1. Oggetto dell’appello è la sentenza del TRGA, Sezione Autonoma di Bolzano, n. 221 del 2024, con la quale è stato accolto il ricorso (n.r.g. 99/2023) della Steinwenterhof – Società Semplice Agricola, annullando il provvedimento del Comune di Bolzano comunicato a mezzo di PEC il 9.2.2023 di autotutela parziale delle concessioni edilizie n. 2019-341-0 (del 21.11.2019), n. 2019-341-1 (del 9.3.2020), n. 2019-341-2 (del 15.4.2021) e n. 2019-341-3 (del 6.7.2022).

2. Con i predetti titoli edilizi, per i quali il Comune aveva adottato l’atto di parziale annullamento, era stato licenziato un progetto di risanamento strutturale e riorganizzazione degli spazi interni del maso chiuso ‘Steinwenter’ del 2019 (con successive varianti del 2020, 2021 e 2022), sito sul pendio del monte Guncina, che includeva la realizzazione di un garage, di un’autorimessa agricola e di un locale caldaia, il recupero di un fienile, nonché, all’interno del fienile stesso, la realizzazione di un appartamento per attività di agriturismo e un appartamento in ampliamento alla sede dell’azienda agricola.

3. Per quello che concerne in particolare questo contenzioso, va rilevato che presso il vecchio fienile (definito nel progetto come “blocco 3” sulla p.ed. 205/2 del C.C. Gries), precedentemente destinato ad uso agricolo e interamente da recuperare, era stata autorizzata la realizzazione di una cantina vini con sala degustazione al piano terra e due appartamenti ad uso turistico ai piani superiori, con conseguente modifica della destinazione d’uso dell’immobile.

4. Il progetto edilizio – pur non ricadendo l’immobile nella ‘zona rossa’ ai sensi della carta dei rischi del Piano delle zone di pericolo (PZP) di Bolzano, ma solo nella ‘zona grigia’, ovvero costituendo un intervento edilizio dove la situazione territoriale non prospettava problematiche per la sicurezza geologica – era stato accompagnato da un parere geologico, sismico e geotecnico del 3.7.2019 a firma della dottoressa Maria Luise Gögl che confermava la sua fattibilità ai fini del rispetto della situazione di pericolo geologico e la compatibilità ai sensi dell’art. 11 del DPP n. 42/2008. L’opportunità del parere – si legge nella sentenza di primo grado – era stata ritenuta dall’ente locale, in quanto uno spigolo della falda aggettante del lato nord del tetto del fienile (p.ed. 205/2) lambisce la zona rossa.

5. Esaminando nel 2021 la 3a variante, volta a modificare internamente il fienile, la Commissione comunale territorio e paesaggio riteneva necessario dettagliare maggiormente la posizione del predetto fienile, atteso che la perimetrazione della carta dei rischi del PZP rilevava – anche se solo in minima parte – il rientro dello stesso in zona rossa H4 (e quindi di pericolo), prescrivendo un aggiornamento dello studio di pericolo (a livello 1:5000, mentre lo studio precedente risultava del livello 1:10.000). Questo veniva ribadito nella nota comunale del 12.11.2021 con il quale l’ente locale inviava il parere positivo al progetto di variante con prescrizioni.

6. La Steinwenterhof si opponeva a tali prescrizioni e quindi a farsi carico di oneri per realizzare uno nuovo studio, atteso che con la variante intendeva realizzare solamente modifiche edilizie riduttive a quanto già approvato; ma il Comune di Bolzano insisteva nella richiesta e comunicava tale decisione al privato con nota del 17.5.2022.

7. Non persuadendo le motivazioni del Comune per un maggior dettaglio della rispettiva area della zonizzazione del rischio, la società agricola prima diffidava il Comune a rilasciare il titolo edilizio richiesto il 6.6.2022 o di stralciare la prescrizione dal parere del 12.11.2021.

8. La società adiva poi il TRGA, Sezione Autonoma di Bolzano (n.r.g. 150/2022), per accertare la formazione del silenzio assenso sulla domanda di concessione edilizia relativa alla terza variante e per l’annullamento della nota del 17.5.2022. In considerazione del successivo rilascio del titolo da parte del Comune di Bolzano il 6.7.2022, il contenzioso terminava con la sentenza del TRGA n. 9/2023 con la quale veniva dichiarata cessata la materia del contendere.

9. Il Comune voleva comunque eseguire un approfondimento sulla zona interessata, per valutare la necessità di ulteriori prescrizioni o misure protettive e per verificare la compatibilità geologica già confermata dello studio allegato all’originario progetto del 2019. Veniva quindi redatto uno studio da parte del dottor Matteo Marini, incaricato dal Comune di Bolzano, che in data 9.9.2022 confermava la pericolosità (H4) dell’area in corrispondenza del maso Steinwenter in assenza di opere di difesa per le p.ed. 205/1, 205/2 e 206 fino alla strada (via Miramonti) e per le p.f. 665 e 666. Secondo il medesimo studio il pericolo potrebbe essere ridotto al livello H3 (che renderebbe del tutto compatibile l’intervento previsto) con la realizzazione di una barriera paramassi deformabile con energia di trattenuta 5000kj e con altezza minima 5 metri.

10. Le conclusioni del predetto tecnico inducevano il Comune di Bolzano ad adottare con lettera del 6.9.2022 l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della concessione edilizia n. 2019-341-0 e sue varianti non essenziali, limitatamente alla parte in cui – basandosi sulla relazione geologica ritenuta non veritiera o incompleta – autorizzavano le opere ricadenti in zona di pericolo H4 e quindi in contrasto con le disposizioni di cui all’art. 4 del DPP n. 42/2008.

11. La Steinwenterhof presentava le sue osservazioni il 5.10.2022, contestando i presupposti per l’annullamento ed insisteva nella correttezza della relazione geologica–idrogeologica a suo tempo predisposta in scala 1:10.000. A tal fine allegava anche una nota di precisazione della dottoressa Gögl sul punto.

12. Non convincendo l’argomentazione del privato, il Comune di Bolzano adottava il provvedimento di autotutela parziale e lo comunicava alla Steinwenterhof il 9.2.2023.

13. Avverso tale provvedimento l’interessata azienda agricola proponeva ricorso al TRGA di Bolzano, deducendo i seguenti motivi di censura:

“1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, per inesistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela. Violazione dell’art. 22-bis della l.p. n. 13/1997 e degli artt. 2, comma 3, 4 e 11 del DPP n. 42/2008. Eccesso di potere per vizio di motivazione, per contraddittorietà rispetto al rilascio della concessione di 3^ variante per silenzio-assenso, e per sviamento.

2. Ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, per inesistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela. Eccesso di potere per motivazione viziata.

3. Ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, per inesistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela. Eccesso di potere per omesso bilanciamento dei contrapposti interessi in applicazione del principio di proporzionalità e per omessa motivazione rafforzata sul punto.”

14. Il TRGA bolzanino adito, con sentenza n. 221 del 2024, ha accolto il ricorso sull’assorbente vizio dell’illegittima applicazione dell’istituto dell’annullamento in autotutela ex art. 21-nonies legge n. 241/1990, motivando la sua decisione in base ai seguenti ragionamenti:

– è fondata la censura della Steinwenterhof della violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, per inesistenza dei presupposti per l’esercizio tardivo del potere di annullamento in autotutela oltre il termine massimo di 12 mesi, mancando una falsa rappresentazione dei fatti, in quanto nella verifica di compatibilità ex art. 11 del DPP n. 42/2008, prodotta nel procedimento per il rilascio della concessione edilizia del 2019, la geologa non aveva fornito una rappresentazione della realtà falsa o comunque errata, tale da determinare l’induzione in errore dell’Amministrazione procedente;

– secondo il TRGA nella relazione emergeva nell’analisi – a livello di rappresentazione grafica – che uno spigolo aggettante della falda nord del tetto del fienile (p.ed. 205/2) veniva lambito dalla zona rossa ai sensi del PZP, mentre i muri perimetrali del piano terra e del primo piano rimanevano in zona grigia, senza vincolo geologico, mentre rimane dubbio se lo spigolo “nord” della falda “Est” del tetto rientri in zona rossa o se la linea della zona rossa sia tangente ad esso;

– anche a livello descrittivo secondo il TRGA non si può intravedere una falsa rappresentazione dei fatti (punto 5.1, pagina 13 della relazione) in quanto risulta che “solamente l’edificio più a nord si trova in zona di pericolo molto elevato (H4). Per questo edificio non sono previsti lavori di risanamento” ed anche al punto 6.1 (valutazione analitica del rischio specifico) veniva specificato che per l’area più a sud “secondo il piano delle zone di pericolo in vigore non sono presenti zone di pericolo, per questi non risulta rischio specifico (Rs=0)”, ed infine anche – toccando la compatibilità degli interventi progettati con la situazione di pericolo – laddove la relazione concludeva che è “quindi verificata la compatibilità idrogeologica per il sito in oggetto ai fini urbanistici ai sensi ai sensi dell’art. 11 del D.P.P. n. 42/2008 e si esprime parere positivo per quanto in progetto”. Il TRGA infatti confermava l’identità tra le descrizioni e le affermazioni conclusive e la rappresentazione grafica. Pertanto, secondo il primo giudice, nella relazione geologica era esattamente riportato sulla documentazione progettuale dell’edificio interessato la linea della zona rossa del PZP che include parzialmente l’edificio classificato come “blocco 3”. Il TRGA proseguiva che anche l’attività istruttoria successivamente svolta dal Comune attraverso la perizia del dott. Marini (doc. 14 della resistente) non aveva dimostrato la falsità o erroneità di tale rappresentazione (che poi non era stata neppure specificamente commissionata dal Comune in tale senso);

– per il TRGA era chiaro che la nuova perizia geologica non avesse dimostrato la falsa rappresentazione grafica della linea rossa sulla copertura del blocco 3, ma che la diversa linea rossa si fondava su un’ipotesi di modifica del PZP per la zona specifica, frutto di indagini nuove e di maggiore dettaglio (1:10.000 invece di 1:5000) rispetto a quelle condotte per la redazione del PZP; da ciò conseguiva, secondo il TRGA, che fino ad una successiva formale modifica del PZP, non si potesse avere alcun effetto giuridico sul PZP in vigore;

– infine il TRGA ha stigmatizzato l’errore nell’annullamento in autotutela che riguardava il “blocco 2”, rientrante ampiamente per intero la ‘zona grigia’ e quindi escluso per tabulas da una falsa rappresentazione della realtà.

15. Il Comune di Bolzano ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo il seguente unico motivo di appello: “Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 11 del D.P.P di Bolzano n. 42/2008 del 5 agosto 2008. Contraddittorietà ed illogicità della sentenza. Ingiustizia manifesta. Motivazione erronea e contraddittoria.”

15.1 Parte appellante contesta la sentenza di primo grado e ritiene che sussista una falsa o erronea rappresentazione della realtà anche laddove la relazione geologica specialistica allegata al progetto rappresenta, nelle proprie conclusioni, la piena conformità dell’intervento alla normativa vigente sul rischio idro-geologico, mentre invece sarebbe chiaro che una parte del tetto dell’edificio progettato ricada in zona di pericolo H4. Non si potrebbe pretendere nella fase di verifica tecnica da parte degli uffici comunali sui progetti edilizi dei privati un’indagine di dettaglio su ogni singola relazione allegata alle tavole tecniche di progetto, dovendosi invece concentrare l’attenzione degli uffici sulle conclusioni. La falsa o erronea rappresentazione della realtà nel caso in esame consisterebbe proprio nel fatto che veniva attestata l’assenza di un rischio specifico, ancorché una parte del tetto dell’edificio insista in zona rossa, senza aver minimamente segnalato tale dato nelle conclusioni.

15.2 La sentenza del TRGA sarebbe erronea anche laddove affermava che l’attività istruttoria successivamente svolta dal Comune attraverso la perizia non avesse dimostrato la falsità di tale rappresentazione, mentre invece risulta dalla relazione stessa che “confuta le dichiarazioni del tecnico che, senza una analisi di dettaglio del versante e senza una modellazione di caduta massi, ha affermato che il progetto senza alcuna opera di difesa accessoria era compatibile con il pericolo naturale esistente.”

16. La società Steinwenterhof si è costituita regolarmente in giudizio, contestando l’appello e chiedendone il rigetto.

17. Con l’ordinanza n. 361/2025 la Sezione, ha ritenuto che le esigenze cautelari prospettate dalla parte appellante nell’incidentale richiesta di sospensione degli effetti della sentenza potessero essere adeguatamente tutelate, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, attraverso la misura di cui all’art. 55, comma 10, cod. proc. amm. della sollecita definizione del merito.

18. Successivamente le parti hanno depositato nuovi documenti e memorie il 7.7.2025 e 8.7.2025, 18.7.2025, 28.7.2025 e 29.8.2025.

19. Alla pubblica udienza del 18 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

20. Tanto premesso in punto di fatto l’appello è infondato per le ragioni di seguito specificate.

21. Il TRGA di Bolzano, nell’accogliere il ricorso di primo grado, ha ampiamente evidenziato le ragioni del perché nel caso del genere non si tratta di una falsa o errata rappresentazione della realtà nel documento redatto dalla geologa che ha assistito il privato istante nella sua pratica.

22. Parte appellante contesta in punto di fatto la sentenza, evidenziando che il Comune non potrebbe analizzare dettagliatamente i documenti consegnati dai privati e dovrebbe fare affidamento soprattutto sulle conclusioni poste alla fine dei rispettivi documenti. Inoltre, il primo giudice avrebbe ignorato che proprio la seconda perizia elaborata per conto del Comune avesse espressamente confutato le prime dichiarazioni in sede di originaria progettualità.

23. Il motivo di appello è infondato.

24. Va evidenziato che il Comune avrebbe potuto adottare i provvedimenti di cui al comma 3 (provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa) nel rispetto del termine ragionevole e, comunque, non superiore a dodici mesi in caso di provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

25. Il comma 2 bis dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 dispone, inoltre, che i “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall’amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1”.

26. Tale norma è stata interpretata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato nel senso che nelle ipotesi di annullamento d’ufficio di un permesso di costruire, il superamento del limite temporale di dodici mesi è ammissibile nei casi in cui il soggetto privato abbia rappresentato uno stato preesistente — anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti — diverso da quello effettivo. Nell’esercizio del potere di autotutela, infatti, non può non assumere rilievo l’effettivo contributo dato dal beneficiario del provvedimento favorevole al suo (illegittimo) rilascio, sia se risulti accertato nella sede penale sia se emerga dagli atti acquisiti al procedimento di autotutela (cfr., Consiglio di Stato sez. II, 3 gennaio 2025, n. 29).

27. Sulla base di questa lettura, il limite temporale dei dodici mesi per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio trova applicazione se il comportamento del privato, durante il procedimento di formazione dell’atto di primo grado, non abbia indotto l’Amministrazione in errore, “distorcendo la realtà fattuale oppure determinando una non veritiera percezione della realtà o della sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge”. In caso contrario, ovvero quando l’Amministrazione si sia erroneamente determinata a rilasciare il provvedimento, a causa anche del comportamento del privato, non trova applicazione il limite temporale di cui al comma 1 dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990, non potendo l’ordinamento tollerare “lo sviamento del pubblico interesse imputabile alla prospettazione della parte interessata” (cfr., Cons. Stato, Sez. II, 22 novembre 2021 n. 7817; Sez. IV, 17 maggio 2019 n. 3192). Ne consegue, dunque, che il superamento del termine di dodici mesi per l’adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio è ammissibile, a prescindere dall’accertamento penale di natura processuale, quando il soggetto abbia rappresentato all’Amministrazione uno stato preesistente diverso da quello reale o abbia omesso di prospettare delle circostanze rilevanti. Anche la Corte costituzionale, con sentenza del 26 giugno 2025, n. 88, ha precisato che l’eccezione prevista dal comma 2-bis dell’art. 21 nonies è interpretata dal giudice amministrativo nel senso che il termine finale non opera tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi (ex plurimis Cons. Stato, VI, n. 1926/2024). Anche in tale caso, infatti, l’erroneità dei presupposti per il rilascio del provvedimento amministrativo non è imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’amministrazione, ma esclusivamente alla parte che ha fornito una falsa descrizione della realtà fattuale, oggettivamente verificabile e non opinabile.

28. Nel caso di specie risulta proprio nel provvedimento di autotutela che nello studio “successivamente commissionato dal Comune al geologo dott. Marini, dopo che la proprietà si era rifiutata di presentare questo approfondimento integrativo richiesto in sede di ultima variante, è emerso che il livello di pericolosità dell’area in corrispondenza del maso Steinwenter, senza opere di difesa, attualmente di fatto è molto elevato (H4) per una zona molto vasta che comprende le pp.ed. 205/1, 205/2 e 206 fino alla strada (via Miramonti) e le pp.ff. 665 e 666”, ammettendo però che “il PZP, notoriamente, proprio perché redatto con grado di approfondimento 1:10000 è solo indicativo sui rischi e pericoli concreti per le aree parzialmente rientranti nel perimetro delle zone H4 e H3 ma mai preciso”.

29. La rappresentazione falsa o errata deve essere esclusa alla luce del contenuto sulle pagine 13 e 14 della predetta relazione dove sono inserite diverse tavole grafiche, tra cui le figure 6 e 9, di sovrapposizione tra il progetto edilizio e la Carta di rischio del PZP, da cui risultava che la zona rossa lambisce lo spigolo del blocco 3. Né convince la tesi – correttamente confutata già dal TRGA – che l’esperto avrebbe dichiarato nelle conclusioni illegittimamente la conformità del progetto rispetto alla normativa in materia, dovendo qualificare l’illustrazione del dettaglio (che la linea rossa del PZP lambiva lo spigolo della falda) in modo immediatamente percepibile e quindi si tratta di una rappresentazione esaustiva. Non viene condivisa la tesi del Comune che il compito dell’ufficio tecnico preposto ed esperto si esaurisca nel mero accertarsi delle risultanze tabellari delle relazioni accompagnatorie, laddove invece evidentemente – soprattutto in un caso come questo, dove la relazione non è molto ampia – la documentazione presentata va esaminata in ogni sua parte. Tale migliore istruttoria risulta appunto essere stata fatta solo in sede di ultima variante, dopo che il termine di cui alla normativa era già ampiamente spirato. Ma non risulta nemmeno specificamente provato in questa sede al Collegio – in ordine al pericolo di frane prospettato dal provvedimento di annullamento in autotutela – che il prolungamento della falda del “blocco 3” comporterebbe un pericolo per la pubblica incolumità, e ciò solamente perché viene lambito dalla zona rossa (al di là che il vano per ricovero attrezzi ricavato in quella posizione non ha destinazione antropica). Va invece sottolineato che la cartografia in scala 1:10.000 giuridicamente è adeguata ad individuare il rischio specifico edificio per edificio e casa per casa, mentre nella Carta di rischio le linee di confine sono state definite cautelativamente, cioè estendendo più a valle le presumibili aree con pericolosità. Come ha dichiarato il direttore della ripartizione Infrastrutture della Provincia Autonoma di Bolzano con la sua nota del 3.7.2024 (documento n. 26), il rischio per la strada per San Genesio, che si trova immediatamente sopra il maso Steinwenter, è comunque di tale entità che consente la messa in sicurezza della strada provinciale n. 99 (anche in corrispondenza del maso) in tempi stimati in 5 anni, non trovando conferma quindi una situazione di reale urgenza.

30. Emerge ancora più chiaro nell’appello che una successiva riperimetrazione del PZP e della rispettiva Carta del rischio – che denota chiari aspetti di vincolatività nell’esame del progetto – non è possibile se non attraverso la modifica formale dello strumento urbanistico e non può in ogni modo essere interpretato come originaria erronea rappresentazione della realtà. I tecnici sono tenuti ad interpretare la cartografia esistente con valori e gradi esistenti. Se successivamente all’adozione del provvedimento l’amministrazione si rivalutano le proprie decisioni lo può fare solamente nell’alveo di quanto illustrato ai par. 26-27.

31. Ne consegue, pertanto, alla luce del comma 2-bis dell’art. 21-nonies, che il Comune ha illegittimamente emanato il provvedimento di annullamento in autotutela.

32. L’appello va, pertanto, respinto.

33. La particolarità della vicenda è motivo sufficiente per poter compensare le spese del giudizio.

CONSIGLIO DI STATO, VI – sentenza 13.10.2025 n. 7987