendano (realmente) impossibile la presentazione di una offerta” (Cons. di Stato, a.p. sent. n. 4/2018, cfr. punto 16.4. della motivazione).

Nel caso di specie, le denunciate previsioni della lex specialis di gara relative al numero di unità di personale del gestore uscente del servizio da assorbire (che nella prospettazione della ricorrente sarebbero sottostimate) e al CCNL da applicare (che nella prospettazione della ricorrente prevederebbe tutele inferiori rispetto a quelle previste dal CCNL dalla stessa applicato ai propri dipendenti) non risultano qualificabili quali clausole “immediatamente escludenti” in base ai principi giurisprudenziali sopra esposti.

Ed infatti, tali previsioni non determinano l’imposizione di “condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente” o di “oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale” (Cons. di Stato, a.p. sent. n. 4/2018, cfr. punto 16.5., lett. a) e d), della motivazione) e non risultano, pertanto, incidere sulla possibilità della ricorrente di presentare un’offerta economicamente sostenibile, quanto piuttosto sulla possibilità per altri concorrenti di presentare un’offerta economica potenzialmente più conveniente di quella della ricorrente potendo basarsi (in tesi) su un numero inferiore di dipendenti e su un CCNL (in ipotesi) meno “oneroso” per il datore di lavoro.

La circostanza da ultimo evidenziata – oltre a riguardare più le caratteristiche dell’organizzazione di impresa della società ricorrente che le condizioni di gara in sé e per sé considerate – non comporta l’impossibilità per la predetta società di accedere alla procedura ed il conseguente arresto procedimentale (situazione che in via eccezionale giustificherebbe l’immediata impugnabilità della lex specialis di gara), ma solamente un potenziale e del tutto ipotetico esito negativo della stessa in favore di altri operatori economici, la cui eventuale verificazione dipenderà da una serie di fattori al momento non conoscibili e non prevedibili (quali il numero di partecipanti, i punteggi attribuiti alle offerte tecniche, gli importi delle offerte economiche presentate e l’entità del loro scostamento, ecc.).

Le clausole della lex specialis censurate con il primo motivo di ricorso risultano pertanto non immediatamente lesive della posizione giuridica soggettiva della ricorrente e, come tali, secondo i principi espressi dalla giurisprudenza, “…devono essere impugnate insieme con l’atto di approvazione della graduatoria definitiva, che definisce la procedura concorsuale ed identifica in concreto il soggetto leso dal provvedimento, rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva (Cons. Stato, sez. V, 27 ottobre 2014, n. 5282) e postulano la preventiva partecipazione alla gara” (Cons. di Stato, a.p. sent. n. 4/2018, cfr. punto 16.5.1. della motivazione).

Ne consegue l’inammissibilità del primo motivo di ricorso.

3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente, sotto un primo profilo, censura la lex specialis di gara, per violazione di legge ed eccesso di potere, nella parte in cui avrebbe previsto, da un lato, alla voce “III.1.2) Capacità economica e finanziaria” del bando di gara, l’indicazione “non richiesta”, e dall’altro, alla voce “Capacità economico e finanziaria” (art. 7.2.) del disciplinare, che i concorrenti devono “Possedere un fatturato globale maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della gara almeno pari ad €. 6.461.000,00(doppio del valore globale stimato dell’appalto pari a €.3.230.500,00) IVA esclusa”.

In particolare, secondo la ricorrente, tale contraddizione degli atti di gara non consentirebbe “di formulare un’offerta seria e consapevole da parte degli operatori, con conseguente onere di immediata impugnazione” (pag. 13 del ricorso introduttivo).

La censura deve ritenersi inammissibile e comunque infondata.

Al riguardo, occorre innanzitutto rilevare che la contraddizione tra bando e disciplinare risulta meramente apparente in quanto anche il bando ha previsto tra le condizioni di partecipazione il possedere un “fatturato globale maturato nei migliori tre anni degli ultimi cinque anni precedenti a quello di indizione della gara almeno pari ad €. 6.461.000,00 (doppio del valore stimato dell’appalto pari a €. 3.230.500,00) IVA esclusa, da comprovare come descritto nel Disciplinare di gara”, ma ha erroneamente indicato tale condizione di partecipazione alla voce “III.1.3) Capacità professionale e tecnica” al posto della precedente voce “III.1.2) Capacità economica e finanziaria”. Si tratta pertanto di un mero errore materiale evincibile dagli stessi atti di gara, come riconosciuto anche dalla ricorrente nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica (pag. 4 memoria depositata in data 29 settembre 2025).

In ogni caso, la ricorrente non ha dedotto di essere priva tale requisito di capacità economica e finanziaria, con la conseguenza che anche l’apparente contraddittorietà della lex specialis non le avrebbe comunque impedito di formulare un’offerta e partecipare alla gara.

L’insussistenza della dimostrazione di un carattere immediatamente lesivo delle denunciate previsioni della lex specialis rende pertanto la censura inammissibile.

3.1. Per le medesime ragioni deve ritenersi inammissibile anche il secondo profilo di censura sollevato con il terzo motivo del ricorso introduttivo, nel quale la ricorrente denuncia l’illegittimità dell’art. 26 del Capitolato speciale d’appalto nella parte in cui prevederebbe, nell’ipotesi di mancato assorbimento del personale, una penale a carico dell’aggiudicatario di un importo esiguo e tale da non garantire il rispetto della clausola sociale.

La predetta censura, infatti, riguardando un aspetto relativo alla fase esecutiva del contratto, non può ritersi avere ad oggetto una clausola escludente immediatamente impugnabile, né peraltro la ricorrente ha dedotto in quale modo la contestata quantificazione della suddetta penale le impedirebbe di presentare un’offerta e partecipare alla gara.

4. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente ha censurato la lex specialis di gara, per violazione di legge ed eccesso di potere, nella parte in cui ha previsto il seguente requisito di capacità professionale e tecnica: “aver eseguito negli ultimi dieci anni almeno due servizi analoghi riguardanti la gestione della sosta a pagamento di cui almeno uno (1) con un numero di stalli da gestire almeno pari a 2.500 presso enti pubblici e/o operatori privati…” (par. III.1.3) n. 3 del bando e art. 7.3. del disciplinare di gara).

Il motivo è fondato.

Occorre premettere che la censura deve ritersi ammissibile in quanto in questo caso è stata impugnata una clausola con effetto escludente e quindi immediatamente lesiva per la ricorrente, avendo quest’ultima svolto un unico servizio analogo, seppure di lunga durata (circa 9 anni). Tale effetto escludente è stato peraltro confermato dalle stesse difese del Comune resistente, il quale non ha fornito in giudizio una diversa interpretazione del suddetto requisito di capacità professionale e tecnica rispetto a quella prospettata dalla ricorrente.

Ciò premesso, si deve rilevare che, ai sensi dell’art. 10, comma 3, d.lgs. n. 36/2023, “Fermi i necessari requisiti di abilitazione all’esercizio dell’attività professionale, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto, tenendo presente l’interesse pubblico al più ampio numero di potenziali concorrenti e favorendo, purché sia compatibile con le prestazioni da acquisire e con l’esigenza di realizzare economie di scala funzionali alla riduzione della spesa pubblica, l’accesso al mercato e la possibilità di crescita delle micro, piccole e medie imprese”.

La norma, da un lato, attribuisce alle stazioni appaltanti un potere discrezionale in ordine alla previsione di requisiti speciali di carattere tecnico-professionale per la partecipazione alla gara, e dall’altro, individua i limiti entro i quali tale potere deve essere esercitato prescrivendo che i requisiti speciali devono essere “attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto” e devono tenere conto dell’interesse pubblico alla massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica.

Ad avviso del Collegio, nel caso di specie il requisito di capacità tecnico-professionale previsto dal Comune resistente nella lex specialis di gara, così come formulato, non è stato individuato nel rispetto dei limiti legali sopra indicati.

Ed infatti, la richiesta dello svolgimento di un numero minimo di servizi analoghi – anche molto risalenti nel tempo rispetto alla gara (“negli ultimi dieci anni”) – senza la previsione di una durata minima degli stessi comporta l’irragionevole conseguenza che potrebbe essere ammessa a partecipare alla gara un’impresa che ha svolto due servizi analoghi di brevissima durata e molto risalenti nel tempo ed essere invece esclusa un’impresa che ha svolto un servizio analogo con un unico contratto ma di lunga durata e di recente esecuzione rispetto alla procedura, come nel caso della ricorrente.

Tale irragionevole conseguenza risulta porsi in contrasto sia con il parametro della “proporzionalità” del requisito speciale rispetto all’oggetto del contratto sia con l’interesse pubblico alla massima partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica di cui al sopra citato art. 10, comma 3, d.lgs. n. 36/2023.

Del resto, il Comune resistente non ha fornito in giudizio alcuna ragione volta a giustificare la richiesta del requisito di capacità tecnico-professionale, così come formulato nella lex specialis di gara, e i conseguenti suoi effetti in potenziale contrasto con il principio del favor partecipationis.

In base alle suesposte considerazioni, le denunciate previsioni della lex specialis di gara (par. III.1.3) n. 3 del bando e art. 7.3. del disciplinare di gara) relative al requisito di capacità tecnico-professionale in questione risultano, per come formulate, illegittime e devono conseguentemente essere annullate nella parte censurata, fermo restando il riesercizio del potere da parte del Comune resistente nel rispetto dei limiti di legge e dell’effetto conformativo della presente sentenza.

5. Con il ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato la nota del 12 giugno 2025 con la quale il Comune resistente, in vista della scadenza del contratto per la gestione della sosta e dei parcheggi in essere con la ricorrente gestrice uscente del servizio, ha richiesto a quest’ultima una serie di adempimenti.

La ricorrente lamenta, in sostanza, la mancata proroga tecnica del servizio in suo favore nelle more dello svolgimento della procedura oggetto del presente giudizio denunciando in particolare la violazione della clausola sociale prevista nella lex specialis di gara, in quanto l’interruzione del servizio e il conseguente licenziamento del personale dalla stessa impiegato non consentirebbe il riassorbimento di quest’ultimo da parte del futuro aggiudicatario.

Il ricorso per motivi aggiunti deve ritenersi inammissibile.

L’atto impugnato con tale ricorso, infatti, da un lato, non risulta avere natura provvedimentale avendo ad oggetto la mera richiesta di attività esecutive relative alla scadenza del contratto di gestione del servizio di sosta pagamento (come si ricava dal contenuto della nota riportata sopra nella parte in fatto), e dall’altro, attiene alla fase esecutiva di tale contratto che esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo e rientra in quella del giudice ordinario.

Né si può fare discendere dal contenuto della nota impugnata, come sembrerebbe pretendere la ricorrente, la volontà provvedimentale del Comune resistente di non disporre la proroga tecnica del servizio, atteso che tale manifestazione di volontà non può ritenersi essere stata espressa con la mera richiesta di attività esecutive relative alla scadenza del contratto (contenuta nella predetta nota), ma semmai con la determinazione n. 1112 del 1 luglio 2025 di affidamento diretto del servizio ad un altro soggetto nelle more dello svolgimento della procedura oggetto del presente giudizio (provvedimento depositato agli atti, doc. 13 resistente, e impugnato davanti a questo Tribunale in un separato giudizio, r.g. n. 1807/2025).

Ferma restando l’inammissibilità dei motivi aggiunti, occorre comunque rilevare che l’obbligo di riassorbimento del personale del gestore uscente al momento della pubblicazione del bando impugnato non può ritenersi venire meno per la circostanza che nelle more della procedura c’è stato un affidamento diretto e temporaneo ad un altro soggetto, pena una elusione della disciplina a tutela dei lavoratori.

6. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni:

– il ricorso introduttivo deve in parte essere dichiarato inammissibile (primo e terzo motivo) e in parte essere accolto (secondo motivo), con conseguente annullamento delle previsioni della lex specialis di gara (par. III.1.3) n. 3 del bando e art. 7.3. del disciplinare di gara) nella parte censurata, fermo restando il riesercizio del potere da parte del Comune resistente nel rispetto dei limiti di legge e dell’effetto conformativo della presente sentenza;

– il ricorso per motivi aggiunti deve essere dichiarato in parte inammissibile per avere ad oggetto un atto di natura non provvedimentale e in parte inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

7. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della reciproca soccombenza.

TAR PIEMONTE, I – sentenza 31.10.2025 n. 1535