1.Con ricorso notificato alle controparti il 9 aprile 2025 e depositato in giudizio il 15 aprile 2025, la Società ricorrente ha impugnato gli atti e proposto a questo T.A.R. le domande riportati in epigrafe.

2. La parte ricorrente espone, in punto di fatto, quanto segue.

2.1. Espone che, già gestore uscente dello Stabilimento balneare elioterapico Sottufficiali e Graduati M.M. di San Vito (TA), ha partecipato alla procedura aperta da espletarsi in modalità telematica, indetta con Bando di gara (pubblicato il 18 dicembre 2024 dalla Direzione di Commissariato della Marina Militare di Taranto) per l’affidamento in concessione dei servizi di balneazione e ristorazione presso lo stesso Stabilimento elioterapico, per una durata complessiva di 2 anni oltre ad opzione di rinnovo di 2 anni, da aggiudicarsi con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo ai sensi dell’art. 108 del D. Lgs. n. 36/2023, per un importo complessivo a base d’asta pari a Euro 3.000.000 e di essersi classificata al secondo posto della graduatoria provvisoria con un punteggio complessivo di 93,49/100 punti (di cui 70 per l’offerta tecnica e 23,49 per l’offerta economica), mentre la controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l. si è collocata al primo posto della predetta graduatoria con un punteggio complessivo di 100 punti (di cui 70 per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica).

Espone, inoltre, la Società ricorrente che, all’esito della seduta riservata del 24 febbraio 2025 (e dopo la verifica della congruità delle offerte discrezionalmente decisa dalla S.A.), la Commissione giudicatrice ha disposto la sua esclusione dalla predetta procedura, ritenendo non sostenibile l’analisi dei costi da questa presentata (esclusione confermata con la determinazione n. 853 del 5 marzo 2025 del Responsabile per la fase di affidamento contrattuale), e che con determinazione n. 1176 del 19 marzo 2025 il Responsabile unico del progetto ha, infine, disposto l’aggiudicazione della gara in favore della controinteressata GAM Servizi e Forniture S.r.l.

3. A sostegno del ricorso sono state rassegnate le censure di seguito rubricate.

I) Illegittimità dell’esclusione della ricorrente: violazione e falsa applicazione degli artt. 177e 179 del D. Lgs. n. 36 del 2023 – violazione della lex specialis di gara -violazione dei principi in materia di concessioni – violazione dell’art.101,comma 3,del D. Lgs. 36 del 2023 – violazione e falsa applicazione dell’art. 110 del D. Lgs. n. 36 del 2023 – eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta – violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione-violazione del principio violazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del D. Lgs. n. 36 del 2023 – violazione del principio della fiducia di cui all’art. 2 del D. Lgs. n. 36 del 2023 – violazione dei principi della collaborazione e della buona fede previsti dall’art.1 della L. n. 241 del 1990 e ss.mm. – violazione del principio di favor partecipationis.

II) Illegittimità dell’aggiudicazione in favore della GAM Servizi e Forniture S.r.l.: violazione dell’art.110, comma 5, lett.d), del D. Lgs. n. 36 del 2023 – violazione della lex specialis di gara – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, erronea presupposizione in fatto e in diritto, irragionevolezza macroscopica.

III) Illegittimità dell’aggiudicazione in favore della GAM Servizi e Forniture S.r.l.: violazione dell’art. 27del D. Lgs. n. 81 del 2008 – eccesso di potere per difetto di istruttoria -violazione del principio di buon andamento ex art. 97 Costituzione.

IV) In subordine: violazione e omessa applicazione dell’art. 57 comma 2 del D. Lgs. n. 36/2023 – violazione e omessa applicazione del Decreto Ministeriale n. 51 del 29 gennaio 2021 – violazione e omessa applicazione del Decreto Ministeriale n. 65 del 10 marzo 2020 – violazione e omessa applicazione del Decreto Ministeriale n. 256 del 23 giugno 2022 – violazione dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione, di trasparenza e di proporzionalità. Eccesso di potere per violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento.

V) In subordine: violazione e omessa applicazione dell’art. 108, comma 7 del D. Lgs. n. 36/2023 – violazione dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità – eccesso di potere per violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento ex art.97 Costituzione.

4. In data 16 aprile 2025 si sono costituiti in giudizio, tramite l’Avvocatura erariale, il Ministero della Difesa e la Direzione di Commissariato della Marina Militare di Taranto, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Il 22 aprile 2025 si è costituita in giudizio la controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l., eccependo l’infondatezza del ricorso.

6. Con memoria depositata il 2 maggio 2025, la controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l. ha insistito per il rigetto del ricorso.

7. Il 2 maggio 2025, l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, per conto del Ministero della Difesa e della Direzione di Commissariato della Marina Militare di Taranto, ha depositato memoria, insistendo per il rigetto del ricorso.

7. Alla Camera di Consiglio del 6 maggio 2025, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare incidentalmente proposta dalla Società ricorrente, rilevato che è stata documentata la avvenuta stipula del contratto, il difensore della Società ricorrente ha dichiarato a verbale di rinunciare all’istanza cautelare. In assenza di contestazioni delle altre parti, il Presidente della Sezione ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo della Camera di Consiglio.

8. Con memoria difensiva depositata il 3 ottobre 2025, la controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l. ha insistito per il rigetto del ricorso.

9. Con memoria difensiva depositata il 3 ottobre 2025, la Società ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

10. Con ulteriore memoria depositata il 10 ottobre 2025, la controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l. ha insistito per il rigetto del ricorso.

11. Con ulteriore memoria depositata l’11 ottobre 2025, la Società ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

12. Nella pubblica udienza del 21 ottobre 2025, dopo un’ampia discussione orale, la causa è stata trattenuta per la decisione.

13. Il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile per carenza di legittimazione attiva e di interesse – relativamente all’impugnazione diretta avverso la determinazione dirigenziale n. 1176 del 19 marzo 2025, comunicata in data 20 marzo 2025, di aggiudicazione della suddetta procedura di gara, in favore della controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l. -, in parte inammissibile/irricevibile in relazione all’impugnazione (in parte qua) del Bando, del Disciplinare di gara e del Capitolato tecnico -, e, nella restante parte, va respinto perché infondato nel merito – relativamente all’impugnazione diretta avverso la determinazione dirigenziale n. 853 del 5 marzo 2025, pubblicata il 10 marzo 2025, di esclusione della Società ricorrente dalla procedura – per le ragioni di seguito indicate.

13.1. Rileva, subito, il Tribunale che il gravame interposto dalla parte ricorrente avverso la determinazione dirigenziale n. 1176 del 19 marzo 2025, comunicata in data 20 marzo 2025, di aggiudicazione della procedura di gara di che trattasi in favore della controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l., nonché avverso il Bando, il Disciplinare di gara e il Capitolato tecnico, deve essere dichiarato inammissibile/irricevibile, poiché – stante la legittima esclusione della Società ricorrente dalla predetta procedura di gara – la stessa non ha legittimazione attiva ed interesse ad impugnare l’aggiudicazione e la lex specialis – non tempestivamente gravata. Osserva, infatti, il Tribunale che la Società ricorrente avrebbe dovuto contestare le clausole del bando impugnate entro il termine di legge – 30 giorni dalla pubblicazione -; potendo impugnare l’aggiudicazione solo il concorrente non legittimamente escluso dalla procedura di gara.

13.2. Ritiene, quindi, il Collegio, di esporre – in primo luogo – le ragioni per le quali ritiene legittima la disposta esclusione della Società ricorrente dalla procedura di gara di cui in epigrafe e, quindi, infondata l’impugnazione della determinazione dirigenziale n. 853 del 5 marzo 2025, pubblicata il 10 marzo 2025.

13.2.1. E’ privo di giuridico fondamento il primo motivo di ricorso, con cui la parte ricorrente lamenta l’illegittimità dell’esclusione disposta dalla P.A. (in esito alla verifica della congruità delle offerte) per la ravvisata non sostenibilità dell’analisi dei costi – offerta in perdita – presentata in sede di gara, nonché per la mancata indicazione del C.C.N.L. applicato e dei livelli di inquadramento dei dipendenti e per la stima del costo del servizio di guardiania notturna per 4,5 mesi, anziché per un anno, sul rilievo che, con riguardo al primo motivo di esclusione, non sarebbe decisivo il fatto che le entrate quantificate da essa in sede di offerta ed analisi dei costi siano sovrastimate rispetto a quelle stimate dall’Ente concedente e poste a base della gara, perché queste ultime, ossia il valore stimato della concessione da parte della P.A. sarebbe solo indicativo, non precludendo una stima di ricavi maggiore dell’operatore economico, basata peraltro sui dati storici del fatturato pregresso.

Rileva il Tribunale che il provvedimento di esclusione della Società ricorrente è pienamente legittimo, apparendo corretta e dirimente la valutazione (discrezionale) della P.A., all’esito della verifica della congruità delle offerte, di ritenere complessivamente incongrua (e, dunque, anomala) l’offerta presentata della predetta, con una motivazione coerente, adeguata e logica.

Ritiene, in primis, il Collegio fondamentale precisare il perimetro entro cui è consentito il sindacato di legittimità dell’adito Giudice Amministrativo, in relazione al procedimento di verifica di anomalia dell’offerta.

L’istituto in esame – com’ è noto – è funzionale all’accertamento della serietà, attendibilità dell’offerta della concorrente e, quindi dell’affidabilità dell’impresa che, in ipotesi di aggiudicazione, deve eseguire l’appalto o la concessione.

Con argomentazioni dalle quali il Tribunale non vede motivo di discostarsi, la giurisprudenza ha stabilito che “la valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V, 28 marzo 2022, n. 2269; 17 marzo 2022, n. 1946; 9 febbraio 2022, n. 939; 3 febbraio 2022, n. 764).” (Consiglio di Stato, Sezione V, 14 marzo 2023, n. 3811). Ed ancora “il giudice amministrativo non può operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio – non erroneo né illogico – formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, invaderebbe una sfera propria della pubblica amministrazione” (Cons. Stato, IV, 27 giugno 2011, n. 3862; V, 28 ottobre 2010, n. 7631; 17 gennaio 2014, n. 162).

Ciò premesso sul piano generale, nel caso de quo, l’esclusione della Società ricorrente è maturata, in quanto la Società ricorrente ha elaborato un’offerta “insostenibile”, evidenziando (a ben vedere) “un utile aziendale negativo”, avendo basato la propria offerta e l’analisi dei costi su una autonoma rielaborazione del piano economico, scostandosi dal valore stimato (delle entrate) dalla Stazione Appaltante, che non può essere considerato, come sostenuto dalla difesa della Società ricorrente, un valore indicativo ai fini della formulazione dell’offerta, costituendo, invece la base della stessa, pena la violazione della par condicio competitorum.

Per comprendere quando un’offerta può essere considerata anomala – vale a dire senza un margine minimo e, dunque, in perdita – si deve sempre fare riferimento alla fattispecie concreta.

La giurisprudenza, a tal proposito, ha precisato che “salvo il caso in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è dato stabilire una soglia di utile al di sotto della quale l’offerta va considerata anomala – potendo anche un utile modesto comportare un vantaggio significativo (Cons. Stato Sez. V, 22/03/2021, n. 2437; Cons. Stato Sez. III, Sent., 13-07-2021, n. 5283)” (tra le tante, Consiglio di Stato, Sezione V, 24 marzo 2023, n. 3085; in termini, Sezione V, 29 novembre 2022, n. 10470).

Nel caso di specie l’evidenzia di “un utile aziendale negativo”, giustifica l’esclusione della Società ricorrente, rendendo la motivazione del provvedimento esente da manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti, atteso che la carenza di equilibrio tra una proposta competitiva e un’adeguata remunerabilità, comporta il rischio che l’affidamento di una commessa, che non consenta un ragionevole ritorno economico, espone la Stazione Appaltante a diversi rischi, che vanno da una irregolare esecuzione delle prestazioni dedotte in contratto a valle della procedura di evidenza pubblica, alla sua interruzione per l’impossibilità per l’aggiudicataria di farvi fronte, con notevoli rischi per la tutela dell’interesse pubblico.

Osserva, inoltre, il Collegio che la Società ricorrente non ha formulato alcuna richiesta di chiarimento o riserva in sede di partecipazione, in merito all’asserita non congruità o non corrispondenza al reale scenario operativo del valore stimato della concessione e del modello economico proposto dalla Stazione Appaltante, né ha impugnato la lex specialis tempestivamente, essendosi limitata a contestare il valore di gara solo a seguito dell’esclusione, violando (anche) il c.d. principio della fiducia di cui all’art. 2 del D. Lgs. n. 36/2023, da intendersi come collaborazione leale, trasparente e costruttiva tra Stazione Appaltante e operatore economico, sia in fase di partecipazione che in fase esecutiva.

13.2.2. Il secondo motivo di esclusione della Società ricorrente dalla procedura di cui in epigrafe, indicato nel provvedimento di esclusione impugnato attiene alla mancata indicazione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro applicato e dei relativi livelli di inquadramento del personale. La censura formulata in proposito dalla Società ricorrente si basa sul rilievo che il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro è stato invece indicato, seppur senza i livelli di inquadramento, però in concreto (asseritamente) rispettati.

In realtà, osserva il Collegio, tale mancata indicazione dei livelli di inquadramento ha reso complessa la definizione dell’offerta ed il calcolo dei costi. Infatti, nella domanda di partecipazione, la Società ricorrente ha indicato 16 unità lavorative già alle proprie dipendenze, specificando per esse l’applicazione del C.C.N.L. “Turismo – Stabilimenti balneari” (omettendo, comunque, di indicare mansione, livello contrattuale o posizione funzionale) e ulteriori 47 unità di personale che ha dichiarato di voler impiegare, con riferimento alle quali non ha fornito però alcun riferimento contrattuale, alcuna indicazione qualitativa o quantitativa della funzione, del ruolo, del tipo di contratto, della retribuzione o delle ore lavorative previste; non consentendo, pertanto, l’offerta e l’analisi dei costi la necessaria verifica del rispetto dei minimi salariali.

13.2.3. È parimenti infondato l’assunto sostenuto dalla Società ricorrente in merito alla presunta ambiguità del Capitolato Tecnico e del Disciplinare riguardo alla durata del servizio, ovvero al terzo motivo di esclusione della Società ricorrente dalla gara (attinente alla stima del costo del servizio di guardiania notturna – per 4,5 mesi, anziché per un anno).

Osserva, infatti, il Collegio che nel Capitolato Tecnico, la Stazione Appaltante ha previsto espressamente che il concessionario è responsabile della piena operatività del complesso balneare per l’intero arco dell’anno solare, prevedendo più volte attività e oneri di custodia e conservazione (di cui la guardiania notturna costituisce una funzione essenziale e non stagionale), programmabili su base giornaliera (riferite, ad esempio, alla tutela della struttura, alla manutenzione, alla pulizia, all’accoglienza e alla sicurezza notturna, in coerenza con la natura continuativa del servizio).

Anche sul punto, la Società ricorrente non ha formulato richiesta di chiarimenti alla Stazione Appaltante sul punto (come previsto dall’art. 2.2 del Disciplinare di Gara) che avrebbero consentito di dare un’interpretazione autentica del testo della documentazione di gara, di renderne chiaro e comprensibile il significato e/o la ratio quando vi siano dubbi in tal senso (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 4441 del 23 settembre 2015).

In conclusione, l’esclusione della Società ricorrente dalla procedura di gara in questione è stata legittimamente disposta dalla P.A.

14. Conseguentemente, il ricorso è inammissibile per carenza di legittimazione attiva e di interesse nella parte in cui si impugna la determinazione dirigenziale n. 1176 del 19 marzo 2025, comunicata in data 20 marzo 2025, di aggiudicazione della suddetta procedura di gara in favore della controinteressata G.A.M. Servizi e Forniture S.r.l., ed inammissibile e irricevibile per tardività nella parte in cui si impugna il Bando, il Disciplinare di gara e il Capitolato tecnico.

Infatti, essendo stata la Società ricorrente, legittimamente esclusa dalla procedura di gara, non ha legittimazione attiva ad impugnare l’aggiudicazione e la lex specialis – non precedentemente (tempestivamente) gravata (entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione).

15. Per le ragioni sopra brevemente illustrate, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile e irricevibile e nella restante parte va respinto, perché infondato, nei sensi sopra precisati.

16. Sussistono, tuttavia, i presupposti di legge, anche in relazione alla complessità e alla novità della controversia, per disporre che le spese del giudizio vadano interamente compensate tra tutte le parti costituite.

TAR PUGLIA – LECCE, III – sentenza 28.10.2025 n. 1431